第3章 财政分权、政府目标与公共品的提供

3. 1 问题的提出

财政分权体制被普遍认为是缔造中国经济增长奇迹的一个关键制度安排。财政分权硬化了地方政府的预算约束，为地方政府发展本地经济和促进市场化提供了激励，使得地方政府扮演着一只“援助之手”的角色（Qian和Weingast，1997； Jin等，2005；张军，2008）。除了这种经济上的激励，以GDP为主要指标的官员考核机制和中央对地方官员的直接任免机制则以政治激励的形式强化了地方政府间的竞争（Li和Zhou，2005）。在经济和政治的双重激励下，地方政府的目标就是最大限度地谋求本地GDP的增长。但是这种体制也会带给地方政府一些负面的激励。近些年，关于分权和政府竞争所产生的代价，已经被越来越多的学者所认识到。这些代价包括侵蚀中央权威和法律秩序、地方保护和市场分割、城乡和地区间收入差距的扩大、严重的官员腐败等（Cai和Treisman，2004；王永钦等，2007；傅勇和张晏，2007；吴一平，2008）。本章特别关注政府竞争所带来的地方政府公共品尤其是非生产性公共品提供的不足。虽然政治集中下的财政分权体制在驱动地方政府促进GDP增长上是激励相容的，但政府本身是一个多任务的组织，除了促进经济增长之外，它还要为居民提供各种非生产性公共服务，包括教育、医疗、环境保护及其他社会保障项目。但是单纯以GDP为主的官员考核机制，在促使地方政府提供这些非生产性公共服务上并不是激励相容的。

在现实中，地方政府在GDP“标尺竞争”中，为了吸引投资促进本地经济增长，竞相提供各种优惠政策和税收减免方案，或对本地区的企业给予“慈爱的”软预算约束性质的地方保护。这种打到底线的竞争（或者说竞次，race to the bottom）可能是以牺牲本地的财政收入为代价的，会使得地方没有足够的财力提供本地居民需要的地方公共品。更重要的是，地方政府为了吸引投资，除了提供税收和政策优惠外，还要建设大量的配套基础设施。地方财政支出结构会严重偏向基础设施和其他基本建设，而轻视科教文卫、环境保护和社会保障等。这些民生性的公共品提供相对不足，已经造成“上学难”、“看病难”和“买房难”等一系列社会矛盾。地方官员在任期内的短视行为，以及政府目标更偏向GDP在短期内的增长，会进一步加剧这些非生产性公共品提供不足的问题。而科教文卫等公共品的支出是人力资本提升和长期经济增长的重要推动力之一，因此这种打到底线的竞争导致的政府任务偏向，不仅偏离了当期的居民福利，也不利于长期的人力资本积累、产业升级和经济增长。

关于财政分权和公共品提供的理论文献，始于Tiebout（1956）提出的“用脚投票”机制。由于居民会根据地方政府提供的公共品质量来选择居住地，而且地方政府在提供本地公共品方面相比中央政府具有信息优势（Oates，1972），因此传统上认为分权体制下会实现更有效的公共品提供。但是，这种理想化的机制也面临一些现实上的挑战。地方政府在吸引投资时，往往会竞相压低税率，导致分权下的公共品提供量小于最优值，从而带来帕累托损失。如果地方政府的目标并不是最大化本地居民的福利，而是更偏向最大化自己任期内的GDP增长甚至最大化自己寻租所得到的收入，就会更大程度地牺牲居民的利益，产生效率损失。在一个政府失灵比较严重的政治体制下，这种财政分权所带来的效率损失可能会更大，甚至会使地方政府竞相掠夺本地的企业，成为“攫取之手”（Shleifer 和Vishny，1995）。

本章试图在财政分权的框架下，构建理论模型来讨论地方政府不同的施政目标对公共品提供的影响，并把焦点放在解释当今中国地方政府的公共品提供不足和财政支出结构偏向上。我们的模型基于Oates和Schwab（1988）财政分权模型中的一些假设，并且加入了对不同的政府目标和不同类型的公共品的讨论。在这个模型中，我们首先假设公共品都是非生产性的，发现即使地方政府以本地居民的福利最大化为目标，也会导致公共品的提供量低于帕累托最优量。而当地方政府的目标偏向于GDP的最大化而不是本地居民福利的最大化时，地方公共品的提供会更加不足。我们将公共品分为生产性公共品和非生产性公共品两类，此时地方政府偏向GDP的竞争面临着两难的权衡，通过降低税率可以吸引投资。但是财政收入的不足又阻碍了通过建设更多的基础设施来吸引投资这一策略的实施。我们发现，此时非生产性公共品的提供一定会不足，生产性公共品的提供可能过量，也可能不足。在加入了政府对自身消费或腐败的偏好后，我们的结论依然成立。本章还考虑了其他因素以讨论模型的稳健性。

本章的结构安排如下：3.2节是模型的基本设定。3.3节讨论当只存在一种公共品时，在不同的政府目标下，财政分权对政府公共品提供的影响。3.4节讨论当存在生产性公共品和非生产性公共品时，不同政府目标分别对两种公共品提供的影响。3.5节是模型的几个拓展，包括存在地方政府间的策略互动以及考虑了地方政府对自身消费或腐败的偏好的模型等。3.6节是小结。