中华人民共和国行政诉讼法（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过 1989年4月4日中华人民共和国主席令第16号公布 自1990年10月1日起施行）

理解与适用

我国的《行政诉讼法》自1990年10月1日起施行，其后，根据审判实践中发现的问题，以及为了更好地应对社会发展变化过程中出现的新情况，针对《行政诉讼法》的具体实施，最高人民法院于2000年3月8日颁布了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，2002年7月24日颁布了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，2008年1月14日又颁布了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》，并于2009年11月9日颁布了《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，进一步畅通了诉讼渠道。

在《中华人民共和国行政诉讼法》中，主要包括以下几方面的内容：

（一）《行政诉讼法》的基本原则。《行政诉讼法》的基本原则主要规定在第一章总则部分，其中，尤其值得注意的是合法性审查原则和合议原则，合法性审查原则规定人民法院对于被诉具体行政行为原则上只进行合法性审查，将合理性审查作为例外；合议原则规定人民法院审理行政案件，无论其是否为第一审都只能以合议庭的方式进行审理。

（二）行政诉讼的受案范围。该部分内容规定在《行政诉讼法》的第二章中：第十一条明确列举了行政诉讼的具体受案范围，第十二条则明确规定了受案范围的排除情况。但是，这两条对于行政诉讼受案范围的规定还不够完备，最高人民法院针对行政诉讼中的许多特殊情况作出了司法解释与批复，这在本书中均有收录。尤其需要指出的是，最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》对于积极受理新类型案件作出了积极回应，该意见明确：“对新类型案件拿不准的，应当在法定期间先予立案，必要时请示上级人民法院，不得随意作出不予受理决定。对依法不予受理或驳回起诉的，必须依法出具法律文书，并在法律文书中给出令人信服的理由。”

（三）行政诉讼的管辖与诉讼参加人。该部分内容规定在《行政诉讼法》的第三章和第四章中。特别需要注意的是，最高人民法院于2008年1月颁布的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》将《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条中关于《行政诉讼法》第十四条第（三）项“本辖区内重大、复杂的案件”的解释修改为：“（1）被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外；（2）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；（3）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；（4）其他重大、复杂的案件。”

（四）行政诉讼的证据。该部分内容规定在《行政诉讼法》的第五章中，此外，在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中，还在举证责任分配与期限、证据的调取、保全、质证、认定等方面作出了详细的补充性规定。行政诉讼的举证责任比较特殊：由被诉行政机关承担主要举证责任，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据，但当原告提供的证据不成立时不必承担举证失败的不利后果，且不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。

（五）行政诉讼的起诉、受理、审判及执行。该部分内容规定在《行政诉讼法》的第六、七、八章中，在诉讼程序和适用法律方面均作出了明确规定，是行政诉讼法的核心内容。需要注意的是：（1）起诉不停止执行，即在原告提起诉讼至法院作出判决之前不停止被诉具体行政行为的执行。（2）行政诉讼的判决形式：在《行政诉讼法》中规定了四种判决形式，即维持判决、撤销判决、限期履行判决和变更判决，其中，变更判决只能适用于“行政处罚显失公正”的情况，此外，在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中还规定了确认判决与驳回诉讼请求判决两种判决形式。（3）行政诉讼不适用调解原则，即人民法院在行政诉讼的审理方式和结案方式上均不适用调解，但行政赔偿诉讼例外。

（六）行政赔偿。该部分内容规定在《行政诉讼法》第九章中，涉及行政赔偿请求权及程序、赔偿主体、行政追偿及赔偿费用等内容，其规定比较简陋，具体还应参见《中华人民共和国国家赔偿法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等相关法律及司法解释。需要注意的是，最新的《国家赔偿法》修正案已于2010年4月29日通过，其最新规定包括对确认违法程序的废除、精神损害赔偿的肯定等重要内容，请读者予以特别关注。

第一章 总则

第一条【立法目的】为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。

第二条【诉权】公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

注释［具体行政行为］

具体行政行为，是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员在实施行政管理活动、行使行政职权中就特定事项对特定的公民、法人和其他组织的权利、义务作出的单方的、直接引起行政法律关系产生、变更或消灭的法律行为。具体行政行为有下列特征：（1）法律行为，即是行政主体对行政相对人做出的以发生一定的法律效果为目的的意思表示，使行政相对人的权利、义务产生、变更或者消灭；（2）单方行为，即行政主体单方意思表示即能成立，无须行政相对人同意；（3）个别性行为，即是对特定人或者特定事项的一次性处理；（4）外部行为，区别于行政机关内部措施。

