第二节 官僚制的合理性设计
一、从合法性到合理性
如果说官僚制果真如韦伯所说的那样已经经历了几千年的发展的话，那么，以往的发展历程都只能说是没有实现自觉的自然过程，只是到了20世纪，当韦伯对官僚制组织作出了系统化的研究之后，这个发展历程才成为一个自觉的进程。也就是说，由于韦伯对官僚制作出了理想类型的设计，才使官僚制组织的发展从不自觉走向自觉。可见，韦伯作为一个思想家、学者，对人类作出的贡献是很了不起的。但是，正如历史上的所有思想和理论都只具有历史性的价值一样，韦伯的官僚制理论也是有着历史局限的。20世纪70年代以来，在公共行政实践中出现的对韦伯理论的反叛，就证明了这一点，这也意味着官僚制应当得到超越。
从20世纪70年代开始，西方国家根据韦伯的官僚制理论而建构起来的官僚体制出现了结构性危机，虽然也在不断的修缮和调整中使官僚制得到完善，却无法避免“政府失灵”局面的出现，反而使行政管理变得越来越被动。因而，人们开始对韦伯的官僚制理论产生了怀疑，甚至进行了批判性的反思，试图通过对韦伯理论的清算去寻找解决公共行政实践中的诸如政府财政危机、社会福利政策难以为继、政府机构日趋庞大臃肿、效率低下、官僚主义盛行、公众对政府能力失去信心等问题的方案。当然，理论反思是不能代替实践探索的，但理论的梳理却可以启发人们的思路。正是基于这种认识，我们希望在理论上揭示韦伯官僚制设计中所存在的“合理性”悖论。
在韦伯的官僚制理论中，“合法性”(legitimacy)与“合理性”(rationality)是两个最为基本的概念，一切关于官僚制的研究，都只有从这两个概念出发，才能把握官僚制理论的真谛。在某种意义上，韦伯的整个学术思想体系都是在这两个概念的基础上展开的，他在政治学和社会学领域中所发表的意见，也都是基于合法性和合理性的概念而作出的进一步引申与发挥。合理性范畴是韦伯建构官僚制理论时所作出的一项重要学理预设，也是他进行现代官僚制组织模式设计时所遵循的一个基本原则；至于合法性概念，则是韦伯用以理解古代官僚制的锁钥。也就是说，与现代官僚制相比，古代的各种类型的官僚制是不具有合理性的。但是，这种不具有合理性的官僚制为什么会在古代中国、埃及、印度和中古的欧洲等地普遍存在？那是因为，这些地区的官僚制虽然不具有合理性，却具有合法性。对于现代官僚制而言，不仅需要具有合法性，而且也需要具有合理性，或者说，需要通过合理性去营建合法性。
我们知道，韦伯在其《世界经济通史》、《儒教与道教》、《经济与社会》等一系列著作中对官僚制发生与发展的历史作了比较研究，他的研究结论是，任何一种类型的统治都应有着合法性基础。既然官僚制能够在人类历史上长期存在和发展，它就是以其合法性作为前提的。韦伯认为，官僚制是特定权力的施用和服从关系的体现，具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可以称作“统治”，这种统治主要是基于一种自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人，他只有接受这种信仰体系，才能有着行动的一致性、连续性，而且不会导致内心的紧张。韦伯把这种个人自愿服从的体系视为合法性体系。反过来，这种合法性体系的存在，则使每一个人都能够遵从来自权威的命令，不管这些命令是来自统治者个人，还是来自通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。从权力关系的角度看，这是一个以“命令—服从”行为模式为特征的权力关系，这种命令与服从的关系如果得到了维系并顺畅地运行，也就意味着统治具有了合法性基础。
