一、引言：针对性和可操作性的现实困境

目前，我国各级、各类应急预案已经基本形成一个“横向到边，纵向到底”的体系，覆盖了常见的突发事件。但是，在突发事件应急处置的实践中，应急预案在突发事件应对过程中所发挥的效用并不理想。我们以某地区制定的防汛预案为例分析其存在的问题。[4]该应急预案分析了本区的地理情况，易受灾的地点等，确定了应对小组及其职责，但各个小组的职责之间没有明确顺序，没有明确是同时进行还是各个组之间有先后顺序。而且，该预案还缺乏完成这些职责的方法，比如对于工程抢险，虽然给定了几个取土地点，但对于多个不同的危险河道，各个河道从哪些地点取土、土量多少以及如何运送土都没有科学合理的辅助方法。再如，对于防汛物资储备，虽然给出了存放地点，但在汛情出现时，预案中缺少资源调度的原则方法，这使得此应急预案的操作存在一定难度。我们由此可以看出，此类应急管理工作在很大程度上还是依靠临时的协调工作来保障，一旦发生突发事件，原来准备的预案往往成为摆设，无法发挥其应有的作用，应急预案存在着针对性、具体性、操作性等诸多问题，具体体现为以下方面：

第一，应急预案缺乏针对性。在应急管理刚刚起步，许多地方和部门不了解应急预案为何物的情况下，中央政府为预案制定了可以遵照的“模板”，为快速形成一个预案体系作出了贡献。但是，由此也形成了应急预案上行下效、千篇一律的弊端。因此，现在面临的问题是应急预案变成了像很多规划一样，大家互相抄，但并没有真正分析，真正演练，所以事情发生后很少真正去依照预案去做。

第二，应急预案缺乏具体性。很多地方和部门制定的应急预案中，照搬上级预案的原则性语言太多，而具体操作的内容太少。通常而言，应急预案层次越高，原则性与总括性应该越强，这样可以发挥对下级的普遍指导作用。反之，预案层次越低或涉及的突发事件越专业，应急预案就应该越具体，应当具体到需要落实“什么事”、“谁来做”、“怎么做”、“做到什么程度”等问题。

第三，应急预案缺乏操作性。有些地方和部门制定应急预案后，将其束之高阁，既没有经过演练，也没有经过实战检验。这样的预案只能作“壁上观”，而不能作“万里行”，其实际操作性势必得不到保障。往往不是以实践检验预案，而是按预案剪裁实践——用“排演”代替了实战演练。此外，应急预案还应该是动态和开放的，应当根据实战演练或实际操作检验预案的可行效果，定期或不定期地修改预案，从而确保应急预案的可操作性，但我们现在的演练往往发挥不了这样的作用。

第四，应急预案缺乏联动性。突发事件——尤其是非常规突发事件往往会影响多个行政区域或扩散到某一行政区域之外，但由于部门分割、条块分割、军地分割、区域分割的现实，各地方、各部门各自为战，已成为处置突发事件的大忌。那么，相关部门或地方在制定应急预案时就应注重联动处置的关系，使应急预案形成一个完整、统一的联动体系。例如，在处置有关基础设施的突发事件中，水、电、气、热等部门因管网之间的相邻关系，就应当体现彼此配合、协同联动。

因此，如何进一步增强应急预案的针对性和可操作性就成为一个需要解决的问题。2007年5月19日，时任国务院秘书长的华建敏同志在全国基层应急管理工作座谈会上说到“应急预案是应急管理工作的主线，管不管用是预案的生命线”。但是，在突发事件应对中，应急预案为什么会出现这种缺乏针对性、缺乏操作性的现实困境呢？这种现象的背后存在着什么样的理论必然？可以通过哪些方法来进行完善呢？我们将通过分析出现针对性和操作性现实困境的理论解释，给出应急预案完善的途径。