论人民法院审理行政案件的依据与司法审查权

人民法院审理行政案件，在实体法上应以什么为依据？行政法规和规章能否作为法院办案的依据？法院对于行政法规和规章的合法性和有效性是否有司法审查权？这是我国人民法院开展行政诉讼以来所面临的重大问题。我们要进一步健全和发展国家行政诉讼制度，必须认真回答这两个方面的问题。

行政诉讼不同于刑事诉讼和民事诉讼，它所要解决的是公民、企事业组织和社会团体与国家行政机关之间的争议。这种争议所涉及的问题通常不是由宪法和法律直接规定，而是由行政法规和规章具体规定的，例如食品卫生标准、药品质量标准、环境保护标准、公共场所秩序、交通规则、许可证条件等等。行政管理相对人与行政机关就行政法规和规章所调整的问题发生争议，官司打到法院，法院如果受理了这些争议案件，根据什么来裁决呢？它必须以行政法规和规章为依据，因为法院不能自己去制定一套上述各项标准的法规和规章，作为裁决行政案件的依据。

有些同志不同意以行政法规和规章(特别是规章)作为法院办案的依据。他们认为行政法规和规章属于行政行为，不属于法的范畴。法院办案只能以法为依据，而不能以行政行为作依据。而且法院同行政机关一样，都向人民代表大会负责，因此它没有义务服从行政机关。

这里提出了两个问题：

第一，行政法规和规章究竟是否属于法的范畴？

第二，法院办案以行政法规和规章为依据，是否意味着法院服从行政机关、其地位低于行政机关？

在第一个问题上，我们必须破除关于法的传统观念——法是由议会立的，只有议会才能立法。这种观念在19世纪也许是对的。当时西方一些国家实行严格的三权分立，只有议会能够行使立法权，行政机关只能依法行政，而不能创制任何法律。但进入20世纪后，议会已无力制定日益增加的调整国家管理过程中产生的各种社会关系和具有技术性的法律、法规，议会的立法权开始大部分转移到行政机关。行政机关制定的大量规范性法律文件，称为“委任立法”，对于这些委任立法，行政管理相对人必须遵守执行；在执行中发生争议，法院要适用这些委任立法作为裁决争议的依据。因此从一些法制经验丰富的国家的立法实践来看，作为委任立法的行政法规和规章属于法的范畴。

再从法的概念和法律规范体系来看，当今世界上很多法律学者均认为：由国家机关制定的，为社会全体人民所必须遵守执行的，法院能加以适用并作为裁决争议的规范性文件即是法。一国的法律体系应是一个由不同效力等级的法律规范组成的体系。在此体系中，宪法规范的法律效力等级最高，其次是法律，再次就是行政法规和规章等。因此，承认行政法规和规章是法，并无破坏法制统一之嫌；相反，不承认它们是法，不承认它们具有法的效力，反而会削弱和损害宪法和法律的效力，使宪法和法律的许多条文、许多规定不能发生实际作用。

关于前述第二个问题，我们必须认识到，法院办案以行政法规和规章为依据是国家职能分工的要求，并不意味着行政机关的地位高于法院。行政机关负责管理国家各种社会、政治、经济、文化等事务，被赋予制定有关这些管理事务的各种行政法规和规章的权力；而法院负责审理、裁决各种争议、纠纷，它当然也有权审理、裁决以行政机关为一方当事人的案件。我们同样不能因为法院能够审理行政争议、纠纷，审查行政机关的具体规定和行为，就认为法院地位高于行政机关。如果非要论谁应该服从谁，应该是某项事务属于哪个国家机关管辖，哪个国家机关在该项事务上就享有充分的管辖权，其他国家机关在该项事务上就应该服从该机关。

人民法院审理行政案件，应该以有效的行政法规和规章为依据。行政法规和规章有效的条件有三：(1)必须是由依法有权限的行政机关制定；(2)必须符合宪法和法律，不能与之相抵触；(3)必须是依据法定立法程序制定的。

行政法规和规章如果违反了上述三条件，则属无效。然而由谁来确定其有效或无效呢？行政机关一般不会说自己制定的法规无效，法院也不可能根据行政管理相对人的意见就确定有效或无效。法院必须对行政法规和规章进行认真审查，然后确定其有效性。

但是有些同志却不同意法院审查行政法规和规章，理由是我国人民法院没有司法审查权，即法院应行政管理相对人的申请，审查具体行政行为以及行政法规和规章的合法性、有效性的权力。我们认为：如果法院无权审查行政法规和规章，那就意味着行政机关既行使立法权和执法权，还有权自己裁决自己制定的规范性文件有效与否。各种权力都掌握在行政机关手中，没有任何制约，人民的权利和自由就经常有受侵害之虞，而不能得到充分而有效的保障。而且虽然法院审理行政案件应以行政法规为依据，但法院如果对于这些法规和规章一律无权审查，不管其是否有效，一律作为审案依据，那么国家法制的统一就难以得到保障，当事人之间的争议也不可能在合法的前提下得到令人满意的解决。

不同意法院有权审查行政法规和规章的同志提出，审查的权力，应该由上级行政机关和人民代表机关行使。上级行政机关对下级行政机关发布的规章，人民代表机关对行政机关发布的法规和规章，当然有审查权和撤销权，但是，法院需要解决的行政法规、规章的合法性、有效性问题是在裁决特定的争议案件时遇到的，在相应案件中，行政机关或行政机关的上级行政机关本身即作为争议的一方，如果由它们来确定行政法规和规章的合法性、有效性，则会使行政诉讼在很大程度上失去意义。人民代表机关固然可以审查行政法规和规章，但人民代表机关是一个定期开会的机关，而行政案件天天发生。如果行政管理相对人对行政法规和规章的合法性、有效性提出异议，而且这是解决行政案件的前提，而我们又须等到人民代表机关开会时来讨论、决定，那么法院大量的行政案件就会积压下来，这对行政诉讼的顺利进行是不利的。至于法院对行政案件的裁决是否适当，人民代表机关当然有权进行监督并纠正其错误的裁决，但人民代表机关不宜代替法院行使司法权。

总之，加强行政立法和国家行政管理，是适应现代社会政治、经济、文化和科技迅猛发展的需要；而加强人民法院对行政立法和行政管理的监督，则是防止滥用行政权、保障国家法制和公民合法权益的需要。

(原载于《光明日报》，1989-02-07，与齐一飞合作。)