二、中外智库发展之差异

根据国际智库发展的经验，智库的兴起和蓬勃发展与国家发展战略对智库的需求密不可分。以美国智库发展为例，其快速发展是在第二次世界大战及战后国际秩序的重建时期，美国在全球事务中的话语权也在这一时期逐步确立。改革开放40年的中国，诸多领域面临着全面深化改革的难题，国际政治、经济环境变化的不确定性因素剧增。在此“关键机遇期”转向“深化改革期”的关键节点，国家需要学术界和智库提供思想创新和政策方案。2008年国际金融危机之后，中国被国际社会视为全球经济复苏的重要驱动力，中国有责任在国际公共事务中发挥重要作用，这也是中国国家发展战略的组成部分。在此情境下，中国急需高质量智库提供具有国际影响力的思想观点和政策方案。通过对智库自主性的培育，促进高质量智库建设就成为中国智库发展的重中之重。“中国特色新型智库建设”的重大课题也就应运而生。

但正如薛澜教授所说，我们应进行对“智库热的冷思考”^[1]。理论界和实践界热衷于在“智库发展春天”的语境下欣赏西方智库的优越，展开对中国智库未来发展的憧憬和想象，但缺少从理性国际比较的视角辨析“中外智库发展之差异”。智库的定义、范畴、运作机制，甚至参与政策过程的战略行为都与本土政治体制、政策环境、决策机制等有着密不可分的关系，只有明确智库发展的“中西差异”，才能科学借鉴西方智库之长处，突出中国智库之“特色”所在。

随着发展中国家经济社会的快速发展，智库在这些国家的政策过程中发挥出日益重要的作用。发展中国家智库的发展实践，使得以西方智库为参照建立的智库受到学界质疑。那些被视为非独立性的、不中立的发展中国家政策研究和咨询机构，发挥着和智库同等重要的作用，但按照西方智库的定义，这类机构是无法纳入智库范畴的。随后愈来愈多的学者认识到西方智库研究的视角局限性，力图突破这一概念上的桎梏。哈特维希·波茨（Hartwig Pautz）等学者以国家为背景进行了智库发展模式的国际比较研究^[2]。坎贝尔（J.L.Campbell）和佩德森（O.K.Pederson）将智库视为一国知识体系（knowledge regime）的一部分，他们认为，知识的生产和决策体系决定了智库不同的发展模式和格局，而一国“知识-政策”转换体系会受到该国政治体制和经济体制的双重影响^[3]。

因此，中国智库的发展必然受到中国政治经济体制的深刻影响。特别是改革开放以来，中国政治、经济、社会发展经历了巨大变迁，这无疑会对智库的发展造成重大影响。纵观中国智库体系，不仅存在着中国社科院系统和高校下设智库这类学术型智库，兼具政策研究、咨询和教学科研的功能；还存在着诸如国务院发展研究中心、国家发改委宏观经济研究院等隶属于国务院及各部委的半官方智库。另外，近年来，高校智库、官方支持的社会智库（例如中国国际经济研究中心、中国（深圳）综合开发研究院），以及独立于政府的纯社会智库等多种智库类型均有发展，成为中国智库体系中合理互补的组成部分之一。多元性成为中国智库发展的基本特征，除了在宏观发展上表现出多元性外，中国智库的价值理念、研究领域、研究路径、分析方法也呈现出多元性的特征。不同于西方智库的多元主体竞争，中国特色政治体制为中国智库多元体系提供了一个合理互补、协商共识的平台。

在探讨中西方智库的差异之前，我们首先需要明确：智库间的竞争是什么？智库的最终目的是政策影响力，智库生产并提供的研究成果和政策建议是实现该目标的产品。那么面对有咨询需求的政府决策者，不同智库会提出不同的政策建议供其选择。如果从市场的角度来看上述表述，智库就是知识生产者，它们提供形形色色的思想产品；而政府决策者（甚至对具体议题抱有兴趣的媒体和大众）是思想产品的消费者，其根据个人的偏好选择接受特定生产者的思想产品。这样理解，政策分析市场的概念就呼之欲出了。为了获得特定消费者的认同，智库在政策分析市场中必然存在竞争。

受西方政治环境深刻影响，西方政策分析市场^[4]重视思想产品间的自由竞争：通过各种媒介提供讨论辩论的平台，让不同的政策主张能够充分发声，从而使更有价值的观点能够脱颖而出，让“真理越辩越明”。在这个竞争过程中，政府作为最终的消费者获得了政策方案，智库作为知识生产者累积了认知度和影响力。虽然有学者曾质疑政策分析市场缺乏政府引导，难以解决“市场失灵”所导致的诸如效率低下、不公平竞争等一系列问题^[5]，但总体上西方政策分析市场仍呈现出自由竞争的显著特征。

但是，中西方智库发展模式的不同正是因为中西方知识体系的不同。在中国，至少是在一定时期内，智库的思想产品竞争是不充分的，也没能形成自由竞争的政策分析市场。前文我们已经总结过中国智库发展路径，相当比例的智库由政府承办，受政府领导，有稳定的工作内容、人员编制和报告渠道，“计划经济”的痕迹严重。非官方的社会智库则常常被排除出决策者考虑范围，缺乏将其纳入决策咨询过程、公平发声的制度设计。社会智库即使得到了竞争机会，也难以获得和上述智库公平竞争的资源和平台。半官方智库和高校智库有从其主管部门获取委托课题的便利，其他类型智库甚至没有资格参与竞争委托课题。很多委托课题虽然以招标形式进行，但是在申报中却通过各种限制条件将竞争者排除在外；或者即便给予竞争资格，评审过程也并不透明，“走过场”的现象并不鲜见。

思想产品的优劣需要市场竞争的检验。中国智库逐渐呈现出的多元化趋势也急需公平、活跃的市场竞争环境。不能否认，长期以来依靠政府资源运作的智库在我国决策咨询过程中发挥出了作用，但这些稳定供给、缺乏充分论证的思想产品越来越难以应对复杂变化的国内外环境和社会问题也是事实。

[1]薛澜.智库热的冷思考：破解中国智库发展之道.中国行政管理，2014（5）：6.

[2]PAUTZ H. Revisiting the think-tank phenomenon.Public policy and administration，2011，26：419-435.

[3]CAMPBELL J L,PEDERSEN O K.Policy ideas,knowledge regimes and comparative political economy//BÉLAND D.Ideas and politics in social science research.New York：Oxford University Press，2011：167-190.

[4]西方学者在讨论智库所处的竞争环境时倾向于使用“思想市场”（idea market）一词。“思想市场”作为一个概念，最早由美国大法官奥利弗·温德尔·霍姆斯于1919年在亚伯拉姆诉合众国案中提出。考虑到“思想市场”针对广泛的公民机构言论自由，思想产品的生产者不仅限于智库，为示区别，在此运用“政策分析市场”突出智库的思想产品生产者地位。

[5]例如罗纳德·H.科斯（Ronald H.Coase）曾于1974年撰文探讨商品市场与思想市场的差异，并表示思想市场一样存在“市场失灵”，需要借助外部力量调控；杰尔姆·A.巴伦（Jerome A.Barron）认为，思想传播和交流中的马太效应不可避免，这必然导致各方力量的失衡；理查德·波斯纳（Richard Posner）在《法律的经济分析》一书中表示在思想市场的表达自由已严重危及社会秩序的时候，政府干预不失为一种明智的选择。