四、中国特色社会主义法律体系的完善

2010年，我国已经形成中国特色社会主义法律体系，这意味着我国已经搭建起法律体系的基本框架，在社会生活的主要领域已经做到有法可依。但是，形成并不意味着这一体系已经完善。党的十七大、十八大都提出“完善中国特色社会主义法律体系”的任务。法律体系的完善，即法律必须随着社会关系的变动而与时俱进，不断地通过法律的废、改、立、释加以完善。认为法律体系一经形成，就可以一劳永逸的观点，是完全不切合实际的。就西方法律体系而言，宪法、民法、商法、行政法、刑法、诉讼法等传统法律部门已经走过几百年的历程，经济法、社会法、环境法等新兴法律部门也已经有几十年到上百年的历史，随着社会关系的变化，这些法律至今仍然在不断地修改、完善。中国特色社会主义法律体系刚刚形成，特别是我国正处在改革开放的过程中，法律体系完善的道路还很长。就我国的情况而言，法律体系本身的完善包括四种基本形式，即立、改、废、释。

（一）制定新的法律

虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但是现行法律体系中仍然有一些尚未制定的法律。这主要是由于还没有形成调整某一类社会关系的成熟的经验，还需要进一步观察和实验。而在这些领域又不可能照搬照抄其他国家的法律，以满足我国社会生活的需要。但是，这并不能成为立法不作为的根据。经验一旦成熟，再参考其他国家的经验，就需要上升为法律。

中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的组成部分，是中国特色社会主义制度的法律化。这包括两层意思：第一，中国特色社会主义法律体系并不是存在于中国特色社会主义制度之外，而是存在于它们之中的，经济、政治、文化、社会和生态环境等各项制度凡是成熟的、适于用法律形式表现的，应上升为法律，从而构成中国特色社会主义法律体系。因此，就中国特色社会主义制度和中国特色社会主义法律体系的关系而言，前者是基础和内容，后者是表现形式，后者是前者的法律化。第二，中国特色社会主义法律体系又是中国特色社会主义制度走向成熟的标志。换句话说，如果一种制度没有被法律化，这种制度则是不稳定、缺乏保障的。完善我国法律体系不可能脱离中国特色社会主义制度建设，不能关起门来在书斋中孤立地进行。完善中国特色社会主义法律体系的总的指导思想就是要紧紧围绕制度建设的各个方面，即党的十八大提出的“五个建设”———政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设进行。

目前，在各个法律部门中制定和修改法律的任务仍然很繁重。应该制定和修改什么法律，立法机关和学者们对此见仁见智，观点很不统一。在各个法律领域需要制定或修改哪些法律，每一项都需要充分论证，需要有充足的立法理由。

（二）完善配套法规[1]

就法律渊源而言，中国特色社会主义法律体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规等组成。宪法在我国法律体系中具有至高无上的地位，但宪法不可能调整社会关系的方方面面，它的原则规定由法律具体化；法律的原则规定由行政法规和地方性法规具体化。

从我国现行法的实际情况出发，在法律中规定需要制定法律、法规的情况大致有两种：

（1）宪法、法律规定由国家规定或由法律规定，但是没有指出由国家的什么机构或什么具体法律作出规定。如《宪法》第59条规定，“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”。又如《香港特别行政区基本法》第83条规定，“香港特别行政区各级法院的组织和职权由法律规定”。《法官法》第36条规定，“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定”。

（2）宪法、法律具体要求由什么国家机关或什么法律规定。在我国宪法和法律中，存在为数众多的具体委任性条款，这些条款广泛分布于各个法律部门中。与之相对应的配套实施规定，主要是由全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其所属各部门、中央军事委员会及人民解放军有关部门、最高人民法院、最高人民检察院，以及省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会所制定的规范性文件。

其中，法律具体要求由全国人大及其常委会另行规定的，比如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第15条规定，“香港特别行政区、澳门特别行政区应选全国人民代表大会代表的名额和代表产生办法，由全国人民代表大会另行规定”。

法律具体要求由国务院及其所属各部门规定的，如《立法法》第83条规定：“国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定”。《著作权法》第6条规定：“民间文学艺术作品的著作权保护办法由国务院另行规定”。《国旗法》第11条规定：“公安部门执行边防、治安、消防任务的船舶升挂国旗的办法，由国务院公安部门规定”。《物权法》第22条规定：“不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定”。

