导言

行政法包括行政组织、行政事务、行政诉讼三事。组织及诉讼已详总论，兹应研究者为行政事务，即行政机关应执行何种事务是已。

行政机关所执行之事务有广狭之别，狭义事务仅限于审判、警察、国防、道路等事，广义事务则社会中种种活动，行政机关皆可干涉。兹折衷二说，而别公共事务为主要事务及附带事务。

主要事务有三，一为维持社会秩序及公共卫生之警察，次为保障国土之海陆军，又次为国家公用或私用产业之管理。

附带事务为转运业、矿业、林业等制度，谋农、工、商业发展之组织，以及教育、美术、预防、救济等事业是也。

财务行政亦为行政事务之一项，将来研究有余暇时，亦附带研究之。

至若研究方法，仍适用总论中所用之方法，先举学理，次述法制。本国法制如有欠缺，则引（担）〔据〕外国法制。

第一篇 主要事务

第一章 警察

第一节 概说

警察之义，包括维持国内秩序及卫生之一切组织及方法而言，不仅警备、侦察而已。其类有二，一为行政警察，一为司法警察。前者以豫戒为目的，后者以制裁违犯法令之一切扰乱秩序行为为目的。司法警察之研究属于刑法范围，兹专述行政警察。

行政警察在外国，有国家警察及地方警察之区别。前者以维持全国秩序为目〔的〕，由总统、内务部长、地方之国家行政官厅长官主持之。地方警察以维持自治区域以内之秩序为目的，由市长、乡长主持之。警察方法为权力行为，皆以命令行之。

法治国家，行政官吏之警察权为法律所限。盖警察既为维持秩序、卫生之方法，夫欲达此目的，必限制人民之自由。顾限制人民自由，必本于法令，否则，官厅有自由，而人民无自由矣。是以法治国家，无任何种命令、何种禁令，非实行法律之规定，不能发布之。易词言之，凡人民之自由，非依法律，不受制限，行政官厅以法令限制人民之自由，人民亦以自由限制官厅之权限。

根据一般公法，吾人之思想自由，非依法律不受制限。吾人得公然表示吾人之思想，若在集会中表示时，除维持治安、稍加预防外，不受制限。吾人得自由刑布吾人之著作，除为保证言责，另有规定外，不受官厅之干涉。吾人得劳动自由，除法律别有规定外，亦不受何种制限。

以上种种自由，为吾人必需之自由，即法国人所谓之公共自由（Libertes publiques），德国人所谓之根本权利（gundrechte）。在欧洲各国，人民皆经许多牺牲，而获得在今日为公法之通例。我国之约法、宪法，固亦有相类的成文规定，但法律鲜所规定，故事实上警察限制人民之事多，人民以自由限制官厅之事少。

第二节 信仰自由

信仰自由包括信教自由及传教自由而言。信教自由云者，人民有信仰任何一种宗教之权及不信仰任何宗教之权也。此项自由，昔日无之。欧洲昔日有国教，我国亦有特别信仰，人民之思想行为多受其拘束。今日欧美各国人民皆有信仰之自由，无任何种法令，不能偏重一种宗教，或强制人民信仰一种宗教。

据我国《宪法》第十二条之规定，“中华民国人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律，不受制限。”文虽矛盾，然信教自由之原则，固已经明文规定矣。

传教自由云者，传布宗教之行为，除集会、结社、说教、印经等事法律别有规定外，皆得自由也。此项自由，昔日人民皆不得有之，经无数牺牲始能获得者也。今日法治国家，宗教师宣传宗教，除法律别有制限外，皆得自由。

我国昔日宗教之宣传，无法文之规定，只视当时君主之信道与否。第国家干涉传教，历代有之，如官给度牒、毁建寺观、设置专司之类是也。今日宣传宗教固似自由，但传教者之地位颇不平等，有受法令之限制者，如佛、道等教是也。此种宗教受管理寺庙条例规定之制限，有因条约之拘束，不为此条例所制限者，如基督教各派是也。此种宗教有限制官厅之条约，而官厅无限制此种宗教之法令，故其权势之重，他宗教不及也，财产之丰，他宗教亦不及也，学校之多，几握全国教育权之半。此种超乎法律宗教之特殊地位，惟中国有之。

第三节 集会自由

人民集会自由之制限，我国《治安警察法》规定较详。据其规定，集会之种类有三，一为政谈集会，二为关于公共事务之集会，三为屋外集合，分述于下。

政谈集会之条件有二：一为呈报集会，十二时前将集会场所、时期呈报于会场所在地之警署。二为监临警署，得派警察、官吏着制服监临之。警察、官吏对于集会有左列情形之一者，有中止其讲演，或命其解散：（一）讲演议论有涉及刑法上之犯罪，未经公判以前之案件，及禁止旁听之诉讼案件者。（二）讲演议论有煽动或曲庇犯罪人，或赞赏救护犯罪人及刑事被告人，或陷害刑事被告人者。（三）讲演议论有扰乱安宁秩序，或妨害善良风俗之虞者。

下列之人不得加入正谈集会：一、裭夺公权尚未复权者；二、未成年人；三、女子；四、陆海军军人；五、警察、官吏；六、僧道及其他宗教师；七、大学校教员；八、学校学生。

关于公共事务之集会，无前述之积极的制限。但（一）官署因维持安宁秩序认为必要时，得以命令令其呈报；（二）警察官署认为必要时，亦得派员监临，监临时亦得因前述之三项情形，中止其讲演或解散其集会。

屋外集合之条件仅限于呈报，此种集合须于二十四小时前呈报场所、时期及经过路线于该管警察、官吏。警察、官吏对于屋外集合，认为有扰乱安宁秩序，或妨害善良风俗虞者，得限制禁止或解散之。

关于政谈集会，如系选举前之预备集会，免除呈报及监临手续。屋外集合如系婚丧、庆祭、宣讲、体操及其他惯例所许者，勿庸呈报。

第四节 刊行自由

刊行自由为用图书或报纸发布言论、著作之自由，是亦人生必须自由之一，经《宪法》第十一条明订者也。惟此可以造成舆论，惟此可以制限行政官厅之滥用职权。出版之物如报纸之类，固有时谬误惑人，第启发之益多于谬误之害。报纸之势力固大，然亦有均势之法。据美国学者之经验，惟一牵制报纸势力之方法，在增加报纸之种数，报纸愈多，势力愈小，报纸愈少，势力愈增。

昔人不明此理，曾用种种拙法限制报纸之刊行，如保押金、印花税、纸张税等法，报纸之数固为之减少，然报纸之势为之伸张。

除前述之特别方法外，一般取缔报纸之方法，大致可别为预防方法及惩戒方法两种。预防方法有核准、署名、检察及负责经理之指定等法，此种方法非徒无以去报纸之弊害，且足以消除报纸之功益，故今日立法解有用之者，且有自由国家明白规定于党法不准采用此项制度者。（《比国宪法》第八条，检察报纸，永不适用，不准索缴编辑人、印刷人之保押费。）

惩罚方法，今日各国皆适用之，盖欲刊行真正自由，须使出版趋入正轨。刊行之物不能因其印刷宣布而无制裁也，特今日各国制裁方法，亦有失之太宽，不无可议耳。（如法国出版犯罪多付之陪审团审判，而不付诸普通法廷之类。）

我国刊行自由限制之法，对于一般出版物有出版法。数年前对于报纸有报纸条例，今报纸条例已经废止。主张废止者以此条例限制太严，其实此条例除保押费一款外，余与自由国家之报纸法无大相差之点。因欲去其一部之严苛，并去其全部之功益，因噎废食，殊非计之得也。所以今日报纸无规定之明文，一方报纸过于自由，一方行政官厅措施亦过于自由。

据《出版法》之规定，出版物之法定义务有二：一、为出版物应记载著作人、发行人、印刷人之姓名、住址（第三条）；二、以出版物二份呈送官厅（第四条）。其具有第十一条情事之一者不得出版。（一、淆乱政体；二、妨害治安；三、败坏风俗；四、煽动曲庇犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人；五、轻罪、重罪之预审案件未经公判者；六、诉讼或会议事件禁止旁听者；七、揭载军事、外交及其他军事机密之文书、图画者，但得官署许可时，不在此限；八、攻讦他人阴私，损害其名誉者。）

至若期刊出版物，自报纸条例废止后，现无特别规定，但事实上须呈报官厅。至报纸登载错误，关系人请求更正，报纸条例第十二条，有报纸应于次回或第三回发行之报纸照登更正辩明书，其字形大小、次序先后须与原文相同，更正书逾原文二倍者，照例收费等规定，与各国之规定大致相同。惜已废止，使报纸得以自由登载错误之事，并随意刊布更正书。

第五节 结社自由

人类愈进化，结社之事愈多，盖人群之需要，非用结社之方法不能满足也。结社之最高者为国家，第国家有不能完全满足其社员需要之处，势必于国家及其分区之内更有其他种种小社团之成立，如工业结社、学术结社之类是也。是故近代国家人民结社自由，亦为必需自由之一种（《宪法》第十条）。

结社之种类就法律言（《民律草案》三章二节），别为有经济目的者及无经济目的者。前者为私人利益之结社，以营利为目的者也。后者为公共利益之结社，以满足精神或知识需要为目的者也。前者为特别法规定，不属吾人研究之范围，兹仅述公共利益之结社。

