二、四个配套办法适用与实施面临的问题和挑战
四个配套办法的文本内容合法合理，具有可操作性。四个配套办法的出台和实施符合实践需求，且在环境执法中发挥了打击环境违法行为，预防环境污染的作用。但四个配套办法有以下内容需要进一步明确和完善，以保证实践中执法人员正确理解新《环境保护法》与四个配套办法，真正做到依法行政。
（一）配套办法的部分规定与上位法冲突
《查封扣押办法》第14条规定：“排污者负责人或者受委托人拒不到场或者拒绝签名、盖章的，环境行政执法人员应当予以注明，并可以邀请见证人到场，由见证人和环境行政执法人员签名或者盖章。”该条规定是任意性规范，环境执法人员有自由裁量权，可以自行决定是否邀请见证人到场。
但《行政强制法》第18条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章”。可见《行政强制法》第18条第9项规定当事人不到场时，行政执法人员必须邀请见证人到场，此规定属强制性、羁束性规定，而非裁量性规定。在当事人不到场时邀请见证人，旨在保障当事人的合法权利，防止执法人员滥用职权的基础上，确保行政强制措施依法进行。
《行政强制法》作为由全国人民代表大会常务委员会通过的法律，其法律效力高于《查封扣押办法》，《查封扣押办法》不得与法律相抵触。因此建议修改《查封扣押办法》第14条，将“可以邀请”修改为“应当邀请”，变任意性规范为强制性规范。
新《环境保护法》第63条规定的是企业事业单位和其他生产经营者有法律规定情形，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，处以行政拘留。而《移送行政拘留办法》第2条规定的移送公安机关的条件是：“县级以上环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门办理尚不构成犯罪，依法作出行政处罚决定后，仍需要移送公安机关处以行政拘留的案件。”对于新《环境保护法》第63条规定，环境保护部门认为法律仅规定是“除依照有关法律法规规定予以处罚外”，将案件移送公安机关，强调的是其他行政处罚与行政拘留可以同时适用，而无须将“作出行政决定”作为必需的前置条件。但公安机关对该条的理解则是与《移送行政拘留办法》的规定相一致，即必须是环保机关“依法作出行政处罚决定后”才能将案件移送给公安机关。
然而实践中将作出行政处罚决定作为移送前置条件不利于环境问题的快速解决。首先，设置此前置程序会影响办案效率，从发现违法行为到作出行政处罚需要一定的时间和程序，若是遇到听证程序，将会延迟行政处罚决定的作出。在此情况下，如果作出行政处罚之后再将案件移送公安机关，届时案件材料才得以移送，环境违法者则可能已逃之夭夭，使行政拘留的威慑作用大打折扣。其次，有些环境违法行为可能无须被处以行政处罚，仅被处以责令改正等行政命令，或被采取查封扣押等行政强制措施，而此种情形下没有行政处罚，案件则无法移送。
为了解决对于《移送行政拘留办法》的争议，实践中环境保护部门与公安部门通过将该办法所规定的“行政处罚决定”扩大解释为“行政决定”，而不再深究行政决定的类型。但此种解释依然与《环境保护法》第63条不符，在实践中各地的做法也不统一。因此，对于这一问题有必要由环境保护部门与公安机关进一步协商，通过颁布规章或行政法规的方式予以解决。
由此可见，四个配套办法与相关法律的规定基本一致，但也存在因措辞不当、违背立法原意而与上位法相违背的情形。因此，应该对四个配套办法中与上位法不符之处尽快进行调整、修改，避免环境执法过程中因适用这些违背上位法规定的规章条款而造成法律适用错误。同时，这种情形也警示相关部门在制定新《环境保护法》的配套规章或规范性文件时，需要与《环境保护法》的立法原意、文本原意保持一致，不得作出与《环境保护法》不一致的解释和规定。
（二）配套办法的部分规定具有局限性