进一步地说，合法性是来源于一种正当性的信念。韦伯认为，正当性的信念可以分为两大类别：一类是主观的正当性，包括情感的正当性、价值合理性的正当性、宗教的正当性；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性、法律的正当性。在这两类正当性信念的支持下，由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型：(1)情感行动；(2)价值合理性行动；(3)传统行动；(4)目的合理性行动。在这四种类型的行动中，前三种都仅仅是由情感的、价值合理性的、宗教的和习惯的正当性的原因而得到的合法性，唯有最后一种类型的行动才是得到了法律正当性支持的行动，因而，不仅具有合法性，同时也具有合理性。
韦伯关于统治的三种支配类型的分类在理论上不是出于灵感，而是从人的行动类型推演而来的。也就是说，与上述四种行动类型相对应的是三种类型的支配行为或者三种统治类型，即个人魅力型的、传统型的和法理型的统治。我们已经知道，个人魅力型统治，是建立在某个具有非凡气质的领袖人物的人格魅力之上的，在这种类型的统治过程中，行政职务不是一种稳固的职业，也没有按正常途径的升迁，全凭领袖个人意志的直接指定，其行政体制的特点表现为行为的随机性和偶然性，甚至让人感到是反复无常的。传统型统治是建立在对于习惯和古老传统的神圣不可侵犯性的要求之上的，行政官员不过是君王的臣子，他对君王的忠诚胜过其才能，所注重的是听命行事，为官者可以世袭，行政管理体制表现在营造官员的依附性方面，是作为附属而去开展行政管理活动的。法理型统治是建立在对于正式制定的规则与法令所确认的正当行为之上的，当这种统治以支配关系的形式出现的时候，是有着规则和法律的规范的，支配行为虽然也是借助于权力而施行的，但权力的应用却不是随意的，而是有着制度和规则的规范和保障的，故而称作法理型统治。
在这三种体制中，个人魅力型统治并没有采用官僚制的形式，只有传统型和法理型统治才采用了官僚制的形式。但是，在这两种官僚制形式中，传统型统治所采用的官僚制虽然具有合法性却不具有合理性，如果说具有合理性的话，那也只能算作是一种主观化了的价值合理性。韦伯关于现代官僚制的构想是与之不同的，他要求现代官僚制具有一种客观的合理性，是实现了合理性与合法性相统一的官僚制。所以，韦伯把理论工作的重点放在了设计这种既合法又合理的官僚制方案方面了。
应当说，韦伯是一个理想主义者，在他的官僚制理论中，是首先确立起了合理性的概念，然后再去进行合理性官僚制模型设计的。所以，他对历史上的官僚制所作的描述是以合理性为标准的，分析的结果是历史上的官僚制都缺乏合理性。既然如此，那就需要自己动手去设计一种具有合理性的官僚制。当然，官僚制作为一种社会实践和历史进步的产物，是不可能单纯由学者去作出理论设计就可以建立起来的，但是，学者是可以对官僚制的理想形态加以描述的。韦伯所做的工作就属于描述理想官僚制模式的理论活动。所以说，韦伯是合理性官僚制模式的设计师。
根据韦伯的看法，官僚制首先是作为一种组织形式而存在的，或者说，是指组织存在的一种理想的体制和制度。这种组织形式无论是在过去还是在现在，都表现为一种上级对下级的领导、监控和下级对上级的报批、服从的层级制度。这是一切官僚制的基本特征。但是，现代官僚制的新特点在于，官僚制组织中的官员是根据契约关系雇用和经过培训并领取薪金的人员。虽然组织成员在官僚制的层级结构中有着高级与低级的差别，从而使官僚分为上级和下级，但是，他们依照法律以及规则的规定而开展工作。在官僚之间，并不存在着依附关系，下级官僚并不是上级官僚的附庸。由于具有这些特点，与传统的官僚制相比，现代官僚制就有着更大的优越性，它能够在处理行政事务的过程中获得良好的决策并使决策得以贯彻和执行，能够在明确的目标导向下使行政行为具有精确、严格和统一化的特点。
