第二节 李明博总统的成绩单
一、扩张性货币政策与财政政策的运用
李明博总统开始执政的2008年，正值金融危机席卷全球之际。如何在全球金融危机肆虐的环境下维持经济增长是李明博政府面临的重大考验。为了稳定金融局势，李明博政府降低利率，发行债券，扩大金融市场的流动性。此外，政府动用外汇储备给商业银行提供资金，确保外汇的有效供给。李明博政府和美国签订的货币互换协议和十年积累的充裕外汇储备在保证金融机构的外汇流动性方面起到积极作用。
亚洲金融危机之后，虽然韩国已经加强对对外债务和外汇流动性的监管，但此次全球金融危机表明仍然存在不少问题。因此，2009年金融稳定委员会发表关于加强金融公司的外汇稳健性的监管方案，以期解决外汇资产和负债的期限结构不一致问题，抵消外汇金融风险。两次金融危机时期韩国债务规模和结构的比较如表2-3所示。
表2-3 两次金融危机时期韩国债务规模和结构比较 单位：百万美元
为了提高国内需求，李明博政府连续三次追加财政预算，扩大财政支出；同时，出台多种形式促进就业方案，引导求职人员采取更加灵活的就业方式，尤其对青年、女性和高龄求职人员等提供更多的就业支持服务，对他们进行职业培训，并且鼓励其创业。李明博政府一方面扩大财政支出，另一方面采取减税政策，降低所得税税率和消费税税率。随着财政支出的扩大，财政赤字规模也在增加，2009年国家债务比重超过30%。韩国能够用多种方式实行扩张性财政政策主要得益于之前充裕的财政实力。通过强有力的财政刺激政策，韩国不仅避免了过度衰退，而且2009年实现了经济的正增长。
如表2-4所示，在金融危机之前，民间消费和进出口贸易对韩国经济增长的贡献度都比较高，属于拉动韩国宏观经济增长的重要因素。但是从2008年开始，这些因素对经济增长的贡献度均有明显的下降。2007年民间消费对GDP的贡献度达到2.7%，而到2008年降至0.7%，甚至到2014年也只有0.9%。出口的变化也非常明显，从2007年的4%降至2008年的2%，2014年已经降至1.10%。
表2-4 韩国近几年GDP构成因素对经济增长的贡献度 （%）
二、企业规制改革
亚洲金融危机爆发时期，金大中政府用心良苦地设计出大企业集团的改革方案，限制大企业集团的盲目投资和“章鱼爪式”的扩张。而在十年后，大企业集团面临的发展环境已经有了很大变化，全球范围内，跨国公司的竞争越发激烈，很多新兴经济体的新兴企业集团又在异军突起，国际行业领导者的地位时刻受到新兴企业的挑战。李明博政府认为，国家必须为本国企业提供更加有利的生存环境，不能再用很多规制来限制大企业集团的发展。在曾任现代企业总裁的李明博总统的眼中，对大企业集团进行限制无疑是给企业发展带上枷锁；而且在这段时期内，中小企业已经比大企业集团获得更宽松的政策环境，不少人提出破除对大企业集团的限制政策。
因此，李明博执政之后便着手制定提高企业积极性的各种政策，并且放宽对大企业的各种规制，其中包括金融危机过后旨在约束大企业集团多元化扩张的出资总额限制制度。李明博政府认为过度限制大企业集团的经营规模不利于大企业集团的自主经营，而且人为地提高企业并购壁垒的方法不利于新兴产业的发展，在与全球跨国公司进行竞争时会受到很多不利影响。同时，李明博政府引入大企业集团公示制度，即通过每季度对外公示，让相关人群及时掌握大企业集团的资金运行结构，使得人们更加容易对大企业集团的财务状况进行监管。
李明博政府不仅对大企业集团放松了管制，同时对中小企业采取了一些扶持政策。李明博政府放宽了设立股份公司资本金的规定，使得用少量资本也可以设立公司，而且政府为中小企业的设立大幅简化审批手续，对创业初期的中小企业减免部分税收。
李明博执政以来，对中小企业的扶持力度也在增强。李明博政府新设立韩国政策金融公社，并摸索出更多新兴信贷方式向中小企业提供资金。政府除了向短期资金周转困难的企业提供资金外，还发行10万亿韩元规模的债券市场稳定基金。李明博政府仅在两年内通过产业银行和企业银行向中小企业提供的中期使用资金就达到76万亿韩元。
三、金融部门的改革措施
李明博政府采取的放宽企业管制措施还涉及金融机构与产业机构之间的相互联系。按照之前的规定，金融部门与实体生产企业必须遵守分离原则，即金融控股公司不得将生产性企业作为子公司，生产性企业也不得将金融控股公司作为子公司。这种规定旨在防止金融机构和生产性大企业形成过度联系，防止金融资本通过非市场化方式与大企业集团产生资金往来，并且银行与企业之间出现“关系贷款”、“企业超贷”等现象。银行与大企业集团之间的各种利害关系以及相互依赖和担保的状态是引发不公平竞争，损害其他企业利益，甚至助长金融风险引发危机的重要根源。