1.《按日连续处罚办法》规定的按日连续处罚的计罚方式具有局限性，可以采用“阶梯计价”方式依时间适用不同挡位的计罚标准。
根据《按日连续处罚办法》第四章的规定，按日连续处罚的计罚日数“为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止。再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行”。按日连续处罚每日的罚款数额为“原处罚决定书确定的罚款数额”。按照按日连续处罚规则决定的罚款数额为“原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数”。按日连续处罚计罚方式将罚款数量和企业的改正程度联系起来。企业改正时间越长，则罚款额越大，甚至上不封顶，这样有利于及时有效地制止环境污染行为，使企业的违法成本增加，体现出法律的威慑力。
但是，有专家认为，根据《按日连续处罚办法》的规定，“一刀切”式的处罚方式没有区分污染企业的污染程度和企业的自身能力。具体到企业可能存在两个弊端：一是对某些大企业而言，每日处罚金额可能远小于治污需要的费用，更小于违法生产赚得的利润，缴纳“按日计罚”那点钱其实划算得很；二是对某些小企业而言，最终的罚款额可能超出其承受能力，甚至“资不抵罚”。这两种情况都有违“按日计罚”规定的初衷。因此有专家提出，可适当借鉴阶梯电价的方式，按照企业停止违法排污行为的时间适用不同挡位的处罚计价标准，增加污染者的违法成本，督促违法者尽快停止违法行为。
2.《限产停产办法》中限制生产、停产整治解除方式的规定具有局限性，应进一步明确规定整改方案，以及整改完成情况应当公开的信息、方式、时间等。
根据《限产停产办法》第16条的规定，排污者在收到责令限制生产决定书或责令停产整治决定书后，解除限制生产或停产整治之前需要履行积极整改、报送备案、信息公开、合法排污、自行监测的义务。根据《限产停产办法》第17条的规定，限制生产、停产整治的解除程序为“公开+报告+备案”。由此可见，限制生产、停产整治措施的适用，是让排污企业自行整改、自觉履行环境保护义务，这改变了过去以行政为主导的环境治理模式。环保部门在作出责令限制生产、停产整治决定后，实施整改的主体是排污者，而非环保部门。环保部门不再明确限制哪些设备的生产，不再指出应该从哪些方面进行整改，排污行为的整改完全依靠排污者自身，并通过环保部门的监督以及社会公众的监督予以保障。《限产停产办法》所规定的限制生产、停产整治措施，是通过企业的自觉履行和环保机关与社会公众共同监督来实施的。
但正是由于《限产停产办法》的规定改变了传统的行政机关主导的行政处罚方式，在实践中可能会出现基层环保部门不理解《限产停产办法》规定的内涵，环保专家不信任企业能自觉履行，企业无从得知如何整改从而无法实现排污行为的整改等问题。因此，有专家认为，《限产停产办法》规定的执法措施存在从一种极端走向另一种极端的可能：“是从严格管控型执法走向宽松引导型执法，是否能贯彻落实，是否能真正起到督促排污者自觉整改排污行为不能确定”。
为了避免使限制生产、停产整治措施流于形式，《限产停产办法》规定了后督察与跟踪检查措施，旨在对排污企业整改后的行为进行监督。《限产停产办法》第19条规定环境保护主管部门应当按照相关规定对排污者履行限制生产、停产整治措施的情况实施后督察，并依法进行处理或者处罚。第20条则规定排污者解除限制生产、停产整治后，环境保护主管部门应当在解除之日起30日内对排污者进行跟踪检查。但是，长期以来企业已习惯于环保部门直接指出排污行为并规定整改内容，被动实施整改排污行为，在这种情况下，让企业自行整改，没有任何指导，既难以让企业真正做到自觉整改，也可能使企业走弯路，增加企业成本，还可能使有心进行整改的企业因没有专业能力而无能力相对高效、低成本地真正整改。因此，专家建议对如何确定整改方案予以明确，并对整改方案应当公开的信息、整改完成情况应当公布的信息、公开方式、时间等作出更加详细的规定；对社会公众如何对整改方案提出意见、对整改完成情况提出质疑予以明确，真正形成企业自行整改、环保机关与社会公众监督的行政执法良性运行局面。