在统治的视角中，从合法性到合法性与合理性的统一，显然是人对人的统治的文明化。韦伯所持有的是统治的视角，所以，他的理论目标只是为了改善统治，是希望把人对人的统治变得更加文明。所以，韦伯对历史上的各种统治类型的考察既是出于扬弃以往的统治类型并建立起更加文明的统治类型的需要，也是为了从以往的统治类型中汲取一些有益于现代官僚制建构的因素。总的说来，韦伯在刷新统治类型方面找到了合理性的原则，是基于合理性的要求而去对理想的官僚制作出设计的。总结韦伯的观点，可以看到，基于合理性的官僚制具有这样几个方面的特征：
第一，现代官僚制是有着法律和规则依据的等级制度，组织成员依组织的层级结构而被放置在一定的位置上，组织的运行表现为一整套明确的和持续一致的程序化的过程，上下级之间的关系反映在命令与服从的行为模式之中，每一个官员的行动方向都由处在更高一级的官员确定，支配关系以及支配行为都不受政治观点和政治立场的影响，在更宽泛的意义上，不受任何价值因素的干扰。
第二，现代官僚制的等级体系是由职位和岗位构成的层级系统，官员间的从属关系是由严格的职务或任务等级序列决定的，权力关系并不具有行使权力的官员的个性特点，而是基于职务本身的需要的职位权力，只能服务于组织目标的实现。官员在行使权力和开展公务活动的时候，必须排除个人的情感纠葛。由于官僚制组织是一个分工—协作体系，每一职位和岗位上都被赋予了明确而具体的权力，每一职位和岗位上的官员掌握和行使的都是本职位和岗位上的权力，不能越位行使权力。也就是说，官僚制组织中的每一成员都必须照章办事，不具有越出其职位和岗位的权力。
第三，现代官僚制中人与人的关系是基于工作的需要而建立起来的，虽然作为官员的人有着职务、职级上的不同，却拥有着平等的身份，基于工作需要的命令与服从是不能被转化为人身依附关系的。这一点也是与传统官僚制完全不同的。传统官僚制是产生于等级身份制的条件下的，官僚制自身的层级结构与等级社会的身份等级是同构的，完全或者部分反映了“血统”或“世袭”的社会特征，而现代官僚制则是建立在法学理念下的，官员的工作和利益不是由他的上司的个人好恶决定的，而是取决于制度的规定，官员的年资、工作经验、责任心和敬业精神等等，都可以在形式上加以量化，官员个人利益的实现有着客观化的标准和程序化的操作方式。所以，在现代官僚制条件下，官员个人所服从的不再是拥有特定职务的人，而是对特定职务的服从。只是在人与职务结合在一起的情况下，才表现为对某个职务上的人的服从。如果这个人与某个职务相分离的话，他就失去了下命令、作指示的权力。
第四，现代官僚制是一个拥有极为完美的科学化程序和技术化手段的组织体系，而且，这个体系也是一个分工—协作系统，每一组织成员都应当是某一方面组织职能的专家，例行的和日常性的工作都有着相应的技术标准和明确的程序；作为日常工作基本内容的信息收集、整理、归纳等，也有着相应的技术支持；在提出可行性决策方案时，需要听取组织内部和外部专家的咨询意见，力求做到科学决策。总之，在组织运行的每一个环节中，都努力做到对专业知识的运用；在关涉组织目标以及组织目标实现的每一项行动中，都注重对技术手段的应用。
二、合理性的客观性
近代以来，科学技术的发展经常表现出设定理想条件和追求理想目标的特征，比如，牛顿力学的基本定律都是理想条件下的科学定律。现代官僚制理论也反映了近代以来的科学特征，是在合理性前提下所作出的一种理想型设计，所以，与自然科学中的理想模式具有很大的相似性。那么，这种具有充分合理性的官僚制在现实中是否存在以及能否存在？如果它仅仅是一个理想模型，在现实中存在的可能性就会大打折扣。所以，韦伯也不得不承认：官僚制作为一种理想类型的思维结构，也许像只是在假定的绝对空间中计算出来的物理反应一样，在现实中是极少见的。但是，韦伯又认为，这种理想类型并不是凭空构造的，而是来自于现实本身，是通过对现实中那些典型因素的发现并运用这些典型因素而进行的理论重构。