如表2-5所示，在亚洲金融危机过后的1999年，韩国商业银行不良债权的比重达到12.9%，金额达到61万亿韩元，但是随后又出现下降趋势。2000年不良债权比重下降至8%，不良债权涉及金额减少到42.1万亿韩元。一直到2007年全球金融危机爆发前夕，不良债权涉及金额和比重双双创下最低纪录，分别达到7.7万亿韩元和0.7%。但是随着新一轮金融危机的到来，这一指标又开始上升，2010年，不良债权金额达到24.8万亿韩元，比重上升至1.9%。
表2-5 商业银行不良债权余额与不良债权比重
然而，随着金融机构的集团化发展，金融企业也在不断探索新的经营模式，想方设法扩大利润来源，欲通过与产业资本的合作实现资本运营效率的最大化。尤其在全球金融危机蔓延的情况下，金融机构的风险无疑大幅提高，需要为金融机构的发展提供更加有利的政策环境。因此，李明博政府推动修改金融控股公司法，从法律上允许非银行金融公司持有非金融子公司。虽然没有规定普通控股公司也可以直接拥有金融保险公司，但实际上是向这一方向迈出步伐。银行法修订后，产业资本拥有银行控股公司的股份从4%扩大至9%。
四、备受争议的美国牛肉进口政策
2008年4月18日，韩国和美国协商的进口美国牛肉事件引发了韩国民众的强烈反对。这起事件的起因是自2003年12月美国爆发疯牛病以来，韩国对原本禁止进口的美国牛肉开始重新恢复进口。2008年5月5日公开的协议书表明，多数民众所担忧的疯牛病因素并未反映在协议内容中。韩国各界民众认为，两国政府所签订的协议并没有充分考虑美国产牛肉再次出现疯牛病的可能性，存在进口不合格牛肉的隐患。
2008年5月，韩国民众在互联网上进行弹劾李明博总统的签名运动，人数一下突破100万人。虽然韩国农林水产食品部和保健福祉家庭部召开美国产牛肉的安全说明会，但很多民众并未接受。同月，为了表达对李明博政府签订的美国牛肉进口协议的不满，韩国学生和市民进行了烛光示威。烛光集会持续了100多天，争议的焦点逐渐从进口美国牛肉问题扩散至教育问题、国有企业改革问题和运河建设问题等其他社会经济问题。在短短两个月内，按照非官方统计，有数十万至百万民众参与了烛光集会。
2008年6月10日，韩升洙及全体内阁成员向李明博提出辞职，为政府在美国牛肉进口问题上造成的混乱局面承担责任。虽然这次辞职并没有得到批准，但韩国总统李明博宣布对内阁进行部分改组，撤换了3名政府部长。韩国经济研究院作出的报告估算这次因反对进口美国牛肉而进行的烛光集会的直接经济损失达到6685亿韩元，国家损失达到1.923万亿韩元。[1]
这次韩国与美国牛肉谈判事件涉及韩国对农产品的保护、对外贸易中的进口产品卫生检验检疫制度、韩国与美国的经济贸易关系以及政府与国民之间的沟通与互信问题。例如，韩国农林水产食品部发布的公告\[2008\]45号内容表明，当美国再次出现疯牛病的时候，美国政府应进行彻底调查，并将调查结果告知韩国政府。美国政府应与韩国政府进行协商，如因新出现的疯牛病事件受到世界动物卫生组织（Office International Des Epizooties，OIE）的负面评价，韩国政府将停止进口牛肉和牛肉产品。以上内容表明，韩国政府停止进口美国牛肉的标准并非本国的卫生检验检疫机构的调查结果，而是依赖于世界动物卫生组织的调查结果。其实，世界贸易组织也曾经对类似事件作出过裁决，即世界贸易组织的成员可以在适当的国际标准或指南等标准的基础上采取更高的动植物卫生检疫标准。因此，在进口美国牛肉问题上，李明博政府未很好地运用国内卫生检验检疫权利，并且未做好政府与国民之间的沟通工作。签订美国牛肉进口协议后，李明博政府从2008年7月8日开始实行牛肉和大米的原产地标识制度，并且将这一制度进一步扩大至猪肉、鸡肉和泡菜等。
五、四大江治理工程
李明博总统上任以后，将朝鲜半岛大运河建设作为国家重大项目，并于2008年12月公布“四大江治理工程”计划。这里的“四大江”分别指汉江、洛东江、锦江和荣山江。韩国政府2008-2012年投入22万亿韩元对这四大河流进行治理，将在四大江和蟾津江建设水下小型水坝16处、河坝5处、蓄水池96处。治理的主要目的是大幅扩大河流的蓄水量，恢复江川流域的生态环境，主要内容包括维修老化的河堤、建设防洪设施、修建河流周边自行车道等。然而，2010年3月26日，舆论调查机构Realmeter进行的关于四大江治理工程的全国民意调查显示，49.9%的调查对象持反对意见，而选择赞成的被调查者只有36.7%。[2]