公共利益结社之普通条件为：（一）经主管衙门之允许（《民律》六十九条）；（二）订立规约、记载目的名称等事项（同七十一条）。至若结社之特别条件，我国现行法有对于政治结社及关于公共事务结社之规定，及职业结社之规定。

政法结社须报告于该管警察官署（《治安警察法》第六条）。关于公共事务之结社，行政官署认为必要时，得以命令令其呈现报（同第七条）。行政官署对于结社认为：（一）其宗旨有扰乱安宁秩序之虞者；（二）其宗旨有妨害善良风俗之虞者；（三）秘密结社（同第九条），得命其解散。

职业结社如公所、行会、会馆之类，（一）须经商会认定并由地方最高长官汇报农商部备案；（二）订规章载明名称、宗旨等事项。此项结社以各地方之重要各营业为限，其属手工劳动及设场屋以集客之营业不得结社（《工商同业会规则》）。

第六节 劳动自由

人类劳动固得自由，第国家为保证秩序及卫生，有时必须干涉也。是以今日工业发达之国家皆有劳动立法，用以限制劳动自由。其所注重之点有四：

一、限制劳动之时间。此种限制，对于幼童、妇女、壮男规定各有不同。幼童劳动，今日各国立法皆有限制，特年龄不同耳。英国限十二岁以上，法国限十三岁以上，瑞士限十四岁以上，过此年龄，始能工作。但职业有限制，时间有限制也。妇女劳动，法国立法限制每日工作不得过十小时，夜间不许工作，不许在矿中工作，产前、产后数星期中不许工作。壮男劳动限制较难，工人所希望之三八制度，今日尚难实行也。现法国限为十小时，瑞士、那威限为十一小时，英国事实上每星期限为五十四小时。除每日劳动时间限制外，英德等国又有星期日强制休息之规定。

二、保障工人之安宁及卫生。法国立法对于此节，如劳动场所之大小及其空气之流通，预防机械出险之保障品之设置，禁止毒质，如白磷、酸化铅之使用，存衣室及盥洗所之设备等事，皆有规定。

三、最低工资之规定。此种限制实行亦损不易，今日英国法定，一定工业得设劳动会（Irade Boards）商定工资，法国限制一定工业女子最低工资。

四、危险灾害之保障。（一）工人疾病，英法工人有互助会之设置；（二）工人伤亡，法德有恤养之规定；（三）工人老朽，德英有国家给恤之规定；（四）工人失业，法国有官立介绍所之设立，英国有鼓励失业保险之制度。

再如工人之结社及罢工，多为外国法律所允许，乃在我国，则为法所禁。（《工商同业会》第二条，手工劳动不得设同业公会。又《治安警察法》第二十二条，警察禁止劳动工人同盟罢业。）

各国立法对于一般劳动之规定，大致如前所述。此外对于一定职业，亦有特别限制。除专利营业及其他职业（如教育等）别有说明外，兹专就医师、律师二项述之。

我国医师开业，（一）须在医校毕业；（二）须内务部发给执照；（三）须在该管警察厅请求注册。至若医士，又别有规定。（参考《管理医师暂行规则》及《管理医士暂行规则》。）

我国律师开业，一须考试或免试，二须请领律师证书，三须登录于律师名簿，四须加入律师公会。（参考《律师暂行章程》。）

第七节 警察作用一维持秩序

关系警察之组织及维持秩序之方法，我国法令有《警察厅官制》、《警察局组织章程》、《县警察所章程》、《治安警察法》、《警械使用法》等法规，但组织多不完备，而权限亦不分明。如欲研究此项组织，取此数种法规参考可也。兹就法国制度述之，以资借鉴，俾警察之作用易于明了。

法国警察别为国家警察及地方警察。国家警察由总统、内务部长、府知事、市乡长执行之。五千至一万人地方设警察官一人，每多一万人，别设一人，皆由总统任免，受执行警察官吏之指挥。

官厅强制人民服从法令，有时须用武力，警察人员之力不足，得以调用宪兵队及海陆军。

警察人员有警械，但非绝对需要时不得使用之。宪兵队亦为维持治安而设，就管理言，隶于陆军部，就执行行政警察言，属于人务部，就执行司法警察言，属于司法部。此外，地方官厅如调用宪兵队，须用文书。至调用海陆军，应由一定行政司法官厅向驻守军之长官用文书行之，并须引据法令声述目的。军队非（一）受强暴，（二）除用武力外不能保守防地，（三）经过一定警告，不能使用军械。

府知事执行行政，警察为法令所限，不能无故侵犯个人自由。但对于外国人、疯人、乞丐、娼妓四种人权限较大。

法国地方警察有市乡之别，市警察由市长执行之，自治法列举有：（一）保障街市安全及安适；（二）制止违犯公共安宁之事；（三）维持公众聚集场所中之秩序；（四）殓葬及坟园；（五）权度及食物之检察；（六）灾害之救济；（七）暂时管束疯人；（八）防制有害动物等事，皆属市长警察权限所及。在有警察官之地，警员隶于受市长指挥之警察官，无则直隶于市长。乡警察由乡长执行之，管理一乡之治安及卫生等事。别有乡自治法典列举其事，权设田警，隶于乡长。

第八节 警察作用二公共卫生

关系卫生警察之法规，我国法令可以引据者尤少，兹亦根据法国制度说明之。

法国卫生事务之组织，中央设卫生部，部中附设全国卫生会，以备咨询。地方各府之卫生事务，由府知事执行之，附设有府卫生会。一府之中又分为若干卫生区，每区设卫生委员会，以县知事为会长。此外满二万人口之城市及满二千人口之水泉城市，别设卫生局一所。

法国卫生法规甚夥，兹将其重要者类述于下。

消除传染病之方法 其类有二：一为种痘，人民一岁、十一岁、二十一岁时，强制种痘。一为传染病之报告，医师诊治中遇有传染病患者，应报告于卫生官厅。其必须报告之传染病，为数十三，随意报告之传染病，为数九。一经报告后，由官立卫生机关施行消毒方法。（参观我国之《传染病预防条例》。）

预防散布瘟疫处所之方法 其经法令规定之事有四：（一）为饮水之保护。凡损害盛水或导水之建筑物，或以有害健康之物置入饮水，虽非故意，亦处以违警罪之制裁。（二）为免除死亡率之增加。各自治市乡中之死亡率如超过三年之平均数，应设法免除之。（三）为新建筑物之清洁。凡人口满二万人以上之城市建筑新屋者，须根据卫生令之规定，呈具计划书于市长，请求核准。（四）为旧建筑物之检查。旧建筑物有不合卫生者，应令改造之。

预防外来传染病之方法 沿海分为若干卫生区域，每区以医师一人为处长，管理沿海卫生事宜。船舶入口者，须具有无病证书，如须检查者，则将来船隔离，入检疫所防疫消毒。

有碍卫生工业之限制 凡场所易于爆发及发生火灾，或散布毒质，或散布声响，有碍邻居者，有特别之制限。此种场所分为三类：第一类为应隔离之场所，如制造爆发物工场、屠兽场之类是也。第二类为得不隔离，但可以命其隔离之场所，如炼铁厂、制绿厂之类是也。第三类为不能要求隔离，然应随时检查之场所，如蒸馏厂、制烛厂之类是也。

坟园之卫生 坟园之管理亦为卫生警察应注重之事。法国法令规定，无官厅之允许，不能殓葬，不能解剖，不能实香料装型，不能开掘坟棺，不能运载尸体，不能火化。惟在坟园之内，始许葬埋，新坟园之设置，须在距城聚四十公尺之外。

动物之卫生 中央农部设有兽疫会，各府设有兽疫所，兽类有疫，须报告并隔离之，官厅得捕禁或扑杀之。

第二章 国防

第一节 陆军

今日军队之征集，大约不外征发制与招募制。我国古代寓兵于农，兵为天子、封君之私役，无所谓国防也。及统一之后，兵权集中，初亦袭封建兵制而用征发。至唐代藩镇专兵以后，招募之制遂致盛行，以迄于今。此特就兵制沿革之大概言，历代军队征集，不纯用此二制也。有发罪囚充军之制，如汉之发谪徒，宋以有罪配役，元明之谪发充军之类是也。有发奴婢、商贾、僧人之制，如汉之七科，晋之奴兵，北齐之募兵、沙门之类是也。有世袭之制，如唐之父子军，元之蒙古军，明之长生军之类是也。有损买之制，如汉之入钱谷，唐之纳课户之类是也。有用番夷之制，如汉之羌胡，后魏之丁零，唐宋之蕃兵是也。

如前所述，我国昔日军队征调之制甚多，至今日之制，则专事招募。第法令既不完备，编制亦无明文，军队徒供方镇之私斗，不以国防为目的，法令、事实皆无研究之价值。兹仅就法国征兵之制略述其大指，用见民治国家之军队不可与军阀之私役同日语也。

法国人民自二十岁至四十八岁应服军役，军队有前备、前蓄备、后备、后蓄备之别。服前备军役十八月，然后编入蓄备。后备等军征集之法有三，一为召集，二为志愿，三为再役。

军官皆以曾在军事学校毕业之学生充之，任职后非经允许辞职、丧失国籍、判决重罪、免职退役、休职等法定程序，不失其军职。

统率军队名义上属之总统，而事实上属之陆军总长，而辅之以陆军高等顾问会议，以会员一人兼任陆军参谋总长。

法国陆军军事官及陆军行政官职司有别。全国分为二十军区，每军有步炮二师、骑兵一旅、辎重一营、工程一营，军服库、军械库、长重库、卫生处等机关附焉。至陆军行政机关，每军有军需处，专司军需、会计等事务，有监察官，专司检察军事，军与师有军法会议，专司审判。