第三条【独立审判原则】人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

第四条【法律适用】人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。

注释“以事实为根据”中的“事实”包括：行政机关调查认定的事实、与本案有关的其他事实、行政诉讼程序事实。

“以法律为准绳”，是指法院审理行政案件应当正确适用法律，对具体行政行为的合法性进行判断，具体来说包括三类法律：行政实体法、行政程序法、行政诉讼法。

第五条【合法性审查】人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

注释 具体行政行为合法性审查原则是行政诉讼最有特色的基本原则。从客体上看，法院只审查具体行政行为，不审查抽象行政行为和行政诉讼原告行为的合法性；从内容上看，法院以审查具体行政行为的合法性为原则，以审查具体行政行为的合理性为例外（仅针对行政处罚）。法院对具体行政行为的合法性审查主要包括：（1）行政机关是否享有作出具体行政行为的权限，是否超越法定职责权限以及是否享有管辖权；（2）行政机关据以做出具体行政行为的证据是否确实充分、事实是否清楚；（3）具体行政行为适用法律是否正确；（4）具体行政行为的程序是否合法；（5）具体行政行为的目的是否合法。

案例 益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第8期）

案件适用要点：人民法院审理行政案件，应对被诉具体行政行为的合法性进行审查，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行诉解释》）第58条的规定，被诉具体行政行为违反了法律规定，且损害了相对人信赖利益，但如果撤销该行政行为，将会给公共利益造成重大损失的，应确认被诉具体行政行为违法，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。

第六条【审理制度】人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。

注释［合议制度］

即人民法院对第一审行政案件，由审判员或审判员与陪审员依照法定人数和组织形式组成合议庭进行审理。合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长，院长或者庭长参加审判案件的时候，由院长或者庭长担任审判长。

［回避制度］

回避制度是指办理行政案件的审判人员和其他有关人员遇到法律规定应当回避的情形时经过法定程序退出行政诉讼活动。回避制度适用于审判人员、书记员、勘验人、鉴定人和翻译人员等。

［公开审判］

在行政诉讼中，公开审判是指人民法院审理行政案件，除法律规定的特殊情况外，一律公开进行。公开审判的内容包括审判过程的公开和审理结果的公开。

［两审终审制］

行政案件经过两级人民法院的审理即告终结。当事人对一审行政判决、裁定不服的，可以向上一级法院提起上诉，启动二审程序。二审法院的判决、裁定具有终局性，当事人不得再提起上诉。最高人民法院作出的一审判决、裁定，当事人不得上诉。

链接《行诉解释》第47条

第七条【当事人地位平等】当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

第八条【使用本民族语言文字原则】各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。

在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。

人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

第九条【辩论原则】当事人在行政诉讼中有权进行辩论。

注释 辩论原则是指在人民法院主持下，当事人有权就案件的事实和争议问题，各自陈述自己的主张和根据，互相进行反驳和答辩。原告、被告、共同诉讼人和第三人都享有辩论权，贯穿于行政诉讼一审、二审、审判监督和执行程序。

辩论原则不同于法庭辩论，法庭辩论只是辩论原则的集中体现，此外，起诉和答辩、陈述和反驳都是辩论原则的具体体现。辩论的形式有口头和书面两种。法庭辩论主要采用口头形式，而原告提起诉状、被告提出答辩状，则采用书面形式。辩论的内容，主要是围绕实质性问题，即围绕本案争议的标的进行辩论，包括案件事实和适用法律问题；同时，对诉讼程序问题也可以进行辩论。

第十条【检察监督原则】人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

第二章 受案范围

第十一条【受案范围】人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：

（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；

（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；

（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；

（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；

（七）认为行政机关违法要求履行义务的；

（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

注释［行政处罚案件］

行政处罚是行政机关和法律、法规授权组织，基于行政管理职权，对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织实施的行政法上的制裁。我国《行政处罚法》规定的行政处罚的种类包括：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政处罚新种类的设定权属于全国人大和国务院，其他机关无权设定。

［行政强制措施案件］

根据我国《行政强制法》第2条第2款的规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

［行政许可案件］

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。例如相关的行政机关向相对人颁发驾驶执照、营业执照等。

［行政裁决案件］

（1）某些民事争议必须经过行政裁决后才可以提起行政诉讼：①土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。②取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方协商；双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。专利权人对国务院专利行政部门关于实施强制许可的决定不服的，专利权人和取得实施强制许可的单位或者个人对国务院专利行政部门关于实施强制许可的使用费的裁决不服的，可以自收到通知之日起3个月内向人民法院起诉。

（2）某些民事争议既可以直接向法院提起民事诉讼，也可以经行政裁决后提起行政诉讼：①未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起15日内向人民法院起诉。②侵犯注册商标专用权行为引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，商标注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求工商行政管理部门处理。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起15日内向人民法院起诉。

［行政确认案件］

行政确认，是指行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行甄别和认定，以法定方式予以宣告的具体行政行为。行政确认如果对当事人的权利义务产生实际影响，当事人可依法申请复议或提起行政诉讼。

注意，下列情形是或一般认为是行政确认，但依法不可申请行政复议或提起行政诉讼：①经登记的婚姻具有无效情形的，只能申请法院宣告婚姻无效；②经登记的婚姻具有可撤销情形的，只能向婚姻登记机关或者人民法院请求撤销该婚姻；③对公证书内容发生的争议以及公证过错赔偿争议，通过民事诉讼途径解决；④医疗事故技术鉴定，只可依法申请再次鉴定；⑤交通事故认定书，依法不可申请行政复议或提起行政诉讼；⑥工伤保险中的劳动能力鉴定，只可申请再次鉴定。

