第二章 人民调解委员会
第七条 【人民调解委员会的性质】人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。
人民调解委员会的本质是让人民群众组织起来，自己管理自己的事情，是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的组织形式。除了《人民调解法》第8条规定的村民委员会、居民委员会及企业事业单位所设立的三种典型人民调解委员会之外，第34条还为建立新型人民调解委员会预留了空间，即规定乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照《人民调解法》有关规定设立人民调解委员会。
【人民调解委员会的群众性】主要体现在以下几个方面：（1）人民调解委员会是群众自治的组织。人民调解委员会的委员由群众推选产生，人民调解委员会根据需要依照法定条件从群众中聘任其他人民调解员。（2）人民调解的工作范围是民间纠纷，主要是公民之间、公民与法人或者其他组织之间发生的涉及人身、财产权益的民事纠纷。（3）人民调解员与纠纷当事人地位平等。（4）人民调解不具有行政或司法等国家强制力的属性。人民调解协议的履行，主要依靠人民调解的公信力以及道德、舆论的约束力，由当事人自觉履行。人民调解协议在未通过司法确认之前不具有强制执行的效力。
【新型人民调解委员会的性质】《人民调解法》第34条规定了乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照《人民调解法》有关规定设立人民调解委员会。例如，依托集贸市场、旅游区、开发区设立的人民调解组织，基层工会、妇联、残联、消协等群众团体、行业组织设立的人民调解组织等。这些新型的人民调解组织形式是近年来顺应实践的需要逐渐发展起来的，但它们在本质上仍然是群众性组织，具有群众性、自治性和民间性的本质特征。
【人民调解委员会应当依法设立】具体包含以下几层含义：（1）设立主体应当符合法律规定，主要包括村民委员会、居民委员会、企业事业单位、乡镇、街道、社会团体或者其他组织等；（2）相关工作制度应当符合法律规定，如人民调解委员会的产生方式、调解员的条件、调解不收费等；（3）人民调解委员会的工作范围应当符合法律规定，只能调解民间纠纷，不能调解涉及重大公共利益或者应当由专门机关管辖处理的纠纷案件。
案例4.未经人民调解组织参与而达成的调解协议法院不予认可①
2004年8月15日，会同县连山乡高团村村民委员会与八七林场签订了《林权有偿转让协议》及《林权有偿转让补充协议》，将村集体所有的880亩松杉中幼林转让给八七林场。协议签订后，八七林场按约支付了转让费，并接管了林地。2009年林木进入轮伐期，八七林场准备按计划进行主伐，杨某等六名普通村民提出该范围内山林涉及高团村村民群众的自留山和责任山土地报酬问题，因此发生纠纷。在会同县社会矛盾纠纷调处中心、会同县林业局、会同县连山乡人民政府及高团村村民委员会领导的协调下，八七林场与代表高团村村民的杨某等六人于2010年4月16日签订了《协议书》。2010年4月19日，八七林场按约支付了7万元人民币，随后，杨某等六人将该7万元分给了高团村所有村民。2010年6月，八七林场多次组织伐木工进山采伐林木时，屡遭杨某等人阻挠，导致其未能按协议规定及林业主管部门的规划进山采伐和调运木材。八七林场以杨某等人违反协议为由，提起诉讼。一审法院认定协议有效，应予履行，杨某等人不服，提起上诉。
二审法院经审理认为，在会同县社会矛盾纠纷调处中心、会同县林业局、会同县连山乡人民政府及商团村村委会的主持下，双方达成一致意见，并签订了《协议书》，但是在协议签订时没有任何一级调解委员会组织参与，会同县社会矛盾调处中心等只是作为见证单位在该《协议书》上签名盖章，因此，该《协议书》在形式构成要件上不符合《人民调解法》第7条的规定，即“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”。一审认定该协议为履行生效的人民调解，没有法律依据，依法予以撤销。
根据《人民调解法》的规定，人民调解协议是经人民调解委员会达成的，具有民事权利义务内容的调解协议。经人民调解委员会调解达成调解协议的，可以制作调解协议书。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。本案中，八七林场与杨某等六人签订的《协议书》不是经人民调解委员会达成的，会同县社会矛盾纠纷调处中心等只是以见证单位的身份而非调解组织的身份在《协议书》上盖章，也就是说，该《协议书》上并没有人民调解委员会的签章，因此，该《协议书》不符合法律规定的调解协议书的形式要件，法院未予认可。
第八条 【人民调解委员会的组织形式与人员构成】村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。
