第一节　行政法律关系的概念

一、行政法律关系的涵义

行政法律关系,是指行政法规范在对行政权力行使中产生的各种社会关系加以调整之后所形成的一种行政法上的权利义务关系。这一概念具体包括如下三个方面的涵义：

(一)行政法律关系本源于行政权力行使中产生的各种社会关系

任何法律关系都本源于实际存在的社会关系,一定的实际社会关系是一定法律关系原初的属性。不同的法律关系的本源或原初属性都是不同的,因而它决定着法律关系的性质和类别。行政法律关系作为一类特殊的法律关系,则是本源于行政权力行使中产生的各种社会关系。国家在行使行政权力,实现行政职能中必然产生大量的社会关系,这些关系就是行政法律关系原初的属性。由于这些社会关系都是因行政权力行使而产生的,因此离开行政权力及其行使,就不可能构成作为行政法律关系之原初属性的社会关系,从而也就不会有行政法律关系的存在。正是作为行政法律关系之原初属性的这类特殊社会关系决定着行政法律关系的存在,以及不同于其他法律关系的特殊性质。

当然,行政权力的行使既可本身就直接形成某种社会关系,也可因其行使而引发某种社会关系,它们都能构成作为行政法律关系之原初属性的社会关系而形成行政法律关系,前者如行政处罚关系,后者如行政诉讼关系。可见,行政诉讼关系实际上是行政法律关系在行政诉讼法领域中的一种延伸,但其实质还是包含于行政法律关系中。

(二)行政法律关系形成于行政法规范对上述社会关系调整之后

行政权力行使中所产生的各种社会关系作为行政法律关系的原型,并不是行政法律关系本身,而只是一种客观存在的事实关系,即仅具有“物质社会关系”的属性。这些事实关系只有在受到行政法规范调整之后,通过国家的、当事人的意识和意志,才能形成或上升为行政法律关系。因而行政法律关系又增加了一层“思想意志关系”的属性,即具有意志性,它与作为其原初属性的实际社会关系是不同的,不能将两者相混同。

通常,法律规范对社会关系的调整方式有认可和设定两种。认可是对社会生活中已自然形成的一些社会关系以立法加以确认,使其法律化,或者说以法的强制力使其固定化,该类社会关系的形成早于法律关系的形成；设定则是对应当发生、期待发生的社会关系以立法事先作出明确的规定,该类社会关系就与相应的法律关系同时形成。

在行政法律关系的形成过程中,同样存在这两种法律调整方式。但由于作为行政法规范调整对象或行政法律关系原型的社会关系是基于行政权力及其行使而产生的,这就决定着在其调整方式上具有特殊性。根据现代行政法治原则,任何行政权力都应来源于国家法律,应由法律对其行使加以预先规定,因此行政法规范从一开始就应对行政权力行使中的各种关系加以调整即设定,这些关系从一开始就应是行政法律关系。未经行政法规范设定,不得实施行政权力,不应在实际生活中发生相应的社会关系。因而行政权力行使中产生的各种关系都应是受行政法规范调整的关系,都应是与行政法律关系同时形成的。当然,这只是从行政法治所要求的一种应然的状态来考虑的。实际上行政领域中存在着大量的这类关系并非法律关系,对于这些关系则需要法律来予以认可,从而使其形成行政法律关系。随着现代行政的发展,民主与法制的进步,越来越多的原来不受行政法规范调整的这类关系将被逐步纳入到行政法规范调整的范围。

(三)行政法律关系是一种行政法上的权利义务关系

行政权力行使中所产生的各种社会关系受到行政法规范调整之后,便形成行政法律关系。但在行政法规范对这些关系调整之前,它们作为一种事实存在,处于不规范、不统一、不稳定的自发状态。一旦行政法规范对这些关系作出规定和调整之后,关系的双方当事人便有了明确的权利和义务。因此,行政法律关系是一种肯定、明确的权利义务关系。同时,由于行政法律关系是受到行政法规范调整后所形成的权利义务关系,而行政法规范所规定的只能是行政权利和行政义务,因而,行政法律关系又只能是一种行政法上的权利义务关系。

此外,行政法规范对行政权利和行政义务的规定只是创制了一种抽象的行为模式,仅有这种抽象的行为模式或权利义务的规定尚未完成行政法规范“调整”的任务,即并未形成一种行政法律关系。而只有当这种抽象的行为模式在出现了一定的法律事实之时具体化为特定主体之间的权利和义务,才能形成行政法律关系。因此,行政法律关系还应当是一种具体的、实实在在的权利义务关系。或者说,只有权利义务主体均为特定的,这种权利义务关系才能是行政法律关系。例如行政机关制定规范性文件的行为,其结果只是产生相应的行为规范,只有出现相应的法律事实而在特定主体之间形成一种具体权利义务关系才是行政法律关系。

