2. 3 转移支付制度

中国真正意义上的转移支付体制是从1994年“分税制”改革后才建立起来的。^[1]“分税制”大幅提高了中央财政收入占全国财政收入的比重。但是，地方政府仍然承担着较多的事权和支出责任。为了弥补地方财政收入远低于支出责任的缺口，中央财政开始逐步对地方实施转移支付，但是起初转移支付的规模很小（见图2-5）。与之相比，为了照顾地方的既得利益，分税制改革初期，中央对地方给予了大量的税收返还。由于税收返还只是实施分税制改革时中央与地方妥协的一种产物，它与一般意义上的转移支付存在很大的差别，因此本章所指的转移支付均不包含税收返还。^[2]税收返还的数额是跟税收基数和税收增长率直接挂钩的，以“保基数”为主，因此随着时间的推移，税收返还的相对数额逐渐降低，到2012年税收返还占地方总财力的比重仅有4. 8%。^[3]如果分省（自治区、直辖市）^[4]来看的话，西部经济欠发达省份对中央转移支付的依赖度都在60%以上（见图2-6）。

随着税收返还相对数额的逐步降低，中央财政有更多的财力对地方实施转移支付。为了平衡地区间的经济发展差距，促进公共服务提供的均等化，中央政府给予了经济落后地区更多的支出。中央政府在这一时期实施的西部大开发（1999年开始）、振兴东北（2003年开始）和中部崛起（2004年开始）等政策，都给这些地方大幅增加了转移支付。进入21世纪以来，中央又多次采取了财政收入集中措施，包括2002年所得税分享改革、2003年出口退税分担机制改革和多次印花税分享比例改革等，这些措施进一步增强了中央可用于转移支付的财力。地方总财力中依赖于转移支付的比重也随之逐年提高，从1997年的12. 6%上升到了2012年的37. 8%（见图2-5）。在省、市、县三级地方政府中，县级政府是财政转移支付最主要的补助对象。根据《全国地市县财政统计资料》提供的数据计算，2009年全国县级政府总财力依赖于转移支付的比重达到47. 6%。西部地区县级政府财政对转移支付的依赖度平均高达80%。

转移支付不仅在规模上不断增大，在结构上也发生着变化，中央不断提高一般性转移支付的相对规模，试图通过均等性更强、不附加条件的一般性转移支付来实现地区间财力和公共服务均等化。^[5]尤其是在2002年所得税分享改革后，中央集中的所得税收入增量全部用于增加一般性转移支付。如图2-7所示，一般性转移支付占地方总财力的比重从1999年的4. 4%提高到了2012年的19. 9%。与此相比，专项转移支付占地方总财力的比重较为稳定，1999—2012年大体维持在15%~ 20%。2005年后，一般性转移支付与专项转移支付的规模大体相当。

一般性转移支付主要是为了弥补经济薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距。^[6]在设计上通常使用“因素法”进行公式化分配，上级政府不指定具体用途，下级政府可以自由支配资金。^[7]专项转移支付是指上级政府为实现特定的政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立。专项转移支付按照项目进行分配，通常限定了具体的资金用途，多数还要求地方政府提供配套资金。

一般性转移支付和专项转移支付的首要区别是在资金分配上，前者明显具有更强的财力均等性。^[8]如图2-8所示，1997年之后，全国人均县级财政一般预算收入基尼系数呈现出逐渐上升的趋势。税收返还对缓解县级财力不均等几乎没有影响，一般性转移支付和专项转移支付均具有一定的均等化特征，能够降低县级人均财政收入的基尼系数，但是一般性转移支付的财力均等化效果要明显强于专项转移支付。^[9]两类转移支付之间的第二个区别体现在资金使用上：一般性转移支付不限定用途，而专项转移支付则限定了具体用途，而且多数还要求地方配套。

根据上一章的理论分析，过高的转移支付依赖度，大大削弱了地方政府发展经济的激励，造成地方政府“等靠要”“破罐子破摔”等现象普遍，弱化了地方政府的激励。转移支付规模大，助长了部分地方政府“等靠要”的思想。西部大开发战略实施后，中央对西部地区的财政转移支付规模越来越大。大规模转移支付促进了西部地区公共服务水平的提升，但不利于调动地方政府的积极性。近年来，一般性转移支付大幅增加，但是一般性转移支付的均等化程度高，更容易产生“鞭打快牛”的效果，对基层地方政府发展经济产生负向激励。

注释

[1]在1994年之前的财政体制下，中央和地方政府的财政支出几乎就等于各自的财政收入，中央对地方的转移支付数额几乎可以忽略不计。例如，1991年中央对地方的转移支付仅为64. 5亿元，占中央财政收入的比重不足4%。范子英.中国的财政转移支付制度：目标、效果及遗留问题.南方经济，2011（6）.

[2]在官方口径中，转移支付有广义和狭义两种说法。广义的转移支付包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。狭义的转移支付不包括税收返还。本章所指的转移支付为狭义的。楼继伟.中国政府间财政关系再思考.北京：中国财政经济出版社，2013.

[3]2002年所得税分享改革后，为了照顾发达地区的既得利益，中央也同样出台了对地方的所得税税收返还，但2004年后，税收返还的相对数额又出现逐步下降的趋势。

[4]为了叙述上的简便，后文用省份来指代省、自治区、直辖市。

[5]一般性转移支付的官方称谓发生了多次变化，2009年之前它被称为“财力性转移支付”，2009年之后才被称为“一般性转移支付”。值得注意的是，2009年之前也有“一般性转移支付”条目，这一条目在2009年之后已经改称“均衡性转移支付”，它只是一般性转移支付的一类。本章所指的一般性转移支付口径是2009年之后的口径，即去除专项转移支付外的所有转移支付。

[6]一般性转移支付也缓解了中央和地方之间纵向财政不均衡的问题。由于支出责任的分权程度高于财政收入的分权程度，因此中央政府的收入大于支出，而地方政府的支出大于收入，由此导致了纵向财政不均衡。

[7]以中央对地方的均衡性转移支付为例，其基本分配公式是：转移支付额=（标准财政支出-标准财政收入）×转移支付系数，其中标准财政收入是依据工业增加值等指标，根据每种税的税基乘以税率来计算的；标准财政支出是以总人口为主要因素，并适当考虑面积、海拔、温度等因素测算的；转移支付系数参照均衡性转移支付总额、各地区标准财政收支差额以及各地区财政困难程度等因素确定。一般性转移支付当中的其他各类转移支付也都有明确的分配公式，绝大多数都具有明显的财力均等化特征。李萍，许宏才，李承.财政体制简明图解.北京：中国财政经济出版社，2010.

[8]由于一般性转移支付采取公式化分配，因而分配过程的透明度也高于专项转移支付。

[9]尤其是2002年之后，随着一般性转移支付规模的大幅增长，一般性转移支付的财力均等化效果明显增强。