3.《移送行政拘留办法》第15条规定的公安机关退回案卷材料后结案过于笼统，应明确退回案卷材料的后续处理问题。
《移送行政拘留办法》第15条规定，公安机关对于移送的案件认为不符合行政拘留条件的，应当在受案后5日内书面告知案件移送部门并说明理由，同时退回案卷材料。案件移送部门收到书面告知及退回的案卷材料后应当依法予以结案。但是如果出现公安机关退回理由不合理的情形，办法未能规定环保部门可以采取的后续措施，也未能有效解决采取后续措施与已经根据该条“结案”的案件之间的关系问题。
由于行政处罚所用证据材料与刑事侦查所需证据材料不同，因而影响公安机关对环境违法行为和环境犯罪行为的认定。环保部门认定环境违法给予行政处罚的证据要求与公安机关认定环境违法或环境犯罪的证据要求不相符，环保部门执法人员取证能力以及对证据材料的保全等不能满足公安机关的要求，这些都可能导致环保部门移送给公安机关的案件因不符合要求而影响公安机关对环境违法行为或环境犯罪行为的认定，最终导致案件被公安机关退回。但是案卷材料被退回并根据该条规定结案后，环保部门并没有职权和程序空间去补齐所需证据材料，这就可能导致违法分子无法受到应有的惩罚。
因此，环保部门和公安机关要完善案件移送、联合调查等机制。当案件所需证据材料超出环保部门的调查职权范围时，公安机关可以依据《移送行政拘留办法》第13条的规定主动补充调查，而不应该“一刀切”地适用退回并结案的简单处理方式。
（三）执法人员对配套办法的部分规定在理解上有瑕疵
在线监测数据是指国控企业污染源自动监测设备在正常运行状态下所提供的实时监测数据，即通过有效性审核的污染源自动监测数据。《环境行政处罚办法》第36条规定：“环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经环境保护主管部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的证据。”《国家监控企业污染源自动监测数据有效性审核办法》第4条规定：“有效的国控企业污染源自动监测数据是国控企业计算主要污染物排放数量和确定达标排放的依据，是环境保护主管部门总量考核、监督执法、排污申报核定等工作的基础。”但是，在污染源自动监控系统的实际运行过程中，由于种种原因会出现数据缺失等不稳定情况；另外，部分污染源责任企业单位为了逃避监管，会非法对污染源自动监测数据作假，所以，执法过程中会出现在线监测数据与环保部门行政执法人员、环境监测人员的现场监测所得数据不一致的情况。这就导致监测数据存在矛盾的问题，从而未被司法机关普遍认可，因此，在线监测数据在环境执法过程中还未得到普遍应用。
然而，在线监测数据是否被司法机关普遍认可并不能阻碍其成为环境保护行政部门实施行政处罚的证据。在线监测数据在司法审判中是否具有合法性需要由法庭根据不同情况具体分析、判断。在行政执法过程中，污染源自动监测系统的实时监测数据及其统计数据，能够有效反映排污者排放污染物浓度是否超过排放标准，对于已经因排污超标受到环保部门行政处罚的企业，在线监测数据还能够反映污染企业在受罚之后是否停止了污染行为，可以作为环保部门再次实施行政处罚的证据。