第二节 海军

法国海军之航员、战员，主要征调方法为登记法，备沿海居民服役，国防之特别方法也。于强制之中，寓志愿之义。其年限自十八岁始，至五十岁止，服强役者五年，服待役者二年，余为蓄备之年。海员退役后，待调发时，有沿海航行之专利，渔于海岸得以免税。此外征集方法亦有志愿、再役召集等法。

海军之组织，中央有海军部，辅以海军高等顾问会会员一人，为海军参谋部长。全国分为五军区，每区设区长一人，兼任一舰队之司令。区长以下有军需长、建造长、炮兵长、水上工程长、卫生长等员，合参谋长组成行政会。至军法会，则有军区之海军法院及军舰之临时军法会议。

战舰之类有五，即铁甲舰、巡逻舰、通报艇、水雷艇、潜水艇五类。海军之集合有舰队，每舰队至少有二分队，每分队至少有三舰。本国有两舰队，各有三分队，海外有一舰队，分二分队，另于印度、太平洋设二分队。

法国更有属地军队之组织，其征调方法有三，一为母国人之应役，二为属地法国人之征集，三为土人之应募。此项军队附属于陆军部。

第三节 国防之特别方法

本节研究之问题有四，兹亦根据法国制度分述于下。

一、要塞地役

要塞者，包括有军事堡垒之城港而言也，以法律指定之。指定之后，复用命令编入防守作物必需之土地。

要塞附近之地，应服军事地役。第一防线之内，不能有建筑物，不能植树篱。第二防线之内，只许有土木建筑，但得不给赔偿撤毁之。第三防线之建筑及工事，须经部示核准。此种军事地役不给赔偿，由防线区划发生之请求，由府参事会判决之。边境防备地域以命令划定之，所有公共工程，应先经军事官厅及民事官厅合组之委员会之允许始能执行。

二、军事征发

当军队一部或全部动员时，如军需不足，人民有承应军事征发之义务。何时征发，何人征发，征发何物，如何征发，用何种条件征发，皆以法令明白规定之。

总动员之征发，于动员令下之后，即可根据法律之规定实行征发。一部分动员征发之时期，则以部令决定之。

征发之官厅，以军事官厅为限。但军队演习中之征发，得以征发权委之民事官厅。征发之物为物品及人工，物品之类为粮食、草料、车马等物之供给，房屋、炉灶、工场、货仓之使用，人工为杂役、搬运工作等事。征发之权为有限制的，征发粮食不能征过居民平常必需之养羞，借用民房不能强迫居民迁徙。

凡征发皆用文书行之，征发之军官须领取联单式之征发册。征发完毕后，即将册底缴交赎价委员会。在战时得不用征发册，但亦须文据，并须缮写二份，以一份呈军长，以一份交市、乡长执行。征发令虽发动于军事官厅，第实行征发者实为自治公所，市、乡长实行征发时，应将征发之物列册登记，发给收据，以凭付价。

凡征发之物品、人工，应给物价工值，如两方同意，则立时付价，否则，交由各府之赎价委员会定之。此委员会会员三人至七人，文武官吏各半，以文官为之长，所有征发物之价格，由此会详定。如被征发者以为价低，得在司法法院提起诉讼。

三、战事损害之赔赎

法国历来对于战事损害，国家不负责任。顾欧洲大战以来之立法，对于损害，承认国家负担责任，赔赎损害。

对于人之损害，凡人民因战事之波及致受伤损者，国家应予赔赎，并记置抚恤院专司其事。凡军民为敌人所害，而其子女无依恃者，由国家所设之国民义儿收养所收养之。军人殁于战事，或因战争致伤致疾者，其老亲、寡妇、孤儿及本人有恤金，或医药之救治有争持时，则由恤金既解决之。

对于物之损害，凡动产、不动产为战事所毁者，由国家给于赔偿，并于各县区设战事赔赎院所，受理此项请求。经此项机关检定后，给予国家赎付状，由国家分期付给赎金。又虑受损害者之恢复不速，又特设战事赔赎国民银行，以利借贷及被毁地方之复兴。

四、戒严

戒严为一种特别警察方法，于外侵内乱时适用者也。此种特别方法之效用，固在便易维持安宁，但亦足以妨碍个人自由，故民治国家对于严戒之宣布，法律有详慎之规定。法国立法，戒严须用法律宣告之，如国会在休会中，则以国务会议公决之，总统令宣告之。国会于二日后，自行集会追认之。如国会在解散中，总统仅能依据国务会议之决定，以命令宣告戒严，于受敌人侵迫之地带，并于最短期间招集国会，请求国会以法律追认。戒严之效果有三：一、民事官厅维持秩序及警察之权，完全移转于军事官厅，仅保有军事官厅不要求移转之职权。二、军事官厅受理反抗国家安宁、反抗宪法、妨害秩序及公共治安之一切轻罪、重罪。三、个人自由应受非常限制，军事官厅得不论昼夜侵搜家宅，得命代缴献军器、军火，得禁止刊行及集会。（关于戒严一项，可参考我国之《戒严法》。）

第四节 军民分治之原则

前述之戒严方法，维持秩序及警察之权，总之，军事官厅盖为一种非常方法，平时不能适用者也。至若平时，法治国家之军民官厅分立，分立云者，相对的分立也，军事官厅应隶于民政府也。盖军权为国家最重之权，拘束不严，乱必随之。兹就民治国家军民分治之原则述之，其大纲有五：一、统率军队名义属于元首，第实际总辖于陆海军部长。二、军队中有战斗员及非战斗员之别。战斗之事，军队司之，军政及检查之事，别有人员司之。三、军人之征调为民事官厅之职权，军事官厅不能直接征调，军官之养成别有军事学校，其任用、升迁之权完全属之民政府。四、军人与民人有别。军官、军士之征集，一遵法令之规定，一入军队之后，不能操作他项职业。军人有特别制服，须服从军纪，受军法机关之裁判。现役军人不能选举，不能当选。五、军队不能自动，调发之权属之文官，文官征调军队，须根据法令规定之场合，以文书行之。以上为民治国家军民分治之大纲，经无数经验而始成立者也。至如征兵方法与募兵方法何者为优，则视国民文化程度、法律组织为断。

第三章 公产

第一节 公产之性质

行政官厅执行公共事务，须有执行之方法，由是有人员（官吏），有货财（赋税），有产业。我国法令有官产、公产之分，二者之性质如何，法文无明白之规定。而《管理官产规则》第一条之规定，谓“国有之不动产及动产均为官产”。不动产及动产之待遇并无区别，其处分亦无严格的限制，缺陷实多。兹就学理上说明公产之性质，然后根据法国制度分别说明之。

凡产业属于行政官厅而具有特别制度者，皆为公产。其他皆为私产，与民法规定之私产待遇相同。公产之性质有四：一、属于行政官厅之产业 就此点言公产，则所有国家、地方之公共产业皆为公产，勿论其使用与否也。二、直接使用于公共事务之产业 直接使用与间接使用有别，如军队所驻之公有军营，为直接使用之公产，规定之法规为行政法。公有土地之租佃于民人垦种者为私产，其处分则准用民法之规定。性质既有不同，待遇当然有别。凡广义之公产皆具有上列二性质，准此以言公产，则道路、江河、公署、公立学校，军营之军械，公立图书馆之图书，公立博物馆之陈列品皆为公产。但学者又有狭义公产之说，又增加下列两项性质。三、使用之公共事务为重要事务。四、使用之公产为执有主要任务者。准此二义以言公产，则军营、学校、法廷无公产之第四项性质。盖此种事务因为重要事务，但未执有主要任务，而执有主要任务者，为军人、教员、法官，非公署也。根据此说以言公产，凡公有之枪炮、车马、图书、画像，总而言之，凡公有之动产皆非公产，惟道路、江河、海岸、港湾等不动产（不）〔为〕公产。

我国法令可取《管理官产规则》、《官产处分条例》等条文参考之，兹根据法国制度分公产为陆公产、海公产、河公产三项说明之。

第二节 陆公产

陆公产包括道路、桥梁而言，法国道路分为大道、小道，法令规定各有不同。（参考我国之《修治道路条例》及《施行细则》。）

大道分为国道及府道。国道之创修须经调查之后，以法律规定之。国道以广狭分为三等，以命令定之。至国道之废止或变更，程序亦同。国道修养经费由国库支出。国道之经营者，中央有公共工程部及桥路局，全国分为若干区，每区设技监，每府设技师。府道之兴废，府议会决定之，如须征用土地，须依法令用征用方法行之。修养经费由府担负之，各府别设府道技师。

大道有大道警察法，以保存大道为目的。违背此项法令之罪为大道违警罪，由府参事会判决罚金。

小道分为村道、里道、市道、村道，视其交通之关系分为三类。一、二类村道之兴废由府议会决定之，由国与府之技师修筑之。三类村道由府议会之常任委员会决定之，乡长修治之。如需征用已有建筑物之土地，亦须依法令用征用方法行之。经费由自治乡支出，如有不足，则有（一）直接税之附加捐，（二）徭役或其工值以为补助。村道之警察，由府知事依据法令以章程行之，违背村道之警章者，受违警罪之制裁，由初审厅判决罚金。