二、行政法律关系的要素

同其他法律关系一样,行政法律关系也是由主体、客体和内容三个方面的要素所构成。

(一)行政法律关系的主体

行政法律关系的主体即行政法律关系的当事人,又可简称为行政法主体,是指行政权利的享受者和行政义务的承担者。作为一种关系,必须具有权利义务相互对应的双方当事人,即以行政主体为一方当事人,以行政相对人为另一方当事人。

行政主体,是指享有国家行政权力,能以自己的名义实施行政行为,并能独立承担由此产生的法律效果的社会组织,包括国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织。(详见本书第四章)

行政相对人,是指行政法律关系中处于被管理地位的一方当事人,即与行政主体相对应的,受行政权力作用或行政行为约束的另一方主体。行政相对人包括内部相对人和外部相对人。内部相对人即与行政主体具有隶属关系,代表行政主体执行公务的国家公务员。外部相对人是指与行政主体具有一般行政管理关系而不具有隶属关系的公民、法人和其他组织。

(二)行政法律关系的客体

行政法律关系的客体是指行政法主体的权利义务所指向的标的或对象,亦即联系主体之间权利义务的媒介。行政法律关系的客体是行政法律关系内容的表现形式,没有它,内容就无法体现,从而影响行政法律关系的成立。

行政法律关系的客体通常又称“权利客体”,而任何权利都指向的是一定的利益。因而其客体实质就是一种利益。利益即能满足人们需要的客观事物,包括物质利益和精神利益两类。物质利益是指能满足人们物质需要的实际存在的物体,如水、土地、大气、矿产、房屋等。精神利益,是指能满足人们精神需要的无形的客观事物,如人格、文艺创作成果和娱乐等。这些都可以成为行政法律关系的客体。

应当指出的是,目前多数人都将行为作为法律关系的客体,但行为本身并不是利益,而只是利益的表现形式如教育行为、服兵役行为和娱乐行为等,或实现利益的活动如科学研究和工程建设等。因此,行为本身并不是法律关系的客体,当然也不是行政法律关系的客体。[1]

(三)行政法律关系的内容

行政法律关系的内容是指行政法律关系主体所享有的权利和承担的义务。行政主体和行政相对人都具有一定权利,承担一定义务。

行政主体的权利和义务,通常又被称为“职权”和“职责”。行政主体的权利即它的职权主要有行政立法权、行政决定权、行政命令权、行政制裁权、行政强制权、行政司法权等。行政主体的义务即它的职责主要包括正确适用法律、依法行使职权、遵守法定程序等。(详见本书第四章)

行政相对人的权利与义务,[2]即公民、法人和其他组织在行政法上的权利和义务,与它们在其他部门法和宪法上的权利义务是不相同的。但又与宪法上基本权利与义务有着密切的联系。就行政相对人的权利而言,可以说它们是宪法权利在行政法领域的具体化,且其内容随着宪政的发展经历了由程序权利向实体权利不断发展的过程。具体而言,行政相对人在行政法上的权利可概括为如下三方面：[3]

1.行政参与权

行政参与权是指行政相对人可以依照法律规定,通过各种途径参与国家行政管理活动的权利。具体包括：(1)直接参与管理权,指符合公务员法定条件的公民通过合法途径,可依法定程序直接加入国家行政管理的行列。(2)了解权,即行政相对人可以在法律许可的范围内了解行政主体进行行政管理活动的依据、程序、内容方法等。(3)听证权,指具有利害关系的行政相对人参与行政程序,就相关问题发表意见、提供证据的权利,而行政主体负有听取意见、接纳证据的义务。(4)行政监督权,指行政相对人有权对行政主体及其公务员的活动提出批评、建议、控告和检举的权利。(5)行政协助权,即在法定条件下,行政相对人可以协助行政主体作某些管理活动。

2.行政受益权

行政受益权是指行政相对人可以依据法律规定从行政主体或通过行政主体的管理活动获得利益。具体包括：(1)就业权,即公民获得工作的机会及按工作付出的劳动数量和质量取得报酬的权利。(2)享受养老、保险、救济金等社会福利的权利。(3)获得许可、奖励、减免税等其他利益的权利。(4)接受义务教育的权利。

3.行政保护权

行政保护权是指当行政相对人的合法权利受到侵犯时有权获得行政法上的保护。由于权利的侵犯通常来自两个方面,一是其他公民或组织的侵犯,二是国家行政主体的侵犯。因而行政保护权也包括两项内容：(1)当行政相对人的人身权和财产权受到其他公民或组织侵犯时,有权请求行政机关予以保护。(2)当行政相对人的人身权和财产权受到违法或不当的行政行为的侵犯时,有权申请行政复议或提起行政诉讼,且在权益受到行政行为的侵害造成损失时,有获得赔偿或补偿的权利。

行政相对人的义务总的来说主要有：遵守行政法规范；服从行政管理；执行行政决定等。以上行政相对人的权利义务分别规定在众多的具体行政法规范之中。