［行政强制执行案件］

根据我国《行政强制法》第2条第3款的规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

［相邻权、公平竞争权案件］

被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。（《行诉解释》第13条第（一）项）

［反倾销、反补贴行政案件］

（1）人民法院依法受理对下列反倾销行政行为提起的行政诉讼：①有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定；②有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定；③有关保留、修改或者取消反倾销税以及价格承诺的复审决定；④依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。（《反倾销规定》^*第1条）

（2）人民法院依法受理对下列反补贴行政行为提起的行政诉讼：①有关补贴及补贴金额、损害及损害程度的终裁决定；②有关是否征收反补贴税以及追溯征收的决定；③有关保留、修改或者取消反补贴税以及承诺的复审决定；④依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反补贴行政行为。（《反补贴规定》^**第1条）

［商标评审委员会、专利复审委员会处理的案件］

（1）当事人对商标局的下列行为不服的，可以向商标评审委员会申请复审；当事人对商标评审委员会的决定不服的，可以向法院提起行政诉讼：①驳回商标注册申请、不予公告；②就初步审定、予以公告的商标提出的异议所作裁定；③撤销注册商标的决定。

（2）当事人对商标评审委员会维持或撤销注册商标的裁定不服的，可以提起行政诉讼。

（3）专利申请人对国家知识产权局驳回申请的决定不服的，可以向专利复审委员会请求复审；专利申请人对专利复审委员会的复审决定不服的，可以自收到通知之日起3个月内起诉。

（4）当事人对专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定不服的，可以自收到通知之日起3个月内起诉。

［劳动监察案件］

当事人不服劳动行政部门根据《劳动法》的规定作出的责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定书，依法可提起行政诉讼。但劳动行政部门作出的关于用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于具体行政行为，不可提起行政诉讼。

链接《行政强制法》第8条；《行政处罚法》第8、9条；《行政许可法》第7、8条；《行政复议法》第5条；《对外贸易法》第4、66条；《农村土地承包法》第14、61条

第十二条【不受案范围】人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

（一）国防、外交等国家行为；

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

注释 除了本条规定以外，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（1）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的刑事司法行为；（2）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（3）不具有强制力的行政指导行为；（4）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（5）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

［国家行为］

国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。（《行诉解释》第2条）国家行为具有很强的政治性，很多时候带有秘密性。国家行为不具有可诉性。

*即《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》，下同。

**即《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》，下同。

［抽象行政行为］

抽象行政行为是指行政机关制定行政法规、行政规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为。“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。（《行诉解释》第3条）抽象行政行为的对象范围很大，并且不确定，所以这种行为的合法性问题不适合通过诉讼途径解决。

［法定行政终局行为］

法定终局行为，是指法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。注意必须由法律加以规定，其他规范性文件无权规定。常见的法定行政终局案件有：

（1）复议选择但复议终局案件。中国公民对出入境管理公安机关作出的拘留决定不服的，或者外国人对其罚款或者拘留处罚决定不服的，既可以提起行政诉讼，也可以向上一级公安机关申请复议。如果当事人选择复议，则复议决定具有终局效力，当事人对此不得提起行政诉讼。

（2）复议后选择裁决终局案件。对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，应向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

（3）复议终局案件。①属于行政复议范围而不属于行政诉讼受案范围的案件不能提起行政诉讼。②根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

链接《行诉解释》第1-5条

第三章 管辖

第十三条【基层法院的管辖】基层人民法院管辖第一审行政案件。

第十四条【中级法院的管辖】中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；

（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；

（三）本辖区内重大、复杂的案件。

注释 根据相关司法解释，中级法院管辖的第一审行政案件还包括：（1）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；（2）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；（3）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；（《行诉解释》第8条）（4）商标局或商标评审委员会处理的商标行政案件、国家知识产权局或专利复审委员会处理的专利行政案件；（5）国际贸易行政案件；（6）反倾销、反补贴行政案件；（7）证券行政案件；（8）其他重大、复杂案件。

第十五条【高级法院的管辖】高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

案例 罗边槽村一社不服重庆市人民政府林权争议复议决定行政纠纷上诉案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2000年第6期）

案件适用要点：依据《行政诉讼法》第15条的规定，高级人民法院管辖的是本辖区内重大、复杂的第一审行政案件，对于是否“重大、复杂”由高级人民法院结合案情、涉及面、影响等多项因素判断。本案即属于在重庆市的重大、复杂案件，依级别管辖原则由重庆市高级人民法院管辖。

第十六条【最高法院的管辖】最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

第十七条【一般地域管辖】行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

注释 本条是关于一般地域管辖的规定，其中包含了两种情况：

1.不经复议的行政案件，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖；

2.经过复议的行政案件，根据是否改变原具体行政行为又可分为两种：

（1）维持原具体行政行为的，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖；

（2）改变原具体行政行为的，既可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，又可以由复议机关所在地人民法院管辖。