里道为未列等乡间、久已通行之小道，重要又逊于村道。里道之为乡公产，须经府议会之常任委员会之认知。

市道包括城市之街衢而言，其道路为国道、府道之延续道路，则列入大道，其他则为小道。街衢之兴废由市议会决定之，如需征用土地，亦依法令适用征用方法。市道之经费由市负担之。

国都道路之兴废用命令行之，独人建筑之道路，亦应遵守道路警察规则。

凡国道、府道、村道之兴筑，先由桥路局或府道技师豫先绘具界线总图，以命令或府令决定之。私人沾路建筑房屋者，须呈由府知事或市乡长之许可，并发给划界状。府知事或市、乡长对于道傍之私人建筑物，有强令修治或拆毁之权。

第三节 海公产

海公产包括领海、海岸以及沿岸之港湾而言，此项公产仅能供公共之使用，不能为私人之产业，与一切公产之性质相同。

领海为国土沿岸炮火线所达之海洋，其距离度经习惯及条约规定为三海里。但今日因炮火线之增加，有延长领海之建议。领海为国土之延续线，其间之业渔者仅限本国人。交战国战舰不得在中立国领海之中作战。至领海之起点，以海水所止最低之地为限。

海岸为公产，其起点以每年海潮最高之时所止最高之地为限，其间之防护工程，如灯台、礁志、信号，以及天然或人造之港湾，皆属公产。至海岸之界址，则由行政官厅根据天然形势划定之，与划定道路界址之方法有别。

海岸由海军区长保障之，海岸警察由海军区长及府知事指挥，海关吏及海上宪兵执行之。所有掘取沙泥，捞取海藻，须经行政官厅之核准，海岸之工程如建筑堤防标志，皆由行政官厅执行之。

沿岸船舶停留之所有海港，海港之类有三，曰军港，曰商港，曰渔港，皆为公产所有附属物，如堤岸、灯台、船渠亦同。

港之开拓须经法律，次要工程如港之修展亦须命令。建筑之费或由国家担负，或由地方及商会补助，或由商港局自筹（自治港）。

海港之中营业建设，如起重机、重量秤、货仓、船坞、引港等事物之兴设，关系者得营建之，但须经国家之允许。其营业期限及征收价格，亦须官厅核定。

海港有特别警察，所有海港之保存，船舶之出入，货物之起载，危险之免除，皆由府知事以府令执行之。各港设港官、港员执行港务，凡船舶之出入，须有引港员之引导，引港员为特许之营业。

第四节 川公产

川公产包括天然江河及人造运河而言，近代法治国家此项水道多属公产。顾我国之川流，因条约及习惯之关系，有两种特殊性质：（一）我国习惯承封建之遗制，出海川泽供天子、封君之私养，无所谓公有也。久之由人民之习用，由官业一变而为私业，故私人买卖契约，常有河心为界之字样。（参考六年四月财政部咨文。）近年官厅虽有限制之行为，但法律无明文之规定。（二）川流之性质既不分明，外国船舶之航行，因之遂无限制，举全国可以航行之，川流几尽成为国际自由航行之水道。

至若法治国家之川流多属公产，由行政官厅管理之。其间法律待遇固间有不同，如义大利国水道缺乏，则认定凡川流皆为公产，法国水道甚多，则仅规定可以航行之水道为公产，然其重视水道一也。兹根据法国制度说明如下。

法国分别水道为可以航行之川流及不能航行之川流，前者为公产，后者为私产。至运河既为航行之水道，当然成为公产。

可以航行之川流，划定之权属之行政官厅，但仅能划定其天然界限。上下流之界始于起航之点，终于川口，两岸之界则以水涨最高度为限。

此项川流之警察有三：一为保障警察。行政官厅应监视变更川流之一切行为，禁止掘取泥沙，插插倾投残物，占据河床，在川流附近开采石矿等事。二为航行警察。凡舟楫往来停泊，应守航行命令。三为渔业警察。可以航行川流之渔权属之国家，由国家赁于人民，并设有渔警、闸吏监察之。

此项川流之经营整顿，由国家执行之，其收入归之国家。如川流在城市之内，则收入归之市政公所。

沿岸居民有获得冲积地所有权之权利，有留缆道之义务。

运河或由行政官厅建筑之，或由私人建筑之，皆为公产。私人建筑运河，先与官厅订立契约，限定营业若干年，期满以运河归之官厅，其警察方法同前。

不能航行之川流河床，属之两岸业主，行政官厅自无划界之可言。但警察权属之行政官厅，盖河床虽属私人，而流水应归之公众也。

近代国家因水力之功用，对于飞泉、瀑布有法律之规定。法国新近立法，视此项“白煤”如同矿产，由国家承让经营之，定其期限，期满归公。

第五节 私产

国家执行公共事务，有公产，有私产。前者为行政官厅能管理不能处分之产业，后者为可以处分之产业。法学者对于此二种产业之区别，学说颇不一致。兹采用多数学者之说，已将公产之性质说明于前。其完全具有前述之性质者为公产，缺其一项者则为私产。兹就国家私产、地方私产、公务法人私产，根据法国制度说明于下。

一、国家私产

国家私产可别为使用之产业及不使用之产业。

私产之拨交使用，须以命令行之，至管理之权属于军事者，则归之陆军部，属于文事者则归之教育美术部。此类私产以房舍为多。

除上述私产之外，余皆为不使用之私产。质言之，由国家保管或经营之私产，此种产业除森林之保有具有特别理由外，其他土地之经营，由经济方面观之，实鲜有利于国家。盖国家经营私产，不外假手于文书纷繁之官司，于营业之进行洵无利益之可言。故今日私产最多之国如德、奥等国，皆以赁佃方法取其利。若再就国富言，国家之富在税源之丰，赋敛虽重，输将不难，是一国之富在人民之富，不在国家之富也。法国富国也，赋税最多而私产最少，英国信用充实之国也，竟无私产，是理财之道应处分此类不使用产业。

法国今日此类产业之仅存者，惟有已废之要塞、已废之国道、江河之新岛、海洋之潮积地、盐池、森林等项。

国家取得私产之方法，有有偿、无偿两种方法。无偿之取得，为无主之遗产、私人之遗赠。有偿之取得，为动产、不动产之购买。其大宗需用品之购买，如军需品及公工程用物之购买，别有法令规定。其购买方法，国家售卖私产，除特别法令别有规定外，其价值不满百万者，行政官厅得售卖之，价值超过此数，须经法律特许私产之交换，亦须法律特许。

二、地方私产

法国地方私产有府私产、乡私产之别。府私产最少，兹专述乡私产。

乡私产之类有三：一为使用之房舍，如小学、菜场、市场、屠场、博物馆、图书馆、戏园之类是也；二为经营之产业；三为公用之乡产，如土地、树木、牧场、沼泽之类是也。

乡私产之拨交使用，如拨为国家事务之处所，须以命令行之。使用期间逾十八年者，须经府知事之核准。普通拨用，只须乡议会之议决。乡私产之取得，亦有有偿、无偿两种方法。其售卖须经府知事之核准，其租赁须乡经议会之议决。

各乡有公共乡产，为一乡人共享用之产业。其享用方法，以乡章程规定之，乡议会得征收使用费。

三、公务法人之私产

法国此项法人，视其执行之公务，有国、府、乡之别。执行国家公务之法人，为学院、大学、专门学校、中学、国立博物馆、各种贮蓄所、商会、农会等机关。执行府公务之法人，为数甚少，仅有府贮蓄所、乞丐院、疯人院数种。有已执行乡公务之法人，有救济局、养济院、医院、小学、基金库等机关。此种法人规定颇为复杂，但其失用之性质有二，一皆为具有私产之机关，二皆受管辖官厅之监督。

第六节 征用

征用者，因公共之使用，或公共事务之使用，官厅收买必需之土地及建物之方法也。顾此项收买为强制的收买，普通法之保障既不适用，征用法应规定特别保障之方法，俾一方公共事务得以进行，一方私人利益亦得维护。我国亦有此项法规（《土地收用法》），但其保障不能充足，而条文亦未完全实行。所可幸者，今日我国施行公共工程之事甚少，尚不觉其搅民，将来设若公共事业发展，此项法规诚有修改之必要也。兹亦引据法国之《征用法》，用见法治国家保障人民利益之方法无微不至也。

（一）何人可以征用

关系此项问题，学者之说有二。德国学者以为，征用应以社会利益为准，则征用者不仅有权征用之官厅，其人民之建设公益事业者，亦得征用。此德国征用法及我国土地收用法之规定也。法国学者以为，征用应以公共利益为准，故法国征用法之规定，征用者惟限于国、府、乡等行政法人。

