第一节 政府形象构建的变化与挑战
随着新媒体技术的日益革新，全球范围内信息传播的环境和方式都发生了巨大变化：信息的总量呈现出“裂变式”的增长态势，信息传播渠道更加多元、融合、通畅，传播“去中心化”和“泛中心化”并存，所有人对所有人传播的特征愈发明显。基于网络平台的信息交互、参照示范、分享动员、集体行动等特点，社会公众的公民意识和行动能力大幅度提升，对政府等社会治理主体的角色和形象的认知及期待更加全面而深刻，长期以传者为中心、单向表达、垂直灌输所构建的政府形象由此被赋予更多社会认知、社会态度和价值选择的元素。
一、政府形象的界定及构成要素
20世纪七八十年代，伴随西方传统官僚体制失效、经济全球化和信息技术革命的推进，以及政府行政改革的“政府再造”运动，“政府形象管理”开始为西方政治学界所关注。随后，来自心理学、社会学、传播学、管理学等领域的学者相继加入相关研究中，结合认知构建、角色期待、议程设置与权变管理等理论体系探讨政府形象传播问题。
我国政府形象构建及传播的研究在20世纪80年代末期起步，进入新世纪后该话题才逐渐引起国内学者的高度关注，相关的研究成果便多了起来。总体而言，国内学者的研究集中在下述两方面：其一，伴随我国市场经济的推进和政府职能的转型，围绕政府职能及工作实践探讨政府形象的构成要素；其二，在“非典”疫情暴发、国内外对我国政府信息发布及施政举措的关注度提升后，从传播视角探讨政府形象传播、信息发布的策略与方法。
作为组织形象的一种，政府形象可以被理解成公众对政府这一组织的总体评价，具体包括政府的行政行为表现、素质能力、理念业绩、精神风貌等内容在公众处形成的看法，并以政府在公众中的知晓度和美誉度为表现[1]，或者是政府这一巨型组织系统在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对总体表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价[2]，它需要从“做”和“说”两方面进行建设[3]。依循上述界定，本章重点讨论移动互联时代政府的行政理念与行为，以及公众对政府在运作过程中体现出的价值理念、综合能力、执政方式和执政绩效的认知与反馈。
从类型上看，有研究者认为政府形象包括层次形象（含有中央政府形象、地方政府形象、级届政府形象、官员个人形象）、部门形象、实力形象、关系形象、时间形象等维度[4]；亦可以细化为行政过程中的政策形象、组织形象、人员形象、环境形象、宣传形象、标识形象、文化形象、社区形象等八个子系统[5]；还可将政府形象划分为主要公众中的与次要公众中的、单一性的与综合性的、真实的与虚假的、现实的与理想的、有形的与无形的、本质的与非本质的、良好的与不良的、自觉的与不自觉的政府形象[6]。
至于政府形象构建的过程，其一般会经历政府执政理念、行为与传播话语的输出，大众媒体的宣传与报道，公众的认知与反馈三个步骤。在传统的话语体系中，政府充当“信息的垄断者”，更偏重于单向输出其权威性形象。大众媒体被当作宣传的工具。公众缺乏发声渠道，在传播过程中处于弱势地位，意见领袖的作用亦不明显，政府形象的受众反馈部分是零碎的、不成体系的。但伴随我国社会经济快速发展、行政体制改革持续推进以及媒介环境的不断演变，政府对信息来源的控制逐步弱化，日益注重在传播中主动与媒体、公众形成良性互动。[7]大众媒体开始调整策略，社会监督角色增强，以往单向轰炸式的宣传话语渐渐转变为更加注重公众本体的多元对话与讨论。同时，网络意见领袖拥有左右舆论走向的能力，而公众也获得更多的发声渠道。与此相对应，“大众媒体对政府行为的宣传与解读” “意见领袖对政府行为的评判”以及“公众对政府行为的讨论”应被纳入政府形象的舆论反应部分，成为政府形象的构成要素。
综合上述判断，笔者认为政府形象应该包括顶层设计（执政、施政理念）、政府行为（行政与传播行为）与舆论反应三个部分，而不同时期这三个部分的具体内涵会有所差别。这也是本章探讨移动互联网背景下政府形象构建实现路径的基本模型。