对于这个问题，韦伯是这样看的：“理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的，或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的，这些现象根据那些被单方面地强调的观点而被整理成一个统一的分析结构。”注24所以说，韦伯所建构的官僚制理想类型其实是一项理论成果，韦伯是将历史上的以及现实中的那些具体的、个别的官僚制组织的某些突出的特征抽取了出来，并通过思维的综合和整理，构想出了现代官僚制。在现实的实践中，是不可能发现完全具备了官僚制理想类型全部特点的组织形态的，尽管在韦伯的官僚制理论产生了广泛影响之后人们努力按照这个理论去塑造现实实践中的组织，但是，如果说某个具体的组织已经达到了韦伯的官僚制标准的话，那是夸大其词了。
韦伯试图说明他构想理想型的合理性官僚制的理由，他指出，在历史学的研究中，作为历史认识论的方法，“理想型”是认识的手段而非认识的目的。然而，对于社会学来说，理想类型是由社会学的任务所决定的，因为社会学需要建立关于事件的一般法则，不管这些事件的时空意义如何。所以，韦伯自认为自己是以一个社会学家的身份来建立理想的官僚制模式的。的确，对于科学研究来说，韦伯的这一看法是合乎科学发展的一般原则的，是没有问题的。因而，对于韦伯建立合理性官僚制的理想类型这一点是无可厚非的。但是，科学无论是在建构理想类型方面有着多么高度的纯粹性，都应当以科学自身逻辑上的完整性为前提，如果科学自身存在着逻辑上的悖论的话，那么，在逻辑断裂带上去建立理想类型，就不能被视为明智的选择。即使对于社会学来说，也是这样。社会学以及所有社会科学门类的研究，可以从社会现实中抽象出典型因素，却必须在这些典型因素中包含着现实的完整性，如果理论不能够反映现实的完整性，也就意味着科学自身是一个畸形化的体系。韦伯的官僚制理论正是这样，它作为其理论基础的合理性概念，恰恰是一个不具有完整性的片面的合理性。片面的合理性又怎么能够被称为合理性呢？无论是在日常用语还是在科学思维中，片面的合理性都恰恰是不合理性。所以，对于韦伯的理想官僚制模式来说，根本性的问题是，作为官僚制设计基础的合理性概念自身，就存在着逻辑断裂带。
我们已经指出，韦伯建构理想的官僚制模式的努力是在历史叙述中进行的，所以，他也把官僚制的形成过程看作是社会的合理化进程，是在社会关系客观化和物化过程中的合理化。当然，韦伯并不认为这个合理化进程是一个必然的历史方向，而是在特殊的历史条件下以市民社会的理性思考和行动为前提的。根据韦伯的意见，就行动而言，在传统社会中，行动的手段、目的、价值和结果等各种组成要素的自律控制力都是很弱的，只是到了近代社会，市民行动的自律控制力才得到增强，才可能增加行动的合理性。所以，在整个宗教社会学和社会史研究中，韦伯把合理性的出现(合理化运动)与西方社会的具体历史条件联系在了一起，认为仅仅在西方社会，才出现了这种合理化的运动。
在对合理化的进程进行历史叙述时，韦伯从行动要素的、价值领域的和社会结构的三个方面去描述合理化运动的过程。韦伯认为，从行动的方面看，在传统社会，对行动的诸组成要素(即手段、目的、价值及结果)的自律控制力是极其有限的，而到了近代社会，其自律控制力得到了显著提高，这就意味着行动的合理性也得到了提高。正是基于对行动诸要素合理化状况的认识，韦伯区分出四种行动类型，即目的合理行动、价值合理行动、情感行动以及传统行动。注25情感行动以及传统行动都显然是不具有合理性的，但是，在从情感行动向传统行动演进的过程中，却包含着合理化的内涵。与情感行动相比较，传统行动已经开始拥有一定的合理性了，尽管这种条件下的合理性是极低的。合理性只是在现代化的过程中产生的，只是当传统的行动在历史发展中日渐式微时，手段、目的与价值才开始分化，并出现了目的合理性和价值合理性的问题，才可以在这些要素的意义上去考察行动的合理性。