但是就实施按日连续处罚过程中企业违法排放污染物的认定，《按日连续处罚办法》第8条第2款并未将企业在线监测数据作为认定证据予以明确规定。原因在于：在自动监控系统正常运行的情况下，在线监测设备可以连续不间断地记录企业每天的排污数据，环保部门可以根据每天的在线监测数据认定企业当天是否存在超标排污行为，根据实际的超标天数，对每一天的超标排污行为分别予以一次单独的行政处罚。这种做法实际上相当于一种以“日”来计算的“按次计罚”——每日的违法行为视为“一次”，所针对的处罚对象不是“拒不改正违法行为”的行为，而是每天的“违法行为”本身。因此，相对于按日连续处罚在初次检查发现违法排污行为后30日内组织复查的监管模式，在线监测数据因其记录数据的连续性、完整性，能够更真实、准确地反映企业在初次检查至复查期间的排污状况。正因为处罚对象和计罚方式的不同，行政机关在制订《按日连续处罚办法》时并未考虑企业在线监测数据超标的情形，但这并不影响在线监测数据在环境执法特别是行政处罚中的应用。
根据全国32个地区上报的四类案件信息，有少数案件信息中存在法律适用错误的问题，如存在“适用情形”与“主要违法行为”不符，或扩大四个配套办法适用情形等问题。
根据上报数据，有些环境保护部门对一些违反“三同时”制度、未批先建的企业采取了扣押措施，从《查封扣押办法》第4条规定的适用范围来看，如果仅仅是违反“三同时”制度或未批先建，而没有“造成或可能造成严重污染的”情形，则不足以构成实施查封的依据。此外，新《环境保护法》第61条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。可见，对于未批先建的行为，环境保护部门应当责令建设单位停止建设并处以罚款，在没有造成污染或可能造成污染的情况下，不应对违法企业实施查封扣押。
另外，在《限产停产办法》第6条规定的六种适用停产整治措施的情形中，适用第6项“法律、法规规定的其他情形”的案件数最多。但各地上报数据显示，其所适用的其他法律、法规大多数为《环境影响评价法》《固体废物污染环境防治法》等，其处置的行为包括未批先建、生产规模与环评不符、未按照环评处理废堆浸渣场、未建设拦洪坝、应急预案未备案等。但是，这些行为并非新《环境保护法》第60条规定的适用限制生产、停产整治措施的情形，即“超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的”，不应当适用《限产停产办法》第6条第6项的规定，属于实践中适用法律错误问题。同样，在适用《按日连续处罚办法》第5条第5项或第6条的规定时，也存在超出新《环境保护法》规定的适用按日连续处罚措施的前提——“违法排放污染物”范围的情形。
在执法实践中，应当对“法律、法规规定的其他情形”有所区分，并注意四个配套办法适用的大前提，即新《环境保护法》第25条、第59条、第60条以及第63条的规定。在执法中尤其需要注意查封扣押措施适用的前提，即新《环境保护法》第25条“违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的”，以及停产整治措施适用的大前提，即“超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的”，不能扩大新《环境保护法》第26条、第60条规定的适用范围。因此，实践中，应加强对四个配套办法条文的学习和理解，进一步总结按日连续处罚前置条件——“违法排污的，责令改正并处以罚款”可以适用的法律法规，总结四个配套办法所规定的“法律、法规规定的其他情形”包括哪些法律法规的规定，进一步适时总结和罗列，以指导地方的执法实践工作。
（四）案件信息公开工作未完全落实
在各地上报的信息中，仍有部分地区没有对案件信息是否公开进行上报，可见环境案件信息的公开工作未引起普遍重视。另外根据各地上报的信息，仍有近29%以上的案件信息没有进行公开，可见环境案件信息的公开工作未得到全面贯彻实施。四个配套办法虽然就信息公开工作作出规定，但仍存在案件信息未及时公开的情况，因此，应着重推动按日连续处罚案件信息的依法、及时公开，做到案件数量上的全覆盖。