二、政府形象构建的变化与挑战
新时期我国政府的形象构建正面临种种新变化、新挑战。在“顶层设计”部分，随着行政体制改革的深入，政府施政理念由“全能政府”向“有限政府”、由“管理型政府”向“服务型政府”转型，这赋予了政府形象更多的内涵。在“政府行为”部分，一方面政府的行政行为由权力本位向公民本位转变，另一方面移动互联网催生的诸多新媒体平台强化了自媒体的传播形态，形塑了多元渠道、多个声音交织融合的传播格局，这又要求政府形象传播的策略和方法必须做出相应调整。在“舆论反应”部分，受去中心化和对等沟通等传播特点的影响，与移动互联网相伴而生的是公民意识的崛起、价值观念的多元和对话协商的勃兴，如何有效捕捉和回应公众的关切及需求成为成功规划和传播政府形象的重要前提。
（一）行政体制改革对政府理念转变提出了新要求
长期以来，我国政府对社会资源过度控制，行政规制和行政审批缺乏有效的监管和问责，行政机构臃肿，致使政府职能无限放大，政府效能却持续低下。[8]而由此带来的政府职能不明晰、公共决策流程不完善、政务信息不透明、监督机制不健全等一系列问题，成为束缚政府形象塑造和传播的主要障碍。随着改革的深入，通过行政体制改革实现政府职能由“无限政府”向“有限政府”转型的呼声日渐高涨。 “有限政府”实质上是寻求个人自由权利与政府权力平衡之下的政府职能理论，是对“社会契约”观点的深化和实证。 “作为现代政府治理与角色定位的共识，以有限政府思想所表达的内核诉求，规范政府行为、推动政府服务转型，具有现实而紧迫的时代意义。”[9]
在推进政府转型的同时，我们亦须意识到我国在经济社会发展中面临的一个主要矛盾是公共需求的全面、快速增长与公共产品、公共服务供应严重不足的矛盾。这是社会主义社会的主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映。[10]公共服务能够为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。事实上，我国政府早在2004年就提出了服务型政府的建设目标，要把政府的主要职能“转向社会管理和公共服务”。 “有限政府”在削减政府权力、弱化政府管理职能的同时，也要相应增加其服务职能。“以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任”[11]是服务型政府的本质。
2015年5月，李克强总理在国务院召开的“推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议”上发表讲话，明确提出转变政府职能是深化行政体制改革的核心，关键是处理好政府和市场的关系，在实践中必须坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”，把转变政府职能持续推向深入，从而让所有社会成员拥有施展才能的公平机会，共享改革红利和发展成果。[12]这是中央高层对行政体制改革的含义、路径和目标做出的直接指示，也在政策层面给新时期的政府形象构建提出了明确要求。
（二）移动互联生态初步形成为政府行为提供了新思路
根据中国互联网络信息中心统计，截至2016年12月，我国手机网民规模达6．95亿，有95．1 %的网民通过手机上网，较2015年度提高了5个百分点；网民使用台式电脑和笔记本电脑上网的比例继续下滑，其上网设备进一步向手机端集中。[13]整个移动互联网呈现持续、稳定的发展态势，网络连接、移动设备、应用服务、开发者及开发平台这五大要素共同构建了以移动互联网为纽带的资讯、服务与商业生态系统。这一生态系统又以生活场景化、高黏着度和自媒体崛起为核心特征，影响力日益增强。