［复议机关改变原具体行政行为］

复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：

（1）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的。其中，“改变原具体行政行为所认定的主要事实”，是指对涉及法定事实要件的事实，复议决定的认定与原具体行政行为的认定不同；“改变原具体行政行为所认定的主要证据”主要包括：①复议决定认定的主要事实和证据与原具体行政行为认定的主要事实和证据完全不同；②复议决定认定的事实与原具体行政行为认定的事实基本相同，但复议决定增加了许多新的基本证据支持原具体行政行为认定的事实；③复议决定认定的事实与原具体行政行为认定的事实基本相同，但复议决定没有采纳原具体行政行为所依据的证据，而是依据原具体行政行为没有采纳的其他证据作出。

（2）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的。

（3）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。（《行诉解释》第7条）

第十八条【特殊地域管辖】对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

注释［被告所在地］

即被诉行政机关主要办事机构所在地。

［原告所在地］

包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。

行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。（《行诉解释》第9条）

限制人身自由的具体行政行为，主要包括限制人身自由的行政强制措施和限制人身自由的行政处罚。从字面上看，本条的规定仅适用于前者；但是从保护公民合法权益的角度看，限制人身自由的行政拘留，也应当适用本条的规定。

第十九条【不动产的特殊地域管辖】因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

注释［不动产］

一般指位置不能移动或者移动后将改变或丧失其性能、价值或用途的财产，如土地、山岭、房屋、林木以及水流等。本条规定的“不动产”，应当理解为“不动产权”，即存在于土地以及房屋、林木等地上定着物之上的物权。

［不动产行政案件］

“因不动产提起的行政诉讼”是指被诉具体行政行为针对或影响当事人不动产物权的行政诉讼。如果不动产仅仅是案件的证据或关联情况，则不属于不动产案件。

［国有资产产权界定行政案件］

当事人因国有资产产权界定行为提起行政诉讼的，应当根据不同情况确定管辖法院。产权界定行为直接针对不动产作出的，适用本条规定由不动产所在地人民法院管辖。产权界定行为针对包含不动产在内的整体产权作出的，适用本法第17条的规定。（《最高人民法院关于国有资产产权管理行政案件管辖问题的解释》）

链接《行诉解释》第89条

第二十条【选择管辖】两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

第二十一条【移送管辖】人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。

注释 移送管辖是指受诉人民法院在决定受理之后发现案件不属于自己管辖，将案件移送给有管辖权的法院。移送管辖要符合下列要求：（1）移送案件的法院已经受理了案件；（2）移送案件的法院对本案确实无管辖权，必须移送；（3）接受移送的人民法院对该案有管辖权。

如果接受移送的法院认为自己确实对该案件没有管辖权时，不能拒收、退回或再次移送，可以报请共同的上级人民法院指定管辖。

案例 夏善荣诉徐州市建设局行政证明纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第9期）

案件适用要点：移送管辖是指某一人民法院受理原告起诉后，发现自己对该行政案件没有管辖权时，将该案件移送到自己认为有管辖权的法院，但受移送的人民法院即使在认为自己没有管辖权时也不能再自行移送，此时必须报他们的共同上级人民法院指定管辖。本案中，云龙区人民法院即是认为本院没有管辖权而依据《行政诉讼法》第21条将此案移送徐州市泉山区人民法院，最终由泉山区人民法院对本案进行了一审。

第二十二条【指定管辖】有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。

人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

注释 指定管辖是指上级法院以裁定的方式，指定某一下级人民法院管辖某一案件。其适用于两种情况：（1）有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权，比如因自然灾害、意外事故等不可抗力，或因为法院与本案有利害关系，导致有管辖权的人民法院不能公正、及时审结案件；（2）法院之间对管辖权发生争议，协商不成时，由争议法院的共同上级法院指定管辖。

报请上级人民法院指定管辖时，应当逐级报请。

链接《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第13条

第二十三条【管辖权的转移】上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。

下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。

第四章 诉讼参加人

第二十四条【原告】依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

注释［行政诉讼原告］

行政诉讼原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或其他组织。同时，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼，也就是说，在特定情况下，公民、法人或其他组织即使不是行政行为的直接相对人，只要是权益受到具体行政行为实质影响的相关人，也可以成为原告。因此，享有原告资格必须具备以下条件：（1）必须是公民、法人或者其他组织；（2）与具体行政行为具有法律上利害关系；（3）认为其合法权益受到具体行政行为侵害，“侵害”可以是实际已经发生，也可以是必然会发生的。

［相邻权人的原告资格］

被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。

［公平竞争权人的原告资格］

被诉的具体行政行为涉及其公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。

［经复议案件原告的确定］

与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。

［受害人的原告资格］

要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。

［善意信赖人的原告资格］

与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。（《行诉解释》第13条）

［投资人的原告资格］

联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。（《行诉解释》第15条）

［集体土地使用权人的原告资格］

农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。（《行诉解释》第16条）

［非国有企业行政案件］

非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。（《行诉解释》第17条）

［股份制企业行政案件］

股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。（《行诉解释》第18条）

［近亲属］

包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。（《行诉解释》第11条）有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属应当以自己的名义提起诉讼，而不能以死者名义起诉。注意只要是近亲属，都可以起诉，没有顺序限制，近亲属的一人或者数人均可以提起行政诉讼。