法律具体要求由中央军委（或国务院和中央军委联合）或解放军有关部门规定的，比如《兵役法》第20条规定：“士官分级服现役的办法和直接从非军事部门招收士官的办法，由国务院、中央军事委员会规定”。《现役军官法》第21条规定：“军官晋升职务，应当具备拟任职务所要求的任职经历、文化程度、院校培训等资格。具体条件由中央军事委员会规定”。《献血法》第6条规定：“现役军人献血的动员和组织办法，由中国人民解放军卫生主管部门制定”。

法律具体要求由最高人民法院规定的，比如《企业破产法》第22条规定：“指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定”。《民事诉讼法》第61条规定：“代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据，可以查阅本案有关材料。查阅本案有关材料的范围和办法由最高人民法院规定”。

法律具体要求由最高人民检察院规定的，比如《人民检察院组织法》第28条规定：“各级人民检察院的人员编制由最高人民检察院另行规定”。

法律具体要求由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会规定的，如《村民委员会组织法》第40条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法”。《民法通则》第151条规定，“民族自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的原则，结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定。自治区人民代表大会制定的，依照法律规定报全国人民代表大会常务委员会批准或者备案；自治州、自治县人民代表大会制定的，报省、自治区人民代表大会常务委员会批准”。《全民所有制工业企业法》第68条规定，“自治区人民代表大会常务委员会可以根据本法和《中华人民共和国民族区域自治法》的原则，结合当地的特点，制定实施办法，报全国人民代表大会常务委员会备案”。

总体上讲，由全国人大及其常委会规定或另行规定的，属于配套法律；由国务院规定的，属于配套行政法规；由省、自治区、直辖市人大及其常委会规定的，属于配套地方性法规或自治条例、单行条例；由中央军委及解放军有关部门规定的，属于配套军事法规或规章；由最高人民法院、最高人民检察院规定的，属于从属于法律的规范性司法文件。

就配套法规而言，主要存在于行政法规和地方性法规层次。所谓“配套法规”并不是指一切行政法规和地方性法规。就行政法规而言，其主要由三部分组成，一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；二是《宪法》第89条规定的属于国务院行政管理职权范围的事项；三是授权性立法，即应当由全国人大及其常委会制定法律的事项，国务院根据全国人大及其常委会的授权决定先制定行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律。这三项中只有第一项属于配套的行政法规。就地方性法规、自治条例和单行条例而言，其也主要由三部分组成，一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，即实施性立法；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，即自主性立法；三是除专门由全国人大及其常委会立法的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、经济特区根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。这三部分中，只有第一项属于配套的地方性法规、自治条例和单行条例。

因此，配套法规主要针对两种事项，一是国务院为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；二是有立法权的地方国家机关为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区的实际情况做具体规定的事项，即实施性立法。

在现行有效的所有行政法规中，配套法规主要包括两种，一是综合性实施细则、实施条例和实施办法，二是为实施法律中的某一项规定和制度而制定的专门规定。自十一届全国人大以来，属于综合性实施细则、实施条例和实施办法的配套行政法规包括《中华人民共和国个人所得税法实施条例》《中华人民共和国劳动合同法实施条例》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《中华人民共和国专利法实施细则》《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》《中华人民共和国车船税法实施条例》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《中华人民共和国发票管理办法实施细则》；属于为实施法律中的某一项规定和制度而制定的专门规定包括为实施《畜牧法》的有关规定制定的《中华人民共和国畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》，为实施《水法》的有关规定制定的《中华人民共和国抗旱条例》，为实施《海关法》的有关规定而制定的《中华人民共和国知识产权海关保护条例》《中华人民共和国海关事务担保条例》，为实施《兵役法》而制定的《中国人民解放军现役士兵服役条例》。[2]

在现行有效的所有地方性法规、自治条例和单行条例中，上述两种类型的配套法规都存在。同时还应看到，在属于实施性立法的地方性法规中，既包括实施全国人大及其常委会所制定的法律的实施细则或实施办法，也包括实施国务院所制定的行政法规的实施细则或实施办法，在有的省份还包括对于国务院所属的各部门所制定的部门规章的实施细则或办法。现有的地方性法规系统中没有明确的名称把地方性法规中的实施性立法和自主性立法区别开来，只有通过地方性法规的条文本身进行区分，即凡是条文中有“根据某法律或有关法律，结合本地区的实际情况”字样的便属于实施性立法，而没有上位法来源的则属于自主性立法。根据中国人大网法律法规检索系统的资料，收入该库的地方性法规中有“根据《中华人民共和国××法》”字样的有322件，有“根据有关法律”字样的有1279件，两项共计1601件。[3]如果再加上根据行政法规制定的实施性立法，现在的地方性法规中，实施性立法占有相当大的比例。