其一，移动App渗透率高，公众生活被“场景化”。作为世界第二大移动应用市场，即时通信、社交、旅游、视频等移动App在中国移动互联网中具有很高的渗透率。移动App已经成为中国公众日常生活不可或缺的元素。据统计，全国平均每部移动终端上的App数量为34个。[14]人们通过微信就能完成就医过程中的排队挂号、缴费、打印电子病历等环节（见图2-1），或者借助手机应用定位到附近的餐厅，使用订座、点餐、支付等服务，由此，移动互联网这种强调对场景（情境）的感知及场景与信息、服务相适配的特质对公众的生活产生了越来越大的影响。在此基础上，不同于门户网站以话题为基础的信息组织模式、社会化媒体以关系为纽带产生的信息流动方式，移动互联网带来了“空间信息流”这一全新信息组织模式——在特定的地理位置上产生与某一特定空间有关的所有信息的汇聚。[15]
其二，用户对移动互联网的依赖度大、黏着度高。近年来，移动互联网用户在移动终端上投入的时间和精力不断增加。数据显示，2014年我国移动互联网用户平均每天打开移动App的时间长达116分钟，每天通过移动终端上网超过4小时的重度用户比例达到36．4 % 。与此同时，移动App的使用集中度很高，Q Q和微信的覆盖率超过70 % 。以微信为例，55．2 %的用户每天打开10次以上，25 %的用户每天打开30次以上。[16]
其三，传统媒体在移动端转型加速，自媒体蓬勃发展。在受到移动互联网发展的巨大冲击之后，微信公众账号和新闻App已经成为传统媒体在移动互联时代转型的重要阵地。2014年底，移动互联网新闻用户的规模达到4．1亿， “今日头条”App成为最受欢迎的移动新闻应用，累计下载量超过3．5亿。[17]2014年也是自媒体井喷式发展的一年，截至该年底，微信平台上各类公众账号总数已经超过800万。[18]
这些现象为形象构建框架中政府的主体行为提供了全新的思路。比如，考虑到“场景”对公众日常生活的重要影响，政府部门一方面可以结合公众在不同时间、不同地点、不同情境的差异化需求，推送个性化的信息与服务，另一方面也可将传统政府工作的场景复制到移动平台（如政务微信、政务App）之上，并向公众提供政务查询、申请、办理等多元服务，从而增强公众使用政务新媒体平台和享用政务服务的体验。又如，考虑到公众对移动互联网的重度依赖，且在移动终端发布的信息具有即时到达和精准推送等特点，政府部门可以将信息公开工作向移动互联网端迁移，尤其是在突发状况下通过移动互联网向目标公众实时公开重要信息。再如，既然微信公众账号已经成为公众日常获取信息的重要渠道，政府部门可以参考传统媒体在移动互联网时代的转型模式，将传统的政务公开内容以微信图文专题、可视化信息图表等适合移动终端“轻阅读”的形式向公众传播，等等。
（三）开放多元的传播环境塑造舆论新格局
将移动互联网高速发展的特征与我国社会转型、行政体制改革的现实国情结合起来看，新时期政府形象的构建与传播面临着巨大挑战，长期以单向表达和垂直灌输方式进行形象传播的政府部门必须重新思考自己与大众媒体、意见领袖及普通公众的关系。这些挑战具体表现如下：技术民主打破了传统媒体的话语垄断；碎片化加剧了信息混乱，网络意见领袖地位提升；公民意识觉醒引发舆情危机常态化，通过倾听和对话达成共识变得愈发重要。
1．技术民主与话语再分配
基于PC的互联网曾经使社会中信息不对称的现象发生了巨大改观，但由于其总体使用门槛相对较高，并且需要一定的学习成本，普通公众尤其是欠发达地区公众的信息获取与发布渠道仍然受到较多的限制。以“光纤入户”为例，受成本高、周期长、回报率低等因素的制约，目前我国村一级的光纤覆盖率和网速仍然相对较低，实现互联网在这些地区的普及还有待时日。但在互联网基础较差的欠发达地区，移动互联网的发展速度要远远高于传统互联网；在农村，移动互联网不仅用户规模迅速扩大，其对各个领域的渗透也在全面展开。作为移动互联网终端的代表，智能手机与电脑相比具有价格低廉、随时随地可用的特征，其信息接收与发送更加便捷，公众借此获取信息和发声的渠道更为畅通、多元，信息传播的地域差异明显缩小。
从这一点来看，移动互联网尤其是移动社交网络的出现，本质上是一种由技术进步与门槛降低推进的民主进程，其带来的最为重要的影响是促进话语权的再分配——在移动互联网平台上，普通公众从以往大多只是被动的信息接收者角色演变为更加积极主动的信息发布者、问题质疑者、社会监督者、活动动员者和决策参与者。