第二十五条【被告】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。

行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。

注释 本条是关于被告的规定。被告，是指经原告起诉其具体行政行为侵犯自己的合法权益，而被人民法院通知以自己的名义应诉的行政机关或者经法律、法规授权的组织。被告资格的构成要件包括：（1）必须是行政机关或者经法律、法规授权的组织，不能是行政机关或经法律、法规授权的组织内的工作人员，也不能是国家；（2）必须是被诉具体行政行为的作出者；（3）必须是具有诉讼权利能力的行政机关或组织，以自己的名义应诉；（4）必须经人民法院通知应诉。

链接《行诉解释》第19-22条

第二十六条【共同诉讼】当事人一方或者双方为2人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。

注释 共同诉讼可以分为必要共同诉讼和普通共同诉讼，前者必须合并审理，而后者出于简化诉讼的目的和节省司法资源的考虑，可以合并审理。

必要共同诉讼，是指当事人一方或双方为二人以上，诉讼标的是同一具体行政行为的诉讼。

普通共同诉讼，则是指诉讼标的是同样的具体行政行为，法院决定合并审理的诉讼。所谓“同样的具体行政行为”，包含以下几种情况：（1）数个具体行政行为处理同一事实；（2）数个具体行政行为适用相同法律；（3）数个具体行政行为由同一行政主体针对相同相对人作出。

《行诉解释》第46条

案例 宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第4期）

案件适用要点：从案情来看，18名原告之间的权利义务是各自独立的，其中一人的诉讼行为，无须得到其他人的承认，对其他人也不发生法律效力。因此，如果不合并审理的话，本案也可以分解为18个独立的诉讼。但为了简化诉讼程序，节省诉讼时间和费用，并避免人民法院在同一或同类时间上作出相互矛盾的判决，本案可按普通共同诉讼将18名原告的诉讼请求合并审理。

第二十七条【第三人】同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

注释 行政诉讼中的第三人，是指与被诉具体行政行为有利害关系，依申请或人民法院通知参加到行政诉讼中来的公民、法人或者其他组织。行政诉讼第三人必须具备以下特征：（1）与被诉的具体行政行为存在利害关系；（2）行政诉讼已经开始，但尚未作出终审判决；（3）具有独立的法律地位，能够提出与本案有关的诉讼主张。

第三人参加诉讼的方式有两种：一是主动向受理该行政诉讼的人民法院提出申请；二是由受理该行政诉讼的人民法院通知其参加。

链接《行诉解释》第23、24条

案例 建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第1期）

案件适用要点：依据《行政诉讼法》第27条的规定，行政诉讼的第三人是指因为与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，为维护自己的合法权益而参加诉讼的人。第三人参加诉讼的方式有两种：一是申请参加；二是由法院通知参加。本案中，江苏省泗洪县兽医卫生监督检验所即为与被诉具体行政行为有法律上的利害关系的第三人，并有法院通知参加诉讼。

第二十八条【法定代理】没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。

第二十九条【委托代理】当事人、法定代理人，可以委托1至2人代为诉讼。

律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。

链接《行诉解释》第25条

第三十条【律师、当事人和其他诉讼代理人的权利、义务】代理诉讼的律师，可以依照规定查阅本案有关材料，可以向有关组织和公民调查，收集证据。对涉及国家秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。

经人民法院许可，当事人和其他诉讼代理人可以查阅本案庭审材料，但涉及国家秘密和个人隐私的除外。

第五章 证据

第三十一条【证据的种类】证据有以下几种：

（一）书证；

（二）物证；

（三）视听资料；

（四）证人证言；

（五）当事人的陈述；

（六）鉴定结论；

（七）勘验笔录、现场笔录。

以上证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据。

注释 以下两类证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：

（1）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；

（2）被告严重违反法定程序收集的其他证据。

以下两类证据不能作为人民法院裁判的根据：

（1）复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据；

（2）被告在二审过程中向法院提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。

链接《行诉解释》第30、31条；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行诉证据规定》）第10-21、33-73条

第三十二条【举证责任】被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。

注释 原告承担举证责任的范围仅限于法律的特别规定：

（1）公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。

（2）在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：①被告应当依职权主动履行法定职责的；②原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

（3）在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。

链接《行诉解释》第26、27、29条；《行诉证据规定》第1-8、23、60、61条

第三十三条【被告取证限制】在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。

第三十四条【人民法院对证据的收集】人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。

人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。

注释 经人民法院准许，被告可以补充相关证据的情形包括：（1）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（2）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取以下证据材料：（1）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；（2）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；（3）确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。

人民法院有权调取的证据包括：（1）原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；（2）当事人应当提供而无法提供原件或者原物的；（3）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；（4）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。