（二）何种产业可以征用

征用之物以不动产为限，所有不动产不分国家、私人，除公产外，皆可根据征用法征用之。有时得征用地腹，而不征用地面。

（三）何事可以征用

征用之事，法律颇难列举，而又不能任官厅之自由宣告。然法律应明订其原则，务以公共使用或公共事务使用为准。

（四）征用之程序

征用之程序有四：一、公用之宣告；二、以起业令指定征用之产业；三、如不能协议让渡时，则由司法官厅判决产业之转移；四、价值由评价会评定之，并交付之。分述于下。

（甲）大凡公共工程之兴，应以法令宣告。公用重要工程，以法律宣告之，次要工程以命令宣告之，但宣告之前，应先行调查。（乙）法令仅宣告工程之公用，至征用产业与否，为第二程序，如须征用土地或建物，应再事调查，绘具图册，交由特设之委员会或乡议会审核之。审核后陈述意见，由府知事发布起业令，指定应行征用之产业。（丙）起业令发布后，即与被征用者协议收买。如协议不成，则交由司法法院判决征用。法院接受通知后，先审核甲、乙两项法定程序已否举行，如已举行，然后判决征用，并一面公布，一面通知被征用者。判决之效力有二：一、被征用者之产业转移于征用者；二、被征用者解除一切负担，并领受赔偿。（丁）偿价由评价会评定之，每年由府议会指定选民若干，复由司法法院就其中指派十四人组织评价会，另指派法官一人为指导法官。评价会评定之价为决定的，不得附以条件。被征用产业之业主，但户、租户、押户各人之应得应分算之，评定之数不得少于征用者之给价，或多于被征用者之索价。评定之后，通知征用者付价起业。征用中被征用者有要求全部收用之权，征用之后，产业再行售出，被征用者有尽先购买之权。

第七节 公共工程

行政官厅所执行之公共工程，事关公共利益，法律应有特别规定。我国此项法规亦颇缺乏，兹亦采法国制度说明之。

公共工程云者，行政法人执行公共事务所为之建筑整理及保存之工程也。行政法人仅指国、府、乡及公务法人而言，私法人不得援其例。至行政法人，亦须其执行公共事务，如公产工程、道路工程、公署工程等工程，始为公共工程。若执行其私法人之事，如森林中开拓营业道路，乡之修理租赁、房舍，则不为公共工程。

行政官厅因公共利益执行公共工程，应适用一种特别法。此特别法一面规定私人为公益应牺牲其利益，是为前节所述之征用，一面规定因执行公共工程所订契约之程序及执行之方法。

公共工程契约之式有二，一种为包办契约，一种为承办契约，皆以公共工程之执行委之私人或公司。其异点则承办者受领工程费，而包办者对于公众之利用者征收使用费是也。例如私人建筑桥梁之征收通行税，为包办，建筑之工程师受领若干之工程费，则为承办。

除前述两种方法之外，官厅有时自执行，命其建筑师或工程师执行公共工程。

一、包办

公共工程之包办，为一种包办者执行公共工作而征收利用此项工作者使用费之契约也。法国之重要工程，如铁道、运河、电车、屠场、桥梁，海港城市中之水汽管，常用此种方法。

国家之工程视其重轻包办契约，以法律或命令批准之。府之工程，以府令批准之。乡之工程，乡长批准之。但视其重轻，须有命令或府令核准之必要。

包办契约之缔结，或用直接方法，即官厅与包办人直接协议是也。或用招标方法，由官厅就投标者之中，采其相宜者缔结契约是也。

包办人之权利，于包办时明订于说明书中。包办人无他种权利，其对于已执行之工程，不能移作别用。（例如电车公司未得官厅之允许，不能光力按济私人之类。）包办人对于其所作之工程，不能有所有权或享有权。（例如国家允许私人建筑铁道，仅限一定期间之营业，期满归公之类。）包办者对于第三者，有征收使用费之权，有征用土地之权，使用费以官厅核准之价格表为准。

包办人之义务，亦明订于说明书中。执行之期间应用之材料，应遵守说明书明订之条件。自工程完毕。至营业满限时之保存费用，由包办人负担之。期满时以工程完全移付官厅。其执行工程中所致之损害，应担负赔偿，营业中应缴纳一切租税。

包办契约终了之场合有五，一满期，二解约，三失权，四收回，五破产。

二、承办

承办为一种私人承办公共工程而受代价之契约。此项契约之订立，与普通契约之订立程序不同。官厅先有条件书、说明书之规定，然后以招标方法行之。招标方法之效用有二，一可使工程之价廉，二可免徇私之嫌疑也。至如投标者之能力及财力，更有保证之办法。投标者应一面呈验技术之保证书，一面应缴纳押款。

招标之程序有五：（甲）投标之前若干日，将招标官厅投标日时宣布，并以说明书供投标者之参考。（乙）招标所之组织视工程而异，国家工程由府知事与府参事会，或县知事及县议员二人组织之，乡工程由乡长与乡议员二人组织之。（丙）投标人投递标函及附件到所，由所审核后，宣示投标合格之人。（丁）标函当众宣示，并宣告何人得标。（戊）呈请上级官厅核准（工程总长或府知事）。

承办工程大致皆适用招标方法，但遇有下之三种情形，得以协议方法行之。即一、紧急时；二、费用不多；三、有特别情形，如铁道转运或购买专利品之类。但亦应遵守法令及条件书之规定。

我国关于公共工程之法令，可参考交通部直辖各路购料条例。

第二篇 附带事务

第一章 转运工业

第一节 铁道

附带事务云者，即私人经营不足，或尚未存在，而国家代为之事务也。其间有若干事务发展甚大，今竟无人反对国家经营或干涉者，如邮电事业，今日无人要求改归民办，矿业、林业之行政干涉，今日无人稍加非难，私人办理教育，固为多数人之主张，但无有建议完全废止国家教育者。本篇所列举之事务，皆为今日多数国家干涉或执行之事业。首述铁道者，因铁道为公共工程之一种，特继续前节之研究耳。

铁道制度关系经济学、商法、工法、国际法等学科，而关系行政法者尤重。盖无论一国之铁道政策如何，国家因土地之征用，营业之专利，以及国防、交通种种问题，国家有不能从事干涉者也。

铁道公办、私办问题，为今日经济学者聚讼之问题。其主张私办之说，以为民治国家注（东）〔重〕选举方法，不宜经营实业。若铁道归国家建筑，则将不重视工程之效益，而偏重选民之迎合。若铁道归国家经营，则官吏多而负担重，只有损失而无利益之可言。且官厅为文书式程序式，积习重重，浪费不惜之机关，尤与营业不相宜云。

主张公办之说，以为前述之弊固为公营业所不免，但铁道（一）为一种重大营业，影响经济、社会、政治方面甚大，不可以经营之权付之私人，付之大资本家；（二）铁道关系国防甚重，动员之迟速，全在此项交通之运用；（三）近日国家国库需要日增，与其增加赋说，不若取之于获利之公营业。德国铁道每年供给预算者不下七百兆元，亦一理财之一道，似不宜因噎废食云。

前述之二说各具有理由，但就现行制度言，英美为私人办理铁道之国，德、奥、比、荷、俄、义、瑞士、日本为铁道公营业之国，两种制度成效皆甚著明，可见公办、私办为一种适合问题。我国现行之制为一种折衷制度，虽无具体的法令之规定，（可参考各路合同及《民业铁路法》。）而事实上公办、私办并用也。法国制度亦有折衷办法，其铁道有包办、自办两种，除于公共工程一节已说明其性质外，略述于下。

法国私人得根据商法组织公司，建筑铁道，设董事会。管理之局长隶于董事会，局长之下设路务、车务、营业三处，铁道人员之任命及选举，国家不加干涉。

公司包办时应遵守说明书之规定，于技术、会计、营业三方面受国家之监督。铁道兴筑须经工程部长之核准，轨道及车站之位置由部核定之。每年计会受部之稽核。铁道公司发行债券，须经部核准。行车时间表及价目表，亦须呈现核定。

国有铁路局之组织与私人公司同，惟无董事会，直接受工程部，间接受国会之监督。其府、乡所办之次要铁道，皆适用公共工程法令之规定。

铁道有保存警察，如铁道有地役，违者有罚金。又有交通警察，如毁坏铁道，放弃职守，有重罪之制裁。

第二节 航业

航行有内河航行、外海航行及空中航行之别，皆为今日国家法令干涉之事项。

内河航行，关于江河运过等公产由国家设备之，以供公共之使用。航行者应取得航行证书，船舶应受检验，航行中应遵守法令之规定，此一般国家之制度也。

我国对于水利之组织甚多，内务部有土木司，全国有水利局，各省有水利委员会，地方亦有河务局、塘工局等机关。且因条约之拘束，或特设机关（如《辛丑条约》修治黄浦河道局之类），或许外人整顿（如光绪二十八年《中英商约》五款规定之类），但实际上机关多而事务少。至若水上警察，虽有水上警察厅之制设，但船业警察多操之海关理船厅（参考光绪年间《奏定内港行轮章程》及海关理船厅各项章程）。

外海航行，航行者亦须领取航行证书。我国航行者应领之证书分为三种：（甲）外海证书；（乙）沿海证书；（丙）江湖证书。领有证书者始能航行（参考《商船职员证书施行细则》）。轮船航行须先在交通部注册，然后由海关验明，发给船牌（参考《轮船注册暂行章程》）。外国商船所纳船钞之课额载在条约，本国商船有奖励之规定（参考《航业奖励条例》）。经营航业者得组织公会，以图航业之发展（参考《航业公会暂行章程》）。