具体而言，《按日连续处罚办法》第4条、《查封扣押办法》第4条、《限产停产办法》第4条均对信息公开的内容作出了明确规定，但在实践中环保部门公开的案件信息并不完整。如《查封扣押办法》第7条规定：“环境保护主管部门实施查封、扣押的，应当依法向社会公开查封、扣押决定，查封、扣押延期情况和解除查封、扣押决定等相关信息”。该条明确了环境保护部门对查封、扣押决定及其相关信息的公开义务。但是，课题组通过网络、报纸等渠道调查发现，大部分环境保护部门在实施查封、扣押之后并没有依法公开相关信息。有些环境保护部门仅仅公布了案件数量，有些环境保护部门仅仅公布了被查封、扣押的企业名称，大部分环境保护部门没有公布解除查封、扣押的相关信息。总之，在查封、扣押信息公开方面，地方环境保护部门大多没有依照规定履行职责。
另外，《移送行政拘留办法》虽然未明确规定“信息公开”，但依据《环境信息公开办法（试行）》第11条的规定，环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开政府环境信息，其第12项明确规定“环境行政处罚”应是环保部门主动公开的环境信息之一。鉴于“行政拘留”是环境行政处罚的一种类型，移送行政拘留案件是环境执法案件的一种，环保机关对于将环境违法者移送行政拘留的案件也应按照《环境保护法》和《环境信息公开办法》的规定予以公开。
环保机关对环境案件信息大多以环保部门官方网站公布为主，还有部分环保机关仅通过环保部门的“公告栏”、政府部门前张贴的公告、机关内部的“政务公开栏”、环保局LED牌等传统方式予以公开。这类仅在机关所在区域内部，以“公告栏”的方式公开环境案件信息的做法，并未做到真正向社会公开，不能发挥环境信息公开的作用。因此，在社交媒体迅速发展的今天，环保部门案件信息公开也应当采用传统与创新相结合、灵活与固定相结合的方式，综合利用官方网站、网络平台、社交平台等途径来公开环境执法案件信息，以更好地满足不同类型社会公众和行政相对人的信息获取需求。
《限产停产办法》中涉及排污者信息公开的条款为第16条与第17条。《限产停产办法》第16条规定，收到责令限制生产决定书或者责令停产整治决定书的排污者应当在15个工作日内将整改方案报作出决定的环境保护主管部门备案并向社会公开。《限产停产办法》第17条规定：“排污者完成整改任务的，应当在十五个工作日内将整改任务完成情况和整改信息社会公开情况，报作出限制生产、停产整治决定的环境保护主管部门备案，并提交监测报告以及整改期间生产用电量、用水量、主要产品产量与整改前的对比情况等材料。限制生产、停产整治决定自排污者报环境保护主管部门备案之日起解除。”
根据《限产停产办法》上述两条规定，排污者有义务将整改方案、整改任务完成情况、整改信息向社会公开。通过将整改方案与整改完成情况向社会公开，引入公众参与，通过公众监督对企业的整改形成威慑力。有评估专家认为：“《限产停产办法》这两条规定仍不够明确和详细，并未规定企业信息公开的渠道和方式，也未规定企业未按要求进行信息公开的补救或惩治措施。另外，对于整改方案、整改信息公开的具体内容，本《限产停产办法》也未予以详细说明。”
因此，在《限产停产办法》实施过程中，可以进一步明确规定或转引相关法律规定来明确企业信息公开的渠道、方式、内容，以及企业未及时进行信息公开的补救与惩治措施。在公开信息的渠道方面，应吸纳各种公开途径，如网络、微博、微信方式，真正实现公众参与和监督。另外，在公开程序的规定上，应进一步细化或指明所应适用的相关法律规则。
（五）环保执法人员应在执法实践中综合适用四个配套办法
四个配套办法规定了四种环境执法措施，四种环境执法措施对打击环境违法行为具有不同的作用。按日连续处罚可以督促违法者尽快改正违法排污行为，提高其环境违法成本；查封扣押措施可以及时制止环境污染的行为，进而服务于对环境违法行为进行调查取证，最终作出环境行政处罚或将涉嫌犯罪案件移送公安机关；限产停产措施对环境违法者有更严厉的惩治，对其生产经营造成直接影响；移送行政拘留措施对违法者或违法企业直接责任人的人身自由进行限制，是最为严厉的环境处罚措施，对环境违法者有较大的威慑力。因此，环境执法实践中，环境执法人员应根据环境违法者的行为危害程度，综合利用四个配套办法，打好“组合拳”，采取最佳措施打击环境违法行为，预防环境违法行为的发生。
