第五章　非常规突发事件的国家救助标准和制度

林鸿潮　候佳儒

突发公共事件发生后，基于公民的社会保障权，国家有义务为事件受害者提供一定的物质帮助。对于受害者生活水平的恢复，“以救助为底线、以保险为核心、以捐赠为补充”的混合型机制被认为是一种理想的模式。[1]但在当前我国的应急救助体系中，社会保险长期缺位且商业保险日渐萎缩，而这种局面又无法在短期内获得根本改观，因此，基于公共财政的国家救助就成了突发事件受害者生活保障的主要来源。加上占社会捐赠绝大多数的非定向捐赠款项最后也由政府统一管理和支配，灾害救助中的政府主导因素便进一步凸显。那么，政府所确定的救助标准，就将在很大程度上决定突发事件受害者生活恢复的水平。[2]有研究者根据1994—2004年的社会救济支出相对量和财政支出相对量，对两者间的相关关系进行回归分析的结果表明，社会救济支出的变异性中98.2%可以被财政支出解释，其他随机因素只占1.8%；而财政支出每增加1个百分点，平均社会救济福利支出随之增加1.175个百分点。[3]这一结论放在灾害救助领域也是有解释力的。

但是，观察近年来我国历次重特大突发事件中的国家救助活动却可以发现，政府为不同事件中遭遇同等伤害的人所提供的救助标准极不一致，甚至相距甚远。最极端的表现，就是突发事件中死难者所获救助款项的“同命不同价”，譬如：

2003年SARS危机：国务院要求地方政府“采取有效措施，关心和解决非典型肺炎康复者及死者亲属遇到的生活困难。……城市居民因患非典型肺炎造成生活困难，符合城市居民最低生活保障条件的，要及时纳入保障范围；对农民要及时给予救助或者抚恤”。[4]事实上只有个别地方政府执行了这一规定，其给付标准也仅仅是象征性的。如天津市的给付标准是SARS受害者6-12个月的基本工资，外加1000元丧葬费，约合9000-17000元（天津市2003年职工月平均工资为1309元）。

2008年拉萨“3·14”事件：西藏自治区人民政府3月28日作出决定，对拉萨“3·14”打、砸、抢、烧严重暴力犯罪事件中死亡的18名无辜群众家属给予特殊抚恤，金额为每人20万元人民币。[5]

2008年汶川地震：对因灾遇难人员家庭按每位遇难者5000元的标准发放抚慰金。[6]

2009年乌鲁木齐“7·5”暴乱：新疆维吾尔自治区人民政府主席努尔·白克力接受新华社记者专访时表示，因社会各界捐款较多等因素，自治区政府决定对无辜死难者家属的抚恤补贴金额从先前公布的20万元提高到40万元人民币，其中20万元抚恤金由政府财政支出，20万元补贴来自于社会捐款；另外，还有1万元的丧葬补助金和1万元的慰问金。这样，每位无辜死难群众的家属可以得到42万元人民币抚恤补贴。[7]

2010年玉树地震：对于遇难者，青海省决定每人发放8000元抚恤费，其中中央财政直拨5000元，地方财政拨3000元。[8]

同样因突发事件而死亡，同属无辜遇难者，政府为死者提供的救助金额最低为5000元，最高达42万元，悬殊达84倍之巨。这不得不令我们怀疑，这样的政策选择是否具有某种正当化的理由从而可以获得合理解释。这其中蕴含的命题至少包括：政府到底是依哪些因素来确定突发事件受害者的救助标准的？政府所考虑的那些足以导致上述悬殊结果的因素，到底是否具备正当性？如果这种考虑是正当的，又应当如何通过制度上的设计，使得这一公共政策过程达成实质正当性与形式合法性的统一，并且获得有效实施呢？