空中航行及转运，今日逐渐发达，各国多有特设机关，法令亦有特别规定及特别奖金。我国今日亦有特设之组织，但组织多而事业少，法令亦甚缺乏云。

第三节 书信之转运

书信转运之法，我国发明最早，古有置邮传命之说，汉以后有驿站之制，特仅为传递文书之官邮，私人不能使用也。宋元以后，私人始有信局之设。我国旧制，人民有转运私人书信之营业自由也。至清光绪二十二年，又有国立邮政机关之设置。其设置之初，专为外人利便书信之递达，故以海关总税务司总理其事。嗣后邮政发达，遂一变而为国家经营之事业。清末始与海关脱离，而隶于邮传部。至民国十年《邮政条例》颁布后，始定为国家专营之事业（《邮政条例》一条），私人不得经营此项事业（同五条及二十七条）。

今日邮政虽非国家之主要事务，但其发达之速，几有成为主要事务之势。考其发达之原因有三：（一）利用新交通方法转运书信，前此传递无定时之弊，今皆无之。（二）因邮票之发明，运费减轻，而价格遂归一律。（三）世界邮会成立，各国间邮件转运之价格一致，国际邮件转运之障碍遂以减除。书信之转运，就其法的性质言，构成一种寄信人与邮局之契约。但邮局于普通书信之遗失，或迟递不负责任。惟对于挂号之件，负相对责任（同二十三条及二十四条）。至邮费定率，以邮政章程定之（六条）。其在外国，多以命令公布，盖以其为管理行为，非命令行为，故因邮政提起之诉讼为司法诉讼，非行政诉讼。但亦有因邮费定率关系财政，而以法律公布者。

今日邮局遍布于各地，立法者因其利便，有以非邮政事业交由邮局兼营者。我国法定此项事业大致有三：一汇兑，二包裹，三储金（同第四条，并参考《邮政储金条例》）。外国制度有兼理长期债票，付息发给渔证等事者（比国），有兼为死伤保险库、养老恤金库、订购书报所者（法国），有兼为劳动介绍所者（卢森堡国），有兼为存款银行者（奥匈等国），但此种营业非国家之专业也（参考一九二〇年《国际邮政公约》及附订之各项协约）。

由电流之传递，近代又有电信、电话事业。我国之电信、电话，不论有线、无线，法定为国家专营事业（《电信条例》一条）。私人经政府之许可，得设电线（同第三条有列举之规定）。但今日事实上，电话业海线、无线电台多有为外人经营者。国家设置电线，不论经过何地，得择便建设。但因妨害他人之权利，经彼害者之请求，应由政府给以相当之赔偿。

第二章 实业中之行政干涉

第一节 矿业

矿业法规应注重之事有三：一、决定矿权制度；二、规定采矿者与地面业主之关系；三、规定采矿必需之警察方法。我国此项法规较为完备，其主要法规有《矿业条例》、《矿业保安规则》等条文。

矿业之必须有行政干涉者，其理由有四：一、所有制造工业皆仰给于矿业；二、矿业既关系公共利益，应使地腹之利源开辟；三、已开辟者不应使私人垄断，未开辟者不应放弃为无用之宝藏；四、采矿有特别危险，应有特别监督之方法。

今日各国之立法关系，于矿权之解决规定不一，其制度之殊异者有三：

一、附有制。地面与地腹之所有权判别为二，但立法者以地腹权由附属之关系归之地面业主，此英美等国之制也。此制之弊有二：夫农业固以分地而耕为有利，但矿业则以合脉开采为有益，若以矿权归之地面业主，是使矿脉分割，其弊一。地面业主之财力及技术不能尽为采矿之人，是无异以矿产属之于不能开采之人，其弊二。

二、国有制。地腹为无主之物，顾无主之物例应属之国家，国家应自行开采，或特许私人为有期限之开采。此制鲁普士、日本等国采用之。此制亦有二弊：一、采矿为一种工业，顾工业应具有自动精神及自由竞争，国家采矿必无此利。二、国家采矿难免不以理财聚敛为目的，或反乎是而为无益之开采，徒使国家增加负担。

三、占有制。地腹不属之地面业主，亦不属之国家，只认定为无主之物。何人发现，即获法得所有权，此西班牙及南美各国之制也。此种制度以发见与占有混为一事，与法理不合。在矿业不发达之国，固不妨以为鼓励采矿之法，第发见矿产者不尽能开采也，其弊与以地腹属之地面业主者相同。

我国之矿业制度，昔亦以矿地属之国家，今日则采用一种折衷制度。据现行矿业条例之规定，分矿为三类：第一类为金属及宝石矿，以呈请在先者为取得矿产权者，此与第三制相近。第二类为水晶、石棉、泥炭之类，地面业主有优先取得权，此与第一制相近。第三类为石矿之类，属之地面业主，此亦与第一制相近。

至食盐及煤油则归国家专办，此与第二制相类。（矿质之详细的列举，均见《矿业条例》第六条。）

凡欲采矿者，须呈请该管官署转呈农商部核准注册（二十八条）。取得矿业权者，限于中国人民及依法成立之法人（三条）。有约国外国人亦得与中国人合股取得矿业权，但外股不得逾十分之五（四条）。取得矿业权者处受条例第四十六条之制限，如限期开工纳矿税之类，否则取消其矿业权。

采矿者对于地面业主应纳租金或付偿金，其根据条例第五十七条之规定，使用他人之土地时，以协商方法定之。但设置交通时，能否适用土地收用法第一条之规定，法无明文（参考《条例》第四章）。

采矿者对于国家应纳矿区税、矿产税两种矿税（参考《条例》第四章）。

采矿者对于矿工，应按期发薪并给医药等费（参考《条例》第五章）。至若贮蓄金、养老金、抚恤金等办法，则由厂主拟订，呈请行政官署核准（参考《暂行工厂通则》）。其他矿工待遇方法，应遵守《矿工待遇规则》之规定。

矿业公司得请设矿业警察（参考《矿业警察组织条例》）。国家对于矿中之技术工作、设备、灾变，有特别警察规定（参考《矿业保安规则》）。

第二节 商业之干涉

国家今日干涉商业法令甚多，除商法别有研究外，兹所述者，国家经营商业之事及所设明悉商业状况之机关。

商业为私人之营业，国家不应代为经营，然今昔不乏国家经商之例。我国历史中最著之例，一为汉之均输，一为宋之市易。

均输谓民当输入官者，皆令输其地土所饶。京师置平准署，都受天下委输，郡国置均输官而相灌输。

宋代设市易官凡货之可市及滞于民而不售者，平其价市之。复遣官四出贩物，并以物货至诸路贸易。

今代国家亦有专利之营业，如前述之邮电及烟酒、火药之属，其目的或为谋监察之便利，或为筹国库之收入，然其营业究竟有限也。

当欧洲大战之中，因货物来源之减少，又有非常之制限。或定其价格，或限其销费，并由国家专输入糖、面、煤等物，此亦一时之权宜方法，非永久制度也。

各国所设之明悉商业状况机关，中央设有专部，驻外设有专员，国内外亦有商会之设置。我国制度亦大致相同，各地方省会及大商埠设总商会（《商会法》三条），各地行政长官驻地及工商业繁盛之地设商会（四条），旅外侨民居留地亦得设商会（《商会法施行细则》十五条）。商会皆为法人（二条），其职员有会长、副会长、会董，皆由选举，均以二年为任期（第四章）。凡商会之设置，须依据《商会法》第五条之规定，呈由地方最高行政长官，咨陈农商部核准。商会之区域，即以行政区域为区域，但一区域中，得设两商会，或跨连两区域特设一商会（四条二项）。

商会之职务，据《商会法》十六、十七条之规定如下：（一）筹议工商业改良事项。（二）关于工商业法规之制定、修改、废止，及与工商业有利害关系事项，得陈述其意见。（三）关于工商业事项，答复中央或地方行政长官之调查或咨询。（四）调查工商业之状况及统计。（五）受工商业者之委托，调查工商业事项，或证明其商品之产地及价格。（六）因赛会得征集工商物品。（七）因关系人之请求，调处工商业者之争议。（八）关于市面恐慌等事，有维持及请求地方行政长官维持之责任。（九）得设立商品陈列所、工商学校或其他关于工商之公共事业，但须经部核准。（十）总商会因各商会之请求，得调处商会间之争议。（十一）总商会于中央或地方行政长官委托之事件，有必要时得商同各商会处理之。

第三节 农林

比较各种实业中，国家之干涉最少者莫逾于农业，国家之职务只在奖励提倡保护而已。我国农政机关，中央有农商部之农林司及畜牧司，地方设实业厅及农会。

农会省、县、市、乡设之，职员由会员选举，其职务在提议、答复、咨询救济荒歉，设置农产陈列所补习学校（参考《农会暂行规程》）。

国家对于农业之提倡，设有农业学校、农产品评会、蚕桑改良会，种畜、水产、林业、棉业、茶业、糖业、农事等试验场（参考各种试验场章程）。对于私人之奖励，有植棉、制糖、牧羊奖励条例，造林奖励条例等规定。对于农业之保护，除森林别有规定外，兽疫法尚未颁行，水利亦未事整顿。

林业关系气候、卫生、水利、国防，故国家干涉较多。按据《森林法》之规定，森林之类有三，一为国有林，二为公有林，三为私有林（一条）。此外国有公有、私有之森林，经官厅认为有水利、卫生等性质者，得编为保安林（六条）。公有、私有森林编入后，得受赔偿（七条）。本国私人得领官荒山地造林（十二条）。我国之国有林以东三省为富，特设有林务局经营保管之（参考《林务局章程》）。人民亦得请求发放，但仅限于林木（《东三省国有林发放规则》一条）。至国有荒地，如江海、山林，新涨及旧废无主，未经开垦之地之承垦，别有国有等等地承垦条例之规定。