在实施四个配套办法的过程中，《查封扣押办法》与《移送行政拘留办法》涉及环境执法部门与公安机关的合作。如执法实践中存在企业被查封后私自毁损封条并恢复生产的情形。依据《查封扣押办法》第23条第2款规定，“排污者阻碍执法、擅自损毁封条、变更查封状态或者隐藏、转移、变卖、启用已查封的设施、设备的，环境保护主管部门应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规及时提请公安机关依法处理”。环境保护部门应当依法将案件移送公安机关处理。但由于有的公安部门对于环境保护部门的案件移送、证据标准等问题存在不同认识，不予立案，导致毁损封条并恢复生产的问题不了了之。《环境保护法》的实施并不只是环境保护部门的职责，一切有关的政府机关都应当在自己的职责范围内配合环境保护部门的工作。
另外，与公安机关联系最为紧密的《移送行政拘留办法》是新《环境保护法》最为严厉的一颗“钢牙”，因此公安机关应当做好环境执法的后盾，对严重危害生态环境的行为予以惩治。为加强实施《移送行政拘留办法》，需要进一步加强环境保护执法机关与公安机关的协同配合，完善二者在制度、程序、证据方面的衔接。如《移送行政拘留办法》第15条规定，公安机关对于移送的案件认为不符合行政拘留条件的，应当在受案后5日内书面告知案件移送部门并说明理由，同时退回案卷材料。案件移送部门收到书面告知及退回的案卷材料后应当依法予以结案。但是如果出现公安机关退回理由不合理的情形，办法未能规定环保部门可以采取的后续措施，也未能有效解决采取后续措施与已经根据该条“结案”的案件之间的关系问题。环保部门和公安机关要完善案件移送、联合调查等机制。当案件所需证据材料超出环保部门的调查职权范围时，公安机关可以主动补充调查，而不应该“一刀切”地适用退回并结案的简单处理方式。
虽然《环境保护法》及相关法律、法规规定了很多措施，但是在具体执行中有些措施不具有可操作性，部门之间衔接也会出现问题，一些案件在向公安部门移交的过程中会出现问题，缺乏法律支持。然而对于环境保护部门与公安机关衔接问题，各地也采取措施加强二者的联系，如重庆市政府在《关于进一步加强环境监管执法的通知》中指出：“要全面实施行政执法与刑事司法联动。环境保护部门和公安机关、人民法院、检察机关建立健全环保行政执法与刑事司法联动机制，严厉打击环境领域违法犯罪行为，依法追究环境损害责任者的相关责任。要建立联动执法联席会议、常设联络员、紧急案件联合处置和重大案件会商督办等制度，完善案件移送、联合调查、信息共享和奖惩机制，实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。”浙江省奉化区环境执法监察实行上下联动，有效提升了行政执法力度。奉化区成立环境监察大队直属中队，入驻市行政执法中心，重点负责处置大案要案、紧急环境应急等，实现刑事侦查和行政处罚的无缝对接。
另外，行政处罚所用证据材料与刑事侦查所需证据材料不同，影响了公安机关对环境违法行为和环境犯罪行为的认定。环保行政执法机关认定环境违法给予行政处罚的证据要求与公安机关认定环境违法以及环境犯罪的证据要求不相符，环保行政执法机关工作人员取证能力以及对证据材料的保全等不能满足公安机关的要求，这些都可能导致环保行政执法机关移送给公安机关的案件无法满足公安机关的要求，使公安机关无法认定环境违法行为或环境犯罪行为，最终导致案卷材料被退回。实践中存在的这些问题，都需要环保机关与公安机关进一步协商，在环境执法中促进环境行政机关与公安机关的衔接与合作。