按照大国家党的说法，这是一项事关“百年大计的伟业”，它是“迈向绿色发达国家的路”，“四大江治理工程作为预防洪水、改善水质、增加就业等有益于环境的经济事业，将成为韩国的象征”。[3]这项工程不仅维护河流周边设施，还将改善河流生态环境，看起来是个不错的计划，但为什么会出现很多反对意见呢？
反对的声音主要基于以下几点理由。第一，四大江治理工程涉及金额巨大，如此重大项目需要反复论证和仔细研究后才能决定是否实行，而大国家党仅利用短短几个月的时间论证项目并匆忙开工。第二，政府在未获得一致性意见的情况下，动用过多原本与四大江工程无关的预算资金用于宣传四大江治理工程。第三，四大江治理工程涉嫌与特定建设大企业利益有密切联系。第四，四大江治理工程不仅不能恢复河流的生态环境，而且可能会破坏生态平衡。第五，四大江治理工程对就业的影响很小。据统计数据显示，2009年失业人数达到90万名，已经创下历史新纪录。
2013年1月，韩国监查院发表了对四大江治理工程的监查结果，在报告中指出四大江治理工程存在很多问题。比如，16处水下小型水坝中有11处缺乏耐久性，水质管理不到位，河流水质有可能恶化，因不合理的设计规划导致未来可能出现过多的维护管理费用等。[4]根据四大江整修工程事业调查及评价委员会的说法，四大江工程事业与河流水质污染也有直接的因果关系。由于水坝的建设以及河底的挖土作业，河水流动受到阻碍而速度变得缓慢，河水水质因此而恶化。在洛东江发生的水泛绿现象也可能是水坝建设和河流速度变得缓慢所引发的问题。
四大江治理工程推行的初衷是预防洪水，改善水质等。四大江流域涉及国土面积广，与国民生活环境密切相关，因此在进行必要的河流治理过程中，需要更加慎重地对待当地环境。而且，由于政府将本不相干的预算经费加于此项目，加剧了李明博政府的财政负担。
六、对李明博政府的政策评价
回顾李明博政府的执政情况，其政策选用特点是采取实用主义策略，尤其从一开始就以推动韩国宏观经济增长为第一要务。为了提高政府行政效率，李明博政府也精简了许多政府部门。李明博所提出的目标可以概括为“747目标”，即在7年以内将人均国民收入提高4万美元，并将经济增长速度提升至7%，但全球金融危机的爆发使得李明博政府根本无法完成过高的经济增长目标。最后，政府的主要精力变成如何将全球金融危机对韩国经济的负面影响降到最低。
面对全球金融危机，李明博政府其实比较快速地作出了反应。李明博政府通过财政政策、货币政策、地区发展政策和企业结构调整等方式来尽可能将金融危机对韩国经济的冲击降到最低。李明博政府实行的很多经济政策并未按照大选时提出的方案来实施，而大都针对解决此次金融危机中的问题展开。通过一年多的政府宏观经济政策的调控，韩国的金融市场恢复了稳定。之所以能够在全球金融危机期间避免经济的大幅衰退，一方面得益于李明博政府的宏观调控，另一方面归功于亚洲金融危机时期韩国政府壮士断臂式的经济改革。亚洲金融危机之后，韩国金融机构的流动性指标已经大幅改善，而且其危机应对能力也得到增强。
李明博政府对大企业集团和中小企业采取放松管制的政策，这与李明博大企业高管的出身不无关系。废除出资总额限制、推动绿色生态产业的发展、降低企业税率等都有助于改善企业经营环境，帮助企业度过艰难竞争时期，但是也出现预算的低效使用等一些问题。
韩国的对外债务规模仍然较高，期限结构也并不合理，尤其是短期外债比重较高，而且金融机构的财务结构也存在不少问题，存在外汇流动性不足的隐患。另外，扩张性货币政策也可能成为提高韩国家庭负债率的重要因素。
还有，韩国社会长期存在的问题没有得到根本性解决，政府在使用财政政策方面也存在过度干预和刺激的一面。国家的债务最终将会通过税收等方式附加在民众身上，因此实际上提高了下一届朴槿惠政府的财政负担。李明博政府原来计划对国有企业和公共机构进行改革，但是后来因全球金融危机、民众对李明博政府的支持程度下降等，其政策并没有得到很好的执行。
李明博政府采取的政策注重实用性，并具有强有力的执行力。他的干劲、不畏惧反对意见的胆识和领导才能是值得肯定的。不过由于很多政策都只考虑短期效应，并且片面注重成果，在系统和全盘考虑方面做得仍然有些不足。
注释
[1] 参见赵京叶、宋远勤、郑沿浩、金弼宪：《烛光示威的社会费用》，首尔，韩国经济研究院，2008。
[2] 参见李泳义：《四大江工程反对舆论“丝毫未变”》，见Views&News网（韩国），2010-03-26。
[3] 郑润义：《大国家党向“批评四大江的在野党”进行反驳》，见联合新闻网（韩国），2009-11-11。
[4] 参见李韩承：《监查院：四大江工程水坝设计存在缺陷，缺乏耐久性》，见联合新闻网（韩国），2013-01-17。