人民狩猎须经警察官署核准，发给狩猎证书（《狩猎法》二条）。人民业渔亦须领取证书（《公海渔船检查规则》十三条），各县渔民、渔商得设渔会（《渔会暂行章程》）。

第三章 教育及美术

第一节 教育自由及教育行政

教育为国民求知识、谋生计之方法，国家因下述之理由，有不能不干涉者也。

今日社会，人民须具有不可缺之常识，苟无常识，即与残废者无殊。职是之故。国家不能以子弟失学之自由放任于家长也。第学问无穷，而家长之资力不等，势难强其子弟受完备之教育。所以今代国家干涉教育，惟初级教育始有强迫之性质。

今代教育，国家固不能视为专办事业，顾教育场所之监察，教育人员之能力及品行之检定，学校卫生之检查，皆为国家之主要事务也。

教育事业非财力充足、权限重大者不办，为国家始具有此种能力，是国家之职务不特干涉教育事业，且进而举办之，用谋国民之进步及发展。是以今代文明国家，多以教育国家自居，而德国学者且主张文化之发展为国家目的之一也。

准是以观，国家举办教育，为今代国家所认为必要之职务。但公的教育非必为普的教育或真的教育也，由是又有教育自由问题发生焉。此种问题解决甚难，公的教育如附有信仰，则教育自由之义乃为解除信仰之别名。若公的教育为解除信仰，则教育自由之义或为保障信仰之借口。教育自由云者，盖为一种视国家时代而异之问题也。

我国今日教育状况，就统计言，国立、公立学校固超（国）〔过〕私立学校，但私立学校如包括官厅所不能干涉之一切教会学校而言，国立、公立学校之势容或不足与之抗衡也。若就信仰一端言，外国教会无设置多数学校之必要。再就教育自由言，此种学校之教育自由，为一切学校所不能及。吾人研究中国行政法规，处处涉及外国人特殊权力问题，即教育亦不能免，良可慨矣。

我国教育行政机关，中央有教育部之设置，部中分设普通教育、专门教育、社会教育三司，执行全国教育行政事务（参考教育部官制）。

各省区设有教育厅，执行全省教育行政事务（参考《教育厅暂行条例》）。各县设教育局，执行全县教育行政事务。教育局设董事会，董事由县参事会选举之。全县市乡由教育局酌划学区，每区设教育委员一人，办理本学区教育事项（参考《县教育局规程》）。特别市亦设教育局及董事会（参考《特别市教育局规程》）。各省区县，区设教育会，以为研究教育事项、发展地方教育机关，其职权惟能建议于教育官厅，或处理教育官厅委任事项，此外不得干涉教育行政及教育以外之事（参考《教育会规程》）。

第二节 普通教育

普通教育包含初等、中等教育而言。初等教育分为初、高两级，其间义务教育定为四年义务教育，入学年龄各省区得依地方情形自定之（《学校系统改革令》）。

小学儿童就学，年龄自满六岁至满十三岁止。儿童达学龄之日后，其父母或其监护人有使就学之义务。儿童就学之方法，或就学于区之初等学校，或经区董之认可，得令其在家庭或他处肄习。初等学校之教科，区董或试验之，儿童残废，或病弱，或贫困，得免除或展缓就学之义务（《国民学校令》）。

前之所述为法定义务教育之办法，但我国乏户籍之调查，施行颇不易也。义务教育之主要性质，在就学者之免费，免费始能普及。据《国民学校令》第四十五条之规定，区立国民学校不征收学费，但视地方特别情形，经县知事之认可，得征收之。是以今日之初级小学，大多数为征收学费之教育，欲其普及甚难也。

再者，小学之普及须使信仰中立。一国之中，信仰不一致，如学校偏重一种信仰，即不免反对他种信仰。小学教育应对于一切宗教信仰表示中立，此亦义务教育推行必具之条件。我国今日公立小学，此弊绝少，然教会学校中尚有读经等科目，教育行政官厅因外人之特殊地位，亦鲜所干涉也。

初等教育之场所，为初级小学校及高级小学校。初级小学校自治区设置之，私立初小之设置，须经县知事之认可，并受县知事之监督。公立初小之经费，由自治区负担之，不足时由县补助之（参考《国民小学校令》）。

高级小学定为县立，经费由县支给之，各自治区亦得设立之。私人设立之高小，须县知事之认可（参考《高等小学校令》）。

小学教员之任用，须在国省立之师范学校毕业，或经各省区之小学教员检定委员会检定合格，得有许可状者，两种人任用之（参考《检定小学教员规程》）。小学教员之惩戒处分，为训诫、减俸、免职三事，由县知事执行之。

中等教育由中学校及同等之师范学校及职业学校教授之。中学校分为初、高两级，由省设立之，以省经费支给之。各县亦得设立县立中学校，私人亦得设立之。凡中学校之设立、变更、废止，须经教育部认可。中学教员以经检定委员会认为合格者充之（参考《中学校令》）。

第三节 高等教育

高等教育由大学及专门学校教授之。旧制大学与专门有别，自十一年《学校系统改革令》颁布之后，此二种学校年限相同者，待遇亦同。今日大学组织之根据，为《国立大学校条例》（十三年二月公布）。

我国今日大学之缺陷有二：一、大学无联络。查《学校系统改革令》二十一项之规定，大学设数科或一科，均可与外国大学联络，制不同课程，自不免为组织所局限。二、大学无自治能力。国立大学无确定之经费，又与外国大学之有基金，兼受市社私人之赠与者不同。此我国高等教育所不能发展之原因也。

国立大学设校长一人总辖校务，由教育总长聘任之（《大学条例》十一条）。大学得设董事会。审议学校进行计划及预算、决算暨其他重要事项（十三条）。大学设评议会，评议学校内部组织及各项章程暨其他重要事项，以校长及正教授、教授互选若干人组织之（十四条）。各科各学系及大学院各设主任一人，由正教授或教授兼任之（十五条）。大学设教务会议，审议学则及关于全校教学训育事项，由各科系院之主任组织之（十六条）。大学各科系院各设教授会，规划课程及其进行事宜，各以本科系之正教授教授组织之（十七条）。

大学设正教授、教授、讲师，由校长延聘之（十二条）。教授及助教之延聘，以一年为试教时期，期满若双方同意，得订立长期契约（《国立大学职员任用及俸薪规程》四项）。除讲师外，凡教员不得兼他处职务（同六项）。

大学分科为文、理、法、酱、农、工、商等科（《大学条例》二条），各科分设各学系（四条）。

私立大学之设立，应呈请教育部认可（《私立大学规程》一条）。此外应参照《大学条例》办理《大学条例附则》二条）。

依旧制所设之专门学校有三：一为国立者，由教育部管辖之；一为公立者，由各地方设立之；一为私立者，由私人或私法人设立之。公立、私立之专门学校之设立、变更、废止，均须呈报教育总长，得其认可。专门学校之种类，有法政、医学、药学、农业、工业、商业、美术、音乐、商船、外国语等类（《专门学校令》）。

第四节 美术

本节应研究之事有三，一为美术教育，二为美术品之保存，三为美术之奖励。

关于美术教育一项，国立之美术学校现已停办，私人所设之美术学校甚少，然皆偏重绘画一科，此外若建筑、雕刻、音乐等科，尚付缺如。

关于美术品保存之事有三，一为博物馆之设置，二为营造物之保存，三为古物之保存。第一事我国尚在萌芽。仅有古物陈列所、历史博物馆数处。第二事，《管理官产规则》亦未规定保存之法。第三事，内务部订有《保存古物暂行办法》，据内务部所订之《古物调查表说明书》，应保存之古物分为建筑、遗迹、碑碣、金石、陶器、植物、文玩、武装、服饰、雕刻、礼器、杂物十二项。至若古物之如何检定，私有占物关系国粹者如何收买古物，出口如何限制，地藏古物如何发掘，现皆无法文之规定。

关于美术奖励之法有三：一为国立工厂之设置；二为设展览会，给补助金、研究费、调查费，购美术作品等奖励方法；三为设置公共娱乐场所，如国立、市立戏园之类。我国陶瓷，著名于世界之美术也，无公立研究之场所及制造之工厂。美术作品之展览，私人间有举办者，然国家从未奖进，至戏园仅有私人之营业，有通俗教育研究会略事提倡而已，并无如外国之国立或市立之戏园或音乐馆。

第四章 预防及救济

第一节 官吏恤金

预防事业为全国利害所关，不事预防者必致贫困，贫困者必求救济。救济者无论为国家或私人，救济之资无论出于赋税或捐赠，然其为社会之负累一也。减轻此种负累，亦为公共利益之所关。职是之故，国家不能忽视预防事业。且有人主张列预防事业为国家主要事务之一者。顾此种预防之必要，非为普及的，其不事预防者，幸为少数之人，是以今日国家立法，仅有类别之干涉，无普及之规定，如官吏预防法、劳动者预防法之类是也。又设有种种预防机关，以便利贮蓄，如受国家补助之贮蓄所，受国家监督之私立贮蓄银行及互助会之类是也。分述于下。