在传统社会，诸价值领域尚未分化，是互相融合在一起的。到了近代社会，诸价值领域分化为具有相对自为的体系，因而，出现了认知—技术领域、审美—表现领域以及道德—实践领域。同时，各价值领域处于持续的合理化—自律化过程中。价值诸领域的出现本身，就是社会合理化的表现，使每一个领域都能够获得或发展出属于这个领域的合理性原则和标准，使价值合理性在不同的领域以不同的形式出现。如果说康德对审美—表现领域、道德—实践领域的合理性状况作出了细致的考察的话，那么，韦伯所钟情的是认知—技术领域的合理性，并认为这一领域典型地反映了现代社会的合理性状况，是完全实现了形式化的合理性领域，可以在形式合理性的原则下去加以建构。
从社会结构方面来看，从传统官僚制向现代官僚制的转换就是社会合理化的集中体现。就官僚制的产生本身而言，从卡里斯玛型支配到传统型支配标志着统治类型的合理化。因为，传统型支配已经求助于官僚制了，已经表现出了合理化追求。尽管传统型支配还不具有合理性，但是，支配行为的制度化必然包含着追求合理性的动力。所以，传统型统治所赖以成立的官僚制意味着社会结构合理化的滥觞。也正是因为传统官僚制中已经包含了追求合理性的动力，才会在历史演进中走向自我否定的方向去，才为现代官僚制的产生提供了历史准备。对社会结构的合理化可以作出这样的理解：社会合理化进程最终凝结为官僚制，而官僚制则代表了社会合理性的程度，并且，反过来维护社会的合理性，甚至向社会提供合理性。
出于理想型官僚制设计的需要，韦伯在论述官僚制的合理性时，要求对不同类型的合理性进行客观描述，也就是从因果关系上去判明合理性的类别。韦伯区分出两种合理性，即“实质合理性”和“形式合理性”。实质合理性是价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价包括：是否合乎宗教信仰或宗教教义；是否符合习惯；是否表现出某种社会美德或善行；等等。由于实质合理性是一种关乎伦理或道德理想的合理性，因而，它极力强调行动的社会关注，忽视行动效率。所以，它是一种主观合理性。形式合理性不同，它在统治关系和支配过程中更加强调对手段和程序的关注，行动方式所倚重的手段、行动所欲达成的目标等，都是可以进行量化的，从而使行动本身可以事先作出规划，也可以对行动所欲实现的目标以及目标能够得到实现的程度进行预测。也就是说，形式合理性不仅把行动过程看作是可计算的，而且把行动的目的也看作是可计算的。韦伯认为，目的其实就是社会秩序的理性化，当目的可以计算时，也就使社会秩序表现出了最大程度的可计算性。因此，形式合理性是“工具—目的”的，是一种纯粹客观的合理性。与之相反，实质合理性则是一种伦理道德理想。
韦伯认为，实质合理性仅存在于传统社会，是传统社会秩序的基础和内容，在现代社会，实质合理性已经基本丧失了赖以存在的社会条件。现代社会日趋繁复的生产与生活必然要求把行动的效率提高到一个十分重要的位置，社会管理也必然要求通过方法与技术的提升去达成目标，面对纷繁复杂的现实，伦理道德理想几乎没有发挥作用的地方。在经济生活中，受到资本主义市场经济法则的支配，公司不得不连续地、精确地并尽可能以更大的成本效益和更快的速度处理它的业务；在民族国家意义上，现代国家统治越来越依靠科层化的管理方式，使它的军事、司法和行政管理人员日益脱离它自身具备的物质条件，领取工资和薪金的官僚彻底摆脱了过去曾经被先赋的任职条件，官僚已经广泛地和普遍地实现了雇员化；在公共生活领域中，报刊等社会舆论不仅在内部形成了分工明确、运作有序的机制，而且在外部也越来越与科层化的国家之间取得相互信赖，并受着受过专业训练的各类活动家或党派官员的指导。