链接《行诉解释》第28、29条；《行诉证据规定》第1、9、22-26条

第三十五条【鉴定】在诉讼过程中，人民法院认为对专门性问题需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定；没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定。

第三十六条【证据保全】在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。

注释 当事人根据本条规定向人民法院申请保全证据的，应当在举证期限届满前以书面形式提出，并说明证据的名称和地点、保全的内容和范围、申请保全的理由等事项。当事人申请保全证据的，人民法院可以要求其提供相应的担保。（《行诉证据规定》第27条）

人民法院依照本条规定保全证据的，可以根据具体情况，采取查封、扣押、拍照、录音、录像、复制、鉴定、勘验、制作询问笔录等保全措施。人民法院保全证据时，可以要求当事人或者其诉讼代理人到场。（《行诉证据规定》第28条）

第六章 起诉和受理

第三十七条【行政复议与诉讼】对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。

注释 行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件向作出该具体行政行为的上一级行政机关提出申请，受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查并作出决定的活动。

行政复议并非行政诉讼的必经程序，对于没有明确规定为复议前置或复议终局的案件，只要其在行政复议和行政诉讼二者受案范围之内的，公民、法人或者其他组织可以自由选择申请行政复议或提起行政诉讼。

在不要求复议前置的情况下，公民、法人或者其他组织如果既申请行政复议又提起行政诉讼，看复议机关和人民法院谁先受理，由先受理的管辖；如果复议机关和人民法院同时受理，则可以由公民、法人或者其他组织选择其中之一管辖。如果公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理；如果公民、法人或者其他组织在经过复议机关的同意后撤回复议，又在法定起诉期间内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理。

如果法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理；但是，如果复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理。

“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼”的案件即行政复议前置案件。常见的复议前置案件有：

（1）自然资源所有权、使用权确认案件：即对自然资源所有权、使用权的权属争议的行政裁决不服的案件。（2）对征税行为不服的纳税争议案件。（3）社会保险费征缴中的处罚案件。（4）工伤保险案件。

此外，如果当事人在复议撤回后向人民法院提起行政诉讼，人民法院也不予受理。因为，复议撤回被视为没有复议，也就是说没有满足复议前置的条件，此时公民、法人或者其他组织仍然不能直接向人民法院提起行政诉讼。

链接《行诉解释》第33-35条；《行政复议法》第5、16条

案例 白光华不服天津市劳动教养管理委员会劳动教养决定案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年10月31日）

案件适用要点：《劳动教养试行办法》第12条第2款规定：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查”。这里的“复查”应当理解为原审批机关对劳动教养决定进行重新审查，而不能理解为或者视为行政复议。我国现行法律、法规没有规定不服劳动教养决定的行政诉讼案件必须经过行政复议的前置程序，当事人不服劳动教养决定的，有权根据《行政复议法》的规定，自由选择申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。

第三十八条【复议及对复议不服的起诉期间】公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。

申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

注释 对于法律、法规明确规定复议前置的案件，如果是复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理，以保证相对人的权利可以得到有效救济。

第三十九条【直接起诉期间】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。

第四十条【诉讼期间的延长】公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。

注释 当事人申请延长期限，需要具备以下两个条件：（1）起诉期限的耽误是由于不可抗力或者其他特殊情况造成的；（2）由于法定事由耽误起诉期限的，应当在障碍消除后的10日内申请延长期限。

第四十一条【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

链接《行诉解释》第36-40条

孙正军、张国详诉洪湖市工商行政管理局行政处罚及行政赔偿申诉复查案（《人民法院案例选》2009年第1辑）

案件适用要点：“不属于起诉人自身的原因”是指“不可抗力”和“其他正当理由”两种情形。而在法院民事判决对行政机关具体行政行为的效力予以否定后，起诉人以民事判决确认的事由提起行政诉讼，应认定行政相对人的起诉属“其他正当理由”。起诉期限的计算，应将提起民事诉讼所进行的时间和行政主体答复期间予以扣除，被耽误的时间不计算在起诉期限内，应适用《行政解释》第43条的规定认定未超过起诉期限。

第四十二条【起诉审查】人民法院接到起诉状，经审查，应当在7日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

注释 审查处理期限从受诉人民法院收到起诉状之日起计算；因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。

人民法院收到起诉状后，7日内不能决定应否受理的，应当先予受理；对于受理后经审查发现不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。

受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。

第七章 审理和判决

第四十三条【审判准备】人民法院应当在立案之日起5日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起5日内，将答辩状副本发送原告。

被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。

第四十四条【停止具体行政行为的条件】诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：

（一）被告认为需要停止执行的；

（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；

（三）法律、法规规定停止执行的。

链接《行政复议法》第21条

第四十五条【公开审判及例外】人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。

第四十六条【审判组织】人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是3人以上的单数。

与民事诉讼不同，合议庭是人民法院审理行政案件的唯一组织形式，因为行政诉讼的一审程序没有简易程序或特别程序，所以不存在独任审判。

第四十七条【回避】当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。

审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。

前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。

院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议。

第四十八条【视为撤诉及缺席判决】经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。

第四十九条【妨碍行政诉讼的强制措施】诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处1000元以下的罚款、15日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）有义务协助执行的人，对人民法院的协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍执行的；