官吏之恤金，昔日为君主之私恩，无一定之标准，今日则为国家之负债，有法令可依。据今日各国之官吏预防法令，官吏受恤多具有两种条件，一为年俸之部分扣留，二为在职法定年限期满。我国之恤金令，无如俸之条件。

据《文官恤金令》之规定，恤金之类有三：一、终身恤金；二、一次恤金；三、遗于恤金（一条）。文官在职满十年以上，年满六十岁以上，自请免官者，或因身体衰弱、残废不胜职务者，得受终身恤金（二条）。其在职未满十年，因公受伤身体残废不胜职务者，或因公受病身体残废，或精神丧失不胜职务者，亦得受终身恤金（三条）。终身恤金之定领为六十分之十，满十年后，每增一年，递加退职时俸给之六十分之一。第三条之退职者，得增给退职时俸给十分之五（四条）。

文官在职满一年以上退职者。得于其退职时一月俸额之范围以内，给以一次恤金。其后每增一年，加给退职时月俸十分之二（十五条）。

文官在职满十年以上，或受终身恤金退职死亡者，得于死亡者应受终身恤金二分之一范围以内，给以遗族恤金（十六条）。其在职未满十年，因公受伤、受病退职后死亡者，得于第三条之终身恤金，并增给恤金三分之二范围以内，给以还族恤金（十七条）。应受恤金之顺序为：一子，二妻，三孙，四父母，五祖父母，六同父母兄弟，七同父母兄弟之子（十九条）。恤金支给至遗族成年或死亡时止（二十条）。

文官在职半年以上，未满十年又无第十七条情事之死亡者，给予还族一次恤金，给予方法与十五条同（二十三条）。

军人恤金有《陆军平时恤赏暂行简章》、《战时陆军恤赏简章》等规定，有一次恤金、遗族恤金、每年恤金等项，依附订之恤赏表所定之额给予之。

第二节 劳动者之救恤

今日实业发达，劳动者既为社会生利之人，其生计问题如最低工资、劳动时间及工作安宁等问题之筹谋，亦为今代国家任务之一。本节仅述安宁问题，易词言之，劳动者预防问题。

劳动安宁云者，即保障劳动者不为病老死残、广灾害、休业等事所窘是已。保障之法有二，或事先为之预防，或事后为之补救。但此二法皆非劳动者所能自谋者，势不能不求助于厂主。顾厂主又不尽为乐于救恤劳动者之人，由是国家不能不出而干涉。此今代国家所以有社会法规，质言之，劳动法规之订立也。

今日劳动法规之较完备者，为德国之《劳动法典》。其内容为病、灾、老预防三事，法典规定之。大概关于病痛者，如病不过十三星期，厂主担任保险费三之一，劳动者三之二。关于养老及残废者之保险费，厂主及劳动者各任一半，其不足者由国家每年补助五十马克。关于灾害之保险费，完全由厂主担负之。此法实行后，每年分配之救恤费约八百兆马克，病伤残老受救恤者不下七百万人。此外尚有休业及死亡保险二问题尚难解决。盖前一问题解决甚难，后一问题负担太重，颇难干涉也。德国《劳动法典》虽有此缺陷，然尚不失为今日最进步之规定。兹再就各国法制分述于下。

一、病之救恤

病之救恤为今日组织中较为完备者，救恤之法为结会互助方法。会员每月缴少数之会费，病时由会中担任会员病中之医药费、病中养赡费，死后丧葬费及少数之孤寡救济费，且有担负会员之养老费者。此种结会，以法国之互助会（Societe de secours mutnel）、英国之友谊会（friendly societies）为最著名。

二、灾之救恤

劳动中设有意外之灾，使劳动者残废无能，应由何人负责，关于此项问题解决之法，今日立法，皆偏于厂主负责一方面，视劳动者无能之限度，为暂时或永久，部分或全部，生存或死亡，分别给予恤金。厂主事先应预为保险，此项保险有为强制的，德国立法是已，有为自由的，法国立法是已。

三、老之救恤

劳动者老年救恤方法，比较今日立法解决之法，大致有三：一为德国制，劳动者须缴纳一千二百星期之保险费，厂主所纳亦同，另由国家补助若干。二为比国制，劳动者加入互助会者，国家始补助之。三为英国制，劳动者老年由国家给予救恤金，每星期至多不过五先令。此三制互有得失。德国制虽能普及，然增加劳动者及厂主之负累。比国制未能普及，英国制乃救济而非预防。

四、早死之救恤

此项救恤费，劳动者及国家皆难完全负担。除因灾害致死，保险费由厂主负担外，各国救恤之法，德国有少数之救恤费，英美有少数之保险金。

五、休业之救恤

劳动者不能终年劳动，有时受休业之妨碍焉。现在救济之法有二，一为预防，一为补救，然皆不能完全排除此种妨碍也。

预防之法为介绍工作。此类介绍所有为私人设置者，有为市乡设置者，比较此两种介绍方法，自以后者为优。但现在工会又有介绍工作，经由工会之主张，此法当然不利厂主。由是又有厂主介绍所之设立，此即今日所谓之汉堡（Hamburg）制度也。但此法又为工会所反对，由是又有折衷方法，厂主及工人各推选若干人而主之，以中立者一人组织介绍所，经费拨自市乡，而受市乡之监督。此法为今日德国盛行之法，今日介绍工作方法虽多，然尝求过于供，似乎不能不别筹补救之法。

补救之法为保险方法。此种保险，私人公司当然不愿经营，惟国家市乡始能执行，但困难亦复不少。瑞士之圣伽耳城（Saint gall）曾施行强迫保险制，然不及二年，因损失过巨而停办。此外瑞士及德国有数城市，施行自由保险制，成绩较佳。其国家经营此项保险者，惟英国。其法厂主及工人每星期各缴保险费若干，复由国家担负三分之一，休业时不过十五星期者，工人每日得领取一先令之养给费，但以官立之介绍所（Labour Exehange）不能介绍工作者为限。此外又有比国之岗城（gand）制度，休业补助费由市担任之，交则一休业金分配机关俵散之。此法各国城市多采用之，然为数甚微，其补救亦有限也。

第三节 便利预防之机关

今日公、私立预防机关为数甚多，兹仅述其重要者。预防机关之最普及者为储蓄所，即英国人所称之Saving Bank是已。其性质在为储蓄者保存储金，不在为资本家生殖财货。昔日大致为私人或市乡所设置，今日大多数国家有国立储蓄所，由邮政总分局经理之。我国自民国七年来，已采用此法。（参考七年《邮政储金条例》及八年《施行细则》。）储金为有限制的，每人不得过二千元，公益团体不过三千元（《条例》二条）。储金之存入及支取，均以储金簿为凭（《条例》三条）。邮政储金除现金外，得以邮票行之（条例四条）。储金利息现定为周年五厘（《细则》二十九条）。邮政储金须以妥实方法运用生息，不得移作别用。关于储金运用生息一切事宜，由储金监理会决之（《条例》十一条、十二条，《邮政储金监理会办事规则》五条）。

储蓄所重要之保障，在储金保存反运用之安全。我国法定方法，关于此节，权在储金监理会。但外国制度多有以法文明定保障之方法者。考法国法律之规定，凡公、私储蓄所之储金，应以购买公债，是以保障之责完全委之国家。此法保障虽较确实，然储金不能运用也。义大利之法似较妥善，其法以储金用作土地或农业贷金，储金利息甚微，贷金利息亦轻，颇有裨于农业也。

储金所以外之预防机关有互助会，为私人之组合，会员月出储金若干，限定若干年月分取本金或利息。此会欧美盛行，且兼其他预防作用。我国此种组合发达虽早，然纯为私人之自由组合，法令既无干涉，本身亦无发展。

类于储蓄机关者，又有销费合作公司，虽非直接储蓄之机关，然有间接储蓄之效用，我国尚少此种组合。

此外，预防机关散见前节，兹不赘述。

第四节 救济事业

预防事业组织无论如何完备，一国之内，尚不少贫乏之人，非救济不足以自存也。此种贫困之人，或因老弱残废，或因不能工作，或工资不能自给，或不愿工作，流为流氓、乞丐，社会皆不能听其无告。救济之法，昔日有慈善布施事业。顾布施为私人事业，贫乏者不能偏受其惠也，由是有公的救济，以社会之救济代私人之善举，订立法制，设置机关，特筹经费，而以此种事业列为国家或地方之公共事务焉。

今日救济事业组织，最完备者莫逾英国。全国分为六百五十三济贫组合，每组合中选举一保卫会为执行机关。其经费以上地特税充之，每年二千数百万磅。凡自治区中皆设贫民习艺所，容纳贫民。法国之救济组织，即以市乡为本位，经费地方任之，不足则由国家补助之。合计每年公私救济之费，每年不下千兆佛郎。观此二例，可见今日救济事业之重要矣。

我国此项事业，今尚在私人慈善事业时代，距社会救济时代尚远也。

比较今日各国之救济行政，下列之五种事业，各地方大致已经设置。即（一）孤儿及弃儿之养育院；（二）疯人院；（三）施医病院或施医官医；（四）老人及残疾之养济所；（英国立法，老人七十岁以上，贫乏者每星期领取五先令养赡金。丹麦及纽雪仑之立法亦同。法国立法，老人年达七十岁以上，及不论年岁之残废人，贫乏者每年得领取六十佛郎至三百六十佛郎之养赡金。）（五）乞丐院是已。