同时，社会的公共空间也日益官僚体制化。在政党政治中，实现了官僚体制化的政党总是想方设法地从技术上强化其控制能力，总是希望实现对人民大众的那种冷漠的“同意”能力的操纵，总是试图精确地事先计算出自己行动的过程以及所能达到的结果。所以，在现代社会，形式合理性已经与“合理性”一词完全重合了，在现代理想型官僚制设计中，突出强调官僚制的形式合理性和客观性也就是顺理成章的事了。正是在此意义上，韦伯说：“从目的的合乎理性的立场出发，价值合乎理性总是非理性的，而且它越是把行为以之为取向的价值上升为绝对的价值，它就越是非理性的，因为对它来说，越是无条件地仅仅考虑行为的固有价值(纯粹的思想意识、美、绝对的善、绝对的义务)，它就越不顾行为的后果。”注26
韦伯的合理性概念是用来分析和理解现代官僚制的理论框架的，也适用于对现代社会的理解。但是，韦伯所讲的合理性仅仅是一种形式合理性，他用这种形式合理性完全替代了其他所有的合理性。这样一来，韦伯用形式合理性的材料建构起来的官僚制，其实是排斥了对任何价值因素的关照，消除了任何来源于人的主观愿望和内在要求的合理性，只允许合理性从属于客观的规定。所以，在这种客观的形式合理性的基础上建构起来的官僚制，就只能被看作是一种工具。就像我们使用的一切工具一样，本身有着自己技术上的优劣高下问题，至于谁使用它，那是另一回事。然而，在阅读所谓武侠小说的时候，我们会看到同一把剑在不同的人手中是不一样的，甚至手中无剑还是剑侠的一种境界。即使官僚制是“统治”的工具，又怎能与其主体完全分开来加以认识和建构呢？
三、客观性的不可能性
韦伯在阐述工具理性和形式合理性的时候提出了“价值中立”的原则。这是因为，既然官僚制是建立在工具理性的基础上的，既然官僚制所拥有的是一种形式合理性，那么，它就必须在价值上是中立的。正如任何一种工具一样，可以为不同的人所用和用于干不同的事。所以，就韦伯的理想型官僚制来看，在整体上具有作为工具的价值，而就它作为工具本身而言，则从属于结构上的科学性规定和运行上的技术化追求。至于官僚制中的人，则必须与官僚制整体上的工具性相一致，个人的价值主张和价值偏好都应受到排除，以避免作为工具的官僚制因人的主观因素而受到扭曲。根据韦伯的看法，官僚制中的人的个人价值观念是不具有合理性的，这种不具有合理性的主观因素必然会对形式合理性造成冲击，从而使官僚制偏离工具理性。为了捍卫官僚制的工具理性和维护官僚制的形式合理性，就必须要求活跃于官僚体系中的人保持价值中立。进而，对于“统治”体系来说，官僚体系在整体上也应保持价值中立。
韦伯认为，拥有形式合理性的理想型官僚制具有分工明确、职责和权限清晰、层级结构合理、专业化程度高和组织成员的“非人格化”等特点，同时，还拥有严格的规章制度，从而具有超过任何其他形式的技术优势。在组织的意义上来认识官僚制，就可以看到，其他任何一种组织形式都无法在技术方面与它相比，就如使用了机械的生产方式与不使用机械的生产方式相比较一样。韦伯说：“官僚体制的组织广泛传播的决定性的原因，向来是由于它的纯技术的优势超过任何其他的形式。一种充分发达的官僚体制机制与其他形式的关系，恰恰如同一台机器与货物生产的非机械方式的关系一样。精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。只要是涉及复杂的任务，那么有偿的官僚体制的工作不仅更加精确，而且结果往往甚至比形式上无偿的名誉职务的工作更加便宜。”注27