人民调解委员会由委员三至九人组成，设主任一人，必要时，可以设副主任若干人。
人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。
本条规定了人民调解委员会的组织形式与人员构成。人民调解委员会的组织形式是《人民调解法》的重要内容，它在很大程度上决定了人民调解工作的范围和领域。本条第一款规定了人民调解委员会的组织形式。村（居）委会应当设立人民调解委员会，这也是宪法的要求。村（居）委会设立人民调解委员会是人民调解组织的基本设立形式，是人民调解工作的主要组织基础。村（居）委会的人民调解委员会重在解决群众生活中发生的矛盾纠纷。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。企业事业单位人民调解委员会则重在解决群众工作中发生的矛盾纠纷。本条第二款规定了人民调解委员会的组成人数及领导设置。本条第三款规定了人民调解委员会的性别构成及民族构成。
【企业事业单位设立人民调解委员会的情形】企业事业单位人民调解委员会的工作重点在于解决群众在工作中发生的矛盾纠纷。与村（居）民调解委员会略有区别的是，《人民调解法》并不要求企业事业单位必须设立人民调解委员会，而是“根据需要设立”，由企业事业单位根据实际需要灵活掌握。一般情况下，企业事业单位规模较大、职工较多、纠纷多发的，可以认为有设立人民调解委员会的需要；企业事业单位规模较小、人数较少、纠纷不多，且能够及时通过其他合法途径有效化解矛盾纠纷的，可以不设立人民调解委员会。
【企业单位人民调解委员会与企业劳动争议调解委员会的区别】自2008年《劳动争议调解仲裁法》实施以来，很多企业已经设立了劳动争议调解委员会。但是，企业单位依旧有必要设立人民调解委员会，这是因为，企业劳动争议调解委员会与企业单位人民调解委员会有较大不同：
首先，人员构成及其立场不同。企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成，双方各自站在不同的立场上，分别代表职工和企业各自的利益，这是由劳动争议的主体和性质决定的。而企业单位人民调解委员会的调解员，既不代表职工，也不代表企业，而是作为中立的第三方，调解职工之间发生的矛盾纠纷。
其次，解决纠纷的范围不同。企业劳动争议调解委员会主要调解职工与企业之间的劳动争议。而企业单位人民调解委员会调解的纠纷范围则相对广泛，包括企业职工内部之间发生的各种民事纠纷。根据《劳动争议调解仲裁法》的规定，企业单位人民调解委员会也可以调解职工与企业之间的劳动争议。
【人民调解委员会的人员构成】关于委员的人数。人民调解委员会由委员3至9人组成。人民调解委员会委员的具体人数可根据需要由设立主体自行确定，但不能少于3人，不能多于9人。虽然本条未对人民调解委员会的具体人数作出规定，但人民调解委员会的组成人数以单数为宜，这样有利于在民主决策时采用少数服从多数的原则。
关于人民调解委员会的领导设置。人民调解委员会设主任1人，必要时，可以设副主任若干人。是否设副主任以及设几名副主任，由设立主体根据实际需要确定。一般情况下，提倡至少设1名副主任，以备在主任缺位时可以代行主任的职责。
关于委员的性别构成。《人民调解法》明确要求人民调解委员会应当有妇女成员，即无论人民调解委员会由几名委员组成，其中必须有至少1名委员为女性。这一规定是男女平等原则的体现，使妇女有机会参与更多的社会事务，同时也能发挥妇女在调解婚姻、家庭、邻里纠纷方面所具备的优势。
关于委员的民族构成。《人民调解法》明确要求多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。需要特别强调的是，人数较少的民族不一定是少数民族，在一个特定的行政区域或组织内，哪个民族的人数较少就是人数较少的民族。《人民调解法》之所以如此规定，主要是出于民族平等和有利于纠纷解决的考虑。同一民族的群众在生活习惯、思想观念等方面较为接近，更能够互相理解和体谅，由本民族的群众作为调解员，能够更好地抓住纠纷的症结所在，把握纠纷当事人的心态，有利于矛盾纠纷的化解。
第九条 【人民调解委员会委员产生方式及任期】村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。
人民调解委员会委员每届任期三年，可以连选连任。
【村民委员会的人民调解委员会委员的产生方式】村民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议推选产生。具体的推选工作应当按照《村民委员会组织法》的规定进行。