技术民主与话语权的再分配又引发了网络空间的去中心化。第一章曾经提到，去中心化描述的是政府、传统媒体作为传统的话语权力中心影响弱化的过程。大众媒体对于政府行为的宣传和解读不再是公众获知政府信息的唯一途径，大众媒体尤其是官方媒体传统的“告知”和“宣传”话语体系不再必然有效。这使得政府部门长期以来依靠传统媒体、运用官方话语体系进行的单向、垂直的形象传播不仅难以取得良好效果，反而还可能在塑造政府形象上起到反作用，正面宣传遭到负面解读的现象比比皆是。例如，在“1·2”哈尔滨仓库火灾事故、 “11·22”青岛输油管道爆炸事件和“8·12”天津滨海新区爆炸事故等突发事件中，传统媒体过多地强调领导的重视、批示、指示，不合时宜地自我表扬、输出“正能量”，激起公众强烈的不满， “丧事喜办”的批评不绝于耳。这里可以简要回顾一下2013年的吉林宝源“6·3”特别重大火灾爆炸事故。2013年6月3日清晨，位于吉林省德惠市米沙子镇的吉林宝源丰禽业公司发生爆炸火灾，当班300余名工人被困。这场事故最终造成121人遇难，76人受伤。在6月6日下午2点举行的关于此次事件的新闻发布会上，吉林省卫生厅相关负责人对于伤亡情况基本未作介绍，却花了一个小时来称赞和感谢政府以及社会各界对救火所做的工作。该负责人对医务人员“紧张忙碌、夜以继日地工作作出的巨大牺牲”表示“骄傲”，赞叹长春市救护车在40分钟内就赶到事故现场“有多么不容易”，声称专家们当晚就从北京乘飞机过来非常令人“感动” … …当有记者请他描述他当天8点在现场看到的情况，以及从医学角度判断伤者受伤原因是氨气中毒还是大火灼伤时，他的回答却偏题了。这场“1小时的致谢会”在网络空间迅速引爆舆论，对该负责人和参与事故处理的政府部门的质疑和批评之声比比皆是，政府官员和部门的形象大大受损。《生活新报》评论道： “多承担责任，少说拜年的话；多一些真诚，少一些浮夸——如果官员对于公众的这两项基本要求不管不顾，官方的语态永远会高于公众的疑问和诉求之上。如此一来，媒体和公众想了解的问题，既得不到回答，还可能因为话语系统的不匹配造成公众对政府和官员的不信任。”[19]
政府部门需要认识到， “传统意义上的受众如边缘弱势群体、N G O组织、民间压力团体，凭借新媒体获得话语权，形成多级化的传播格局，原来处于绝对‘支配’地位的政府从‘单级’转化为‘多级’”[20]。这种描述在移动互联时代被证实是准确且不可逆的。移动互联网本身在技术属性上就具备开放、分享、平等的民主“基因”，这也是本书所提倡的在政府形象构建中注重“多元协商”和“合作民主”的技术前提。
2．信息碎片与新兴“话语权力中心”的形成
“碎片化”是描述互联网社会传播语境的一个形象的说法，即诸多信息如同凌乱的、无关联的碎片。在移动互联时代，信息的实时生产和裂变式扩散成了常态，这使得信息集散的时间大幅缩短、影响范围迅速扩大，社会意见离散且多元， “碎片化”的倾向和程度要比互联网时期更甚。
信息“碎片”如果不加以统合、过滤、去噪、去重，公众就可能陷入信息汪洋中不知所措，这时他们要么把自己封闭起来排斥信息的灌输，要么根据经验和自己认可的意见领袖的观点做出判断，要么对事物先定义后理解而贴上感性的标签。这些情形都不利于政府形象的构建。
斯蒂贝尔的“断点”理论可以很好地描述移动互联网带来的这种信息困境。该理论认为所有成功的网络都会经历三个阶段：首先，网络会呈指数式增长；接着，网络会到达断点，这时候它的大小已经明显超过了负荷，必须有所降低（轻微或者显著地）；最后，网络达到平衡状态，会理智地在质量上（而不是数量上）继续增长。但如果到达断点后的处理有所偏差，不能使网络恢复平衡状态，网络就会不可逆地迅速崩塌。[21]在移动互联网接近“断点”之时，有着众多追随者的意见领袖依托网络平台上的新型社会关系，在帮助公众筛选信息、构建认知和形成意见等方面所发挥的作用会愈发突出，从而成为新兴的“话语权力中心”。