在现有的资料中，无论是官方的还是学者的研究，我们都没有发现关于配套法规的统计资料，包括现行法律中有多少条款涉及需要制定配套的行政法规或地方性法规、自治条例和单行条例，有多少已经制定了配套法规，特别是有多少法律有规定但是还没有制定配套法规。长期以来，特别是在形成法律体系的基本框架的阶段，我们把精力主要集中在全国人大的立法领域是完全必要的，但对法律与行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的配套缺乏应有的重视，从而配套法规成为完善中国特色社会主义法律体系的一个薄弱环节。须知，在许多领域，只有法律的一般规定是不行的，缺乏配套法规，全国人大的立法根本不可能得到落实。为此，应该双管齐下，一方面，在全国人大的层次，应该清理一下现有的法律，对配套法规要心中有数，哪些法律的规定落实了，哪些规定没有落实，没有配套的行政法规和地方性法规；另一方面，在国务院和地方国家机关层次，应该清理一下行政法规和地方性法规，结合法律看我们已制定了哪些配套法规，还有哪些配套法规没有制定，只有这样，配套法规的机制才可能完善。

（三）修改现有法律

在我国法律体系已经形成的前提下，随着社会形势的变化，修改现有法律，使其满足变动着的社会发展要求和人民的需要，这在完善中国特色社会主义法律体系中占有突出地位。实际上，在我国法律体系形成的过程中就一直伴随着法律的不断修改，只不过随着法律体系的形成，修改现行法的任务变得更加紧迫。[4]

我国1982年《宪法》自从制定以来，已经有1988年、1993年、1999年和2004年四个修正案。其中1988年修正案修改2条，1993年修正案修改9条，1999年修正案修改6条，2004年修正案修改14条，共修改31条。

我国《刑法》自1979年制定以来，到1997年修订，全国人大常委会以“有关刑法问题的决定”的形式，共制定了26个决定，即单行刑法，还在107个非刑事法律中设置了附属刑法规范。1997年刑法大修以后，1998年首先以刑事单行法的形式做了一次修改，从1999年开始，全国人大常委会以刑法修正案的方式，对现行刑法做了九次修改。其中修正案（一）修改8条，修正案（二）修改1条，修正案（三）修改8条，修正案（四）修改8条，修正案（五）修改3条，修正案（六）修改20条，修正案（七）修改14条，修正案（八）修改49条，2015年颁布的修正案（九）修改51条。

《刑事诉讼法》于1979年制定，1996年进行第一次修正，做110处修改，条文由164条增加到225条；2012年第二次修正，做111处修改，条文增加到290条。

《民事诉讼法》于1982年试行，1991年正式颁布，由试行时的205条增加到270条；2007年第一次修正，做19处修改，条文调整到268条；2012年第二次修正，做60处修改，条文增加到284条；2017年第三次修正，做1处修改，在第55条增加1款，作为第2款。

《个人所得税法》于1980年制定，1993年、1999年、2005年、2007年6月及12月、2011年共修正了六次。

《道路交通安全法》2003年制定时，有关“撞了白撞”的争论还历历在目，2007年、2011年又修正了两次。

《全国人民大表大会和地方各级人民代表大会选举法》于1979年制定，1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、2015年已经修正了六次……

实际上，近年来，我国全国人大及其常委会修改法律的数量已经逐步超过了制定新的法律的数量。第五届全国人大期间制定法律34件，修改法律4件，修改的比例为10.5%；而第十二届全国人大期间，截至2017年9月1日，制定法律22件，修改法律107件，修改的比例为82.9%（见表0-1）。

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注释

[1]本部分材料有赖于中国人民大学法学院博士生周洋同学的协助，特此感谢。

[2]就名称而言，国务院所制定的配套法规须在法规名称中加上“中华人民共和国”字样，其中属于综合性的配套法规的都有某一法律的实施细则、实施办法、实施条例之类的名称，如《中华人民共和国车船税法实施条例》；属于与某一法律的具体规定配套的行政法规即专门性的配套法规，在条文中都包括“根据某某法律制定本法”的字样，如《中华人民共和国知识产权海关保护条例》第1条规定：根据《中华人民共和国海关法》，制定本条例。另外，还有些行政法规的名称虽然也加上了“中华人民共和国”的字样，但它们不属于配套法规，而属于授权立法，在条文中没有根据某项法律制定该行政法规的字样。

[3]http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs.08-20.

[4]胡锦涛，在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话，人民日报，2002-12-05。