（二）伪造、隐藏、毁灭证据的；

（三）指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的；

（四）隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的；

（五）以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务或者扰乱人民法院工作秩序的；

（六）对人民法院工作人员、诉讼参与人、协助执行人侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的。

罚款、拘留须经人民法院院长批准。当事人不服的，可以申请复议。

第五十条【不适用调解】人民法院审理行政案件，不适用调解。

第五十一条【申请撤诉】人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。

链接《行诉解释》第36、50条

案例 徐增经诉县建设委员会不履行规划管理行政处罚案（《人民法院案例选》2009年第8辑）

案件适用要点：行政诉讼中当事人可以申请撤回诉讼，但是否允许要由人民法院裁定。原告的撤诉有主动申请撤诉和在被告改变具体行政行为的情况下，原告同意并撤诉两种情况。本案即使在被告安徽省郎溪县建设委员会改变其具体行政行为后，原告同意并撤回诉讼的情形。

第五十二条【审案的依据】人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

第五十三条【规章的适用】人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。

人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。

案例 中海雅园管委会诉海淀区房管局不履行法定职责案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第5期）

案件适用要点：行政机关对相对人要求其依法履行职责的申请，长时间不予书面答复，亦未按规定履行指导、监督的职责，其行为构成违法。据此，北京市海淀区人民法院依照《行政诉讼法》第53条第1款、《行诉解释》第57条第2款第（二）项的规定，参照建设部《城市新建住宅小区管理办法》第6条、北京市人民政府《北京市居住小区物业管理办法》第5条的规定，判决确认被告北京市海淀区国土资源和房屋管理局对原告中海雅园物业管理委员会提出的换届选举登记备案申请不履行备案职责的行为违法。

第五十四条【判决】人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：

1.主要证据不足的；

2.适用法律、法规错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越职权的；

5.滥用职权的。

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

注释 本条规定了四种判决形式：维持判决、撤销判决、限期履行判决和变更判决。其中，变更判决只能针对一种情况，即行政处罚显失公正的情况下人民法院才可以判决变更。

此外，根据《行诉解释》的规定，人民法院还可以作出以下两种判决：

（1）确认判决，即人民法院确认被诉具体行政行为违法或者无效。该判决适用于以下三种情况：①被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；②被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；③被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。

（2）驳回诉讼请求判决，即在下列情况出现时，法院应当判决驳回原告的诉讼请求：①起诉被告不作为理由不能成立的；②被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；③被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；④其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

案例 松业石料厂诉荥阳市劳保局工伤认定案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第8期）

案件适用要点：根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条，劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，依照法定程序要求用人单位在规定时间内提供相关证据，用人单位无正当理由拒不向行政机关提供证据，事后在行政诉讼程序中向人民法院提供的，人民法院可不予采纳。行政机关的具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院应判决维持。

第五十五条【被告重作具体行政行为的限制】人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。

注释“与原具体行政行为基本相同”，是指：（1）事实相同，即行为所认定的主要事实和证据一致；（2）理由相同，即适用的法律、法规或者规章等一致；（3）结果相同，即处理结果一致。

本条规定“被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”，意味着如果被告再次作出的具体行政行为与原具体行政行为基本相同时，其依据的事实和理由应当不同。但是，如果被告原具体行政行为只是因为违反了法定程序而被人民法院判决撤销的，行政机关可以“以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”。

链接《行诉解释》第54条；《最高人民法院行政庭关于对行政机关作出的改变原具体行政行为的行政行为，当事人不服能否提起行政诉讼的电话答复》

第五十六条【有关人员违法的处理】人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。

第五十七条【一审审理期限】人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。

注释 一审审限，是指从立案之日起至裁判宣告之日止的期间，但以下期间不计算在审限期间内：（1）因鉴定而耽误的期间；（2）因处理管辖争议或者异议而耽误的期间；（3）中止诉讼的期间。

基层人民法院申请延长审理期限，应当直接报请高级人民法院批准，同时报中级人民法院备案。

第五十八条【上诉】当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

第五十九条【书面审理】人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。

注释 人民法院对于上诉案件可以进行书面审理，也可以进行开庭审理。书面审理的前提一般是案件事实清楚，案件争议焦点在于法律适用问题的情况。如果人民法院认为原审人民法院认定事实不清楚的，也可以开庭审理；此外，如果当事人对原审人民法院认定的事实有争议，提出要开庭审理的，人民法院也应当开庭审理。

二审法院在收到原审法院的上诉状及案卷材料后，必须在审理前做好如下准备工作：（1）审查上诉是否符合法定条件；（2）依法组成合议庭，审查一审案卷；（3）必要时可以调取证据。