移动互联网复制了现实社会的“差序格局”形态。在这里，每个人都有一个以自己为中心的圈子，同时又从属于以优于自己的人为中心的圈子。[22]中心人物一般有着良好的判断力和信息搜索识别的能力，故其圈内人员总能从中获得有用或有益的信息，因此人们就越来越离不开中心人物的“二次传播”。对政府部门来说，这意味着移动互联时代要特别重视与意见领袖的对话，以有效地影响“中心人物”，并通过他们在公众脑海里构建出良好的政府形象。
3．公民意识与危机“常态化”
公民意识即公民对自身政治地位和法律地位的自觉意识，同时也是公民对自身权利和应承担义务的认识。[23]互联网提供的互动交流机制，弥补了现代社会中面对面交往的不便，为公众的政治讨论和团体内沟通带来更多机会，也为新型的政治沟通、动员和活动方式的出现创造可能，这又在无形中降低了公众政治参与的壁垒，减少了他们政治参与的时间、金钱、精力等成本。[24]
随着移动互联网的快速发展，公民意识进一步增强，这使得人们获取信息更主动、互动欲望更强烈、质疑与批判意识更明显，政府不得不面对危机“常态化”的局面——人人都可以便捷地上传和分享信息，人们由被动的信息接收者变成问题的提出者和质疑者，甚至是对抗行动的组织者，这使得无论是政府的内部还是外部，都充满了可以随时引爆舆情危机的“火药桶”，这些“火药桶”一经点燃，就会产生“核裂变”式的传播，迅速引发网民基于虚拟世界的规模化围观及现实当中的对抗和发难。[25]
在移动互联网背景下， “郭美美炫富” “青岛38元天价虾”等事件已经警示政府部门绝不可小觑舆情危机的破坏力：其一，一旦发生针对某政府部门的负面舆情，总会或多或少地对其形象造成损害；其二，这样的损害会消解人们对政府部门的信任，如若信任不在，则又将直接削弱政府部门的传播力和执政力；其三，假如此类负面舆情频发，公众将对政府形成刻板印象，这不仅会长期使政府部门的宣传处于难以被倾听的状态，还有可能触及政府合法性等核心问题。
注释
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[12]李克强．深化简政放权放管结合优化服务 推进行政体制改革切实转变政府职能［N］．人民日报，2015~05~12 （2）．
[13]中国互联网络信息中心．第39次中国互联网络发展状况统计报告［R／O L］． （2017~01~22）［2017~03~13］． http： ／／w w w．cnnic．net．cn／hlwfzyj／hlwxzbg／index． htm．
[14]官建文，唐胜宏，王培志．正在形成的移动互联网生态系统［R］ ／／官建文，唐胜宏，许丹丹．中国移动互联网发展报告（2015）．北京：社会科学文献出版社，2015：1~23．
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[16]官建文，唐胜宏，王培志．正在形成的移动互联网生态系统［R］ ／／官建文，唐胜宏，许丹丹．中国移动互联网发展报告（2015）．北京：社会科学文献出版社，2015：1~23．
[17]丁道师，郑春晖，李国琦．2014年移动新闻客户端发展现状与趋势分析［R］ ／／官建文，唐胜宏，许丹丹．中国移动互联网发展报告（2015）．北京：社会科学文献出版社，2015：267~277．
[18]杨淑娟，张文乐．媒体微信公众号现状与发展研究［R］ ／／官建文，唐胜宏，许丹丹．中国移动互联网发展报告（2015）．北京：社会科学文献出版社，2015：305~324．
[19]生活新报．“1小时致谢”是权力“丧事喜办”的逻辑［N／O L］． （2013~06~08） ［2017~03~13］． http： ／／w w w．shxb．net／html／20130608／20130608 ＿355683．shtml ．
[20]史安斌．危机传播研究的“西方范式”及其在中国语境下的“本土化”问题［J］．国际新闻界，2008 （6）：22~27．
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