首先，根据《村民委员会组织法》第21条、第22条的规定，村民会议由本村18周岁以上的村民组成，由村民委员会召集。有1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提议的，应当召集村民会议。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数，或者本村2/3以上的户的代表参加，如有需要，还可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。村民会议所作的决定应当经到会人员的过半数通过。
其次，根据《村民委员会组织法》第25条的规定，人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的4/5以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的1/3以上。村民代表由村民按每5户至15户推选1人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表会议可以讨论决定村民会议授权的事项。
最后，《村民委员会组织法》第7条还规定，村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。
【居民委员会的人民调解委员会委员的产生方式】居民委员会的人民调解委员会委员由居民会议推选产生。具体的推选工作应当按照《城市居民委员会组织法》的有关规定进行。
根据《城市居民委员会组织法》第9条、第10条及第14条的规定，第一，居民会议由18周岁以上的居民组成，可以由全体18周岁以上居民或者每户派代表参加，也可以由每个居民小组（居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选）选举代表2至3人参加，且必须有全体18周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过。第二，居民会议由居民委员会召集和主持，有1/5以上的18周岁以上的居民、1/5以上的户或者1/3以上的居民小组提议，应当召集居民会议。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。
此外，《城市居民委员会组织法》第13条还规定，居民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可以兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。因此，居民委员会的人民调解委员会成员可以由居民委员会的成员兼任，但仍需通过前述程序推选产生。
【企业事业单位人民调解委员会委员的产生方式】企业事业单位人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。即企业事业单位人民调解委员会委员的产生包括三种方式：一是由职工大会推选产生；二是由职工代表大会推选产生；三是由工会组织推选产生。
【人民调解委员会名称的确定】根据司法部2010年实施的《关于贯彻实施〈中华人民共和国人民调解法〉的意见》的规定，村（居）、企业事业单位、乡镇（街道）人民调解委员会名称由两部分内容依次组成，即“所在村民委员会、居民委员会名称或者所在乡镇、街道行政区划名称或者所在企业事业单位名称”和“人民调解委员会”。区域性、行业性、专业性人民调解委员会名称由三部分内容依次组成，即“所在市、县或者乡镇、街道行政区划名称”“特定区域名称或者行业、专业纠纷类型”和“人民调解委员会”。
【人民调解委员会委员的任期】人民调解委员会委员每届任期3年，可以连选连任。人民调解委员会委员的任期规定为3年，与村民委员会、居民委员会的任期是一致的。根据《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的规定，村（居）民委员会每届任期均为3年，其成员可以连选连任。这样便于人民调解委员会与村（居）民委员会同时产生、同时进行换届选举，避免为推选人民调解委员会委员而单独召开村（居）民会议或者村民代表会议。
第十条 【人民调解委员会有关情况的统计与通报】县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计，并且将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法院。
本条是关于人民调解委员会设立及变动情况的统计和通报的规定。县级人民政府司法行政部门对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计，是履行指导人民调解工作职责的需要。通过对人民调解委员会的设立及变动情况的统计，可以反映人民调解委员会在某一时点上的规模、结构，分析某一特定时期内的动态和发展速度，以及工作开展的基本情况，为科学指导人民调解工作的健康发展提供重要依据。