第六十条【二审审理期限】人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

第六十一条【上诉案件的裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；

（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；

（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。

链接《行诉解释》第68、70、71、79条

案例 周口市兴旺木业有限公司与商水县劳动和社会保障局工伤认定纠纷上诉案（河南省周口市中级人民法院（2009）周行终字第84号）

案件适用要点：根据《周口市实施暂行办法》第14条第1款的规定，用人单位、职工或其直系亲属、工会组织提出工伤认定申请的，应当按照《河南省工伤保险条例》第17条规定时限向市劳动保障行政部门提出工伤认定申请。同时该《办法》第19条第2款规定，工伤认定通知书应加盖市劳动保障行政部门工伤认定专用章。本案中商水县劳动和社会保障局以自己的名义作出被诉工伤认定通知书，属超越职权，应当予以撤销。一审判决虽然认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，应予纠正。对于原审认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，二审法院应依法改判。

第六十二条【当事人的申诉权】当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。

第六十三条【法院监督】人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。

上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

注释 再审的前提是发现已经发生法律效力的判决、裁定“违反法律、法规规定”，主要是指以下几种情况：（1）原判决、裁定认定的事实主要证据不足；（2）原判决、裁定适用法律、法规确有错误；（3）违反法定程序，可能影响案件正确裁判；（4）其他违反法律、法规的情形。

人民法院按照审判监督程序再审的案件，可以分为以下三种情况：（1）如果发生法律效力的判决、裁定由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；（2）发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；（3）上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。

第六十四条【检察监督】人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。

第八章 执行

第六十五条【生效判决的执行】当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。

公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。

行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：

（一）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的账户内划拨；

（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50元至100元的罚款；

（三）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；

（四）拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

注释 我国行政案件的执行机关包括人民法院和具有强制执行权的行政机关。常见的具有强制执行权的行政机关有：公安机关、国家安全机关、工商部门、税务部门、海关、质量技术监督机构、城管部门等。

行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，但具有强制执行权的行政机关可以依法强制执行。作为被告的行政机关强制执行行政诉讼的生效法律文书必须具备以下条件：（1）公民、法人或者其他组织拒绝履行；（2）该行政机关根据法律、法规规定享有相应的强制执行权。

发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，由第一审人民法院执行。第一审人民法院认为情况特殊需要由第二审人民法院执行的，可以报请第二审人民法院执行；第二审人民法院可以决定由其执行，或者决定由第一审人民法院执行。

人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。

人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。

当事人对财产保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议。但复议期间不停止裁定的执行。

此外，如果在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行；但不即时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。如果是具体行政行为确定的权利人申请强制执行的，还应当提供相应的财产担保。

第六十六条【行政机关申请强制执行】公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

注释 对于非诉具体行政行为的强制执行申请，根据行政机关有无强制执行权，可以分为三种情况：（1）法律、法规没有赋予行政机关强制执行权的，该行政机关不能自己强制执行；该行政机关申请法院强制执行的，人民法院应当依法受理，不得要求行政主体自己强制执行；（2）法律、法规赋予行政机关强制执行权的，如果该具体行政行为只能由该行政机关执行的，其不能申请人民法院强制执行；（3）法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。

对于行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内既不起诉又不履行，且作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。

第九章 侵权赔偿责任

第六十七条【行政侵权赔偿请求权及程序】公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。

公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。

赔偿诉讼可以适用调解。

注释 公民、法人或者其他组织请求行政侵权赔偿，必须满足一定的条件：

（1）有侵权行为，即违法侵害他人的合法权益从而造成损害的行为；

（2）该行为是行政机关或者行政机关工作人员的行为；

（3）损害是具体行政行为造成的。

提出行政赔偿请求有两种方式：

（1）公民、法人或者其他组织在提出行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，人民法院应当作出是否予以赔偿的判决；

（2）赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，以赔偿义务机关的先行处理为前提，赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿的，才能向人民法院提起行政赔偿诉讼。

链接《行诉解释》第71、73条；《国家赔偿法》第3-6、9条

第六十八条【赔偿主体及对有关人员的追偿】行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。

行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。

行政机关行使追偿权必须满足两个条件：（1）行政机关实际上已经向受害人支付了损害赔偿金；（2）行政工作人员必须有故意或者重大过失行为存在。

第六十九条【赔偿费用】赔偿费用，从各级财政列支。各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用。具体办法由国务院规定。

第十章 涉外行政诉讼

第七十条【涉外行政诉讼】外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。

第七十一条【同等与对等原则】外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。

外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。

第七十二条【冲突规范的解决】中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。

第七十三条【涉外代理】外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。

第十一章 附则

第七十四条【诉讼费用】人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。

注释《诉讼费用交纳办法》中对于行政案件的诉讼费用作出了规定。需要注意的是：（1）行政案件的受理费用，除商标、专利、海事行政案件每件交纳100元外，其他行政案件每件交纳50元；（2）行政案件的被告改变或者撤销具体行政行为后，原告申请撤诉，人民法院裁定准许的，案件受理费由被告承担；（3）行政赔偿案件不交纳案件受理费。

第七十五条【生效日期】本法自1990年10月1日起施行。