统计应由县级人民政府司法行政部门，即县（区）司法局进行，包括承担相应统计职责的乡镇（街道）司法所。对本行政区域内的人民调解委员会，无论是村（居）民委员会、乡镇（街道）设立的人民调解委员会，还是企业事业单位、社会团体或其他组织设立的人民调解委员会，都应统计在内。统计内容既包括人民调解委员会的设立情况，如设立时间、设立机构、名称、类型、驻在地和组成人员等静态情况，也包括人民调解委员会的名称变更、组织撤销、联合及分立、类型变更、组成人员变更等动态情况。司法行政部门应当及时将前述统计情况报告给同级基层人民法院。
第十一条 【健全工作制度与密切群众关系】人民调解委员会应当建立健全各项调解工作制度，听取群众意见，接受群众监督。
【人民调解委员会的工作制度】主要包括：
（1）岗位责任制度。岗位责任制度是人民调解委员会各项工作制度建设的核心内容，通过明确调解员的责任，确定具体任务，并根据任务完成情况进行考核奖惩。
（2）纠纷登记制度。纠纷登记是人民调解委员会调解民间纠纷的依据，人民调解委员会对纠纷当事人的口头申请、书面申请或者主动介入调解纠纷的情况都应当进行登记，填写《人民调解员调解案件登记单》，记明：当事人姓名、性别、年龄、工作单位、家庭住址，纠纷事由，记录人签名或盖章，登记日期等，并按期填写《人民调解委员会调解案件汇总登记表》。
（3）统计制度。人民调解委员会应当确定专门的统计人员，设立各类统计台账，及时向司法行政机关报送《人民调解组织队伍经费保障情况统计表》与《人民调解案件情况统计表》。
（4）文书档案管理制度。人民调解委员会调解纠纷，一般应当制作调解卷宗，做到一案一卷。调解卷宗主要包括：《人民调解申请书》或者《人民调解受理登记表》、人民调解调查（调解、回访）记录、《人民调解协议书》或者《人民调解口头协议登记表》等。纠纷调解过程简单或者达成口头调解协议的，也可以多案一卷，定期集中组卷归档。建立文书档案管理制度要求设立保管人员，规定必要的调阅、保密管理办法，做好调解文书的审查、装订工作。
（5）回访制度。回访制度是人民调解委员会对已调解结案的纠纷，特别是比较复杂、可能出现反复的纠纷进行走访，了解相关情况的制度。回访的主要内容包括：协议的履行情况，当事人对调解协议的态度有无变化、行为有无反常，有无新的纠纷苗头和隐患，当事人对调解工作的意见和建议等。对回访中发现的纠纷苗头和影响调解协议履行的隐患，人民调解委员会要认真分析，提出解决办法。对有激化苗头的，应及时向相关部门报告。
（6）纠纷排查制度。纠纷排查制度是人民调解委员会定期或不定期地对辖区内的民间纠纷进行摸底、登记、分类处理的工作制度，以通过纠纷排查，了解掌握纠纷信息，有针对性地开展调解工作。人民调解委员会既可以参加司法行政机关、综治维稳部门组织的集中排查，也可以根据纠纷情况或是在重要地区、重要节点自行组织排查。排查中要做到明确排查目的，掌握排查时间、范围和方法，通过逐门逐户逐人的摸底排队，掌握纠纷重点对象，填写排查工作统计表，妥善处置排查出的纠纷。
（7）纠纷信息传递与反馈制度。纠纷信息传递与反馈制度是指基层人民政府、相关部门和社会组织通过各种渠道将民间纠纷苗头和信息传送到人民调解委员会，人民调解委员会对纠纷信息进行研究分析、加工处理后，将具体的调解意见反馈给相关单位，为其科学预测、预防、化解民间纠纷提供依据的制度。人民调解委员会要明确纠纷信息员，组织好纠纷信息的传递工作，涉及哪个部门、哪个调解组织的纠纷信息就传递到相应部门或调解组织。同时，还要做好纠纷信息的分类处理，按照纠纷性质、轻重缓急、难易程度提出处理意见：对本调解组织可以调解的，提出解决意见并反馈给相关单位；对带有普遍性、规律性的常见、多发矛盾纠纷，在做好调解的同时，提出预防、疏导的措施和建议；对疑难、复杂、易激化的纠纷和群体性纠纷等，要在稳控事态的基础上，及时向相关部门和基层人民政府报告，请求相关职能部门处理。
除了上述七项基本制度外，各地还需结合实际积极探索完善人民调解工作制度体系，建立健全社情民意分析研判制度、重大纠纷集体讨论制度、重大疑难纠纷报告制度、矛盾纠纷调处跟踪反馈机制、群体性事件快速反应机制等，变被动调解为主动调解，变事后调解为事先防范，逐步形成一整套有效预防和化解矛盾纠纷的人民调解工作制度体系。
第十二条 【为人民调解委员会开展工作提供保障】村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。
本条规定了设立人民调解委员会的单位的保障责任。根据“谁设立，谁负责”的原则，承担人民调解委员会办公条件和工作经费保障义务的主体是村（居）民委员会，以及根据需要设立人民调解委员会的企业事业单位、乡镇、街道、社会团体和其他社会组织。保障对象包括对人民调解委员会委员和人民调解员给予适当的误工补贴。保障范围包括人民调解委员会的办公条件及必要的工作经费。