拥有形式合理性的官僚制组织具有科学、高效的优点。但是，韦伯也看到，这种官僚制依然包含着权力被滥用的可能性，也会存在着违法行为、低效率、官僚主义等问题。更为重要的是，官僚制的麻烦在于，官员们并不总是以他们应当遵循的方式行事，而是具有一种人类本能的趋向，总是试图增大自己的权力，并扩充自己的权利。韦伯认为，官僚制组织的成员往往不是作为一个忠实的仆人去行事，而是力求成为他们所管辖部分的主人，对文件的垄断常常是他们手中极为便利的武器。他们往往凭借从官方情报到保密资料的转换，凭借仔细的证据处理和有选择性的事实描述，并在行政管理公正无私的幌子下去支配或强烈地影响政策，使政府的部长俨如他们自己部门的雇员或成为傀儡人物。对于这些问题的解决，韦伯的方案是：其一，实行行政职能部门内部的合议制，扩大决策参与范围；其二，改变行政首长的非专业现象，避免非专业的官员依赖专业人员的帮助，以保证开展行动的决定总是由自己作出；其三，实行直接民主制，保证政府官员直接受到议会监督。由此看来，韦伯在思考解决官僚制所带来的问题的方案时，并不是求助于官僚体系自身解决问题的能力，而是到官僚体系的外部去寻找解决官僚病的锁钥。
可见，韦伯的思想中是存在着诸多矛盾的。作为一个深受启蒙思想和近代哲学熏染的思想家，他有着自由主义的信念，并崇尚个人价值。但是，他的理论又表现出压抑个性、祛除价值的思想。在韦伯的官僚制组织理论中，这种矛盾被单向度的客观追求完全取代了，他关于自由主义的和个人价值的信念完全被官僚制组织的客观性所湮没。所以，拥有形式合理性的官僚制在很大程度上只是一种理想化或纯理论性的组织制度，在现实中有着很多难以跨越的障碍。最为关键的问题是，韦伯的官僚制实际上是一个道地的权力本位的体制。在这种体制下，对官僚起支配作用的是强烈的权力拜物教，官僚们总是把对权力的追逐作为其行政行为的主要目标。这样一来，就必然会在官员之间造成非道德的猎取权力的行为，官员会把通过自己的行政行为为社会提供良好的服务看作一个十分困难的途径，总是会选取投机钻营等等途径去获取权力。这样一来，不仅无法在行政官员这里真正祛除价值“巫魅”，反而会在官员之间形成一个相互倾轧、尔虞我诈的氛围，从而造成整个官僚体系的内耗增加。
在韦伯官僚制理论对客观化、形式化的合理性追求的背后，显然包含着对人的否定。我们知道，从文艺复兴开始到启蒙运动，所有的思想运动都一直致力于在理性追求中踢开上帝，整个近代思想的发展都是在这一主题下进行的，每前进一步都是这一主题的进一步深化。但是，在非理性的领域中如何排除上帝的干扰和肯定人的价值，是在尼采宣布“上帝死了”之后才开始的。所以，从文艺复兴到尼采的主流哲思，可以看作是从肯定人的理性价值到肯定人的非理性价值的进步历程。然而，韦伯的官僚制理论是与这一主流哲学倾向背道而驰的。因为，韦伯的官僚制理论在科学化、技术化追求中片面地强调客观性意义上的形式合理性，从而在根本上否定了人，这无异于在官僚制中宣布了人的死亡。在韦伯看来，现代官僚制所意味着的是整个现代生活的科层化，而现代生活的彻底科层化则意味着工具—目的理性完全控制了社会心理。在资本主义的合理化过程中，工具理性消灭和取代了其他形式的理性，使全部社会生活都从属于形式合理性的规划。工具—目的理性是与现代社会的效率追求一致的，它或许是社会进步的表现，抑或是社会发展进程中压倒性的世界潮流。因此，形式合理性追求使日常生活领域中的一切都被纪律严明的等级制度、合理的专业化、个人本身及其活动的条理化和工具化所结构化，生活有了合理性的形式，却失去了自己应有的质。
历史进步的趋势是人的发展，任何一项制度建设都必须将目标指向人的全面发展，人是社会的最高价值，也是社会发展的动力，更是社会发展的目的。这就是一种社会本位的价值取向。因为，社会本位实际上也就是人本位，即突出强调人的地位、人的权利、人的尊严，突出强调人的个性发展和价值实现。对于公共行政的制度建设来说，尤其需要坚持这一价值取向。具体而言，基于这一价值取向的制度建设在体系内部必须是以提高行政人员的道德为目标的，要求行政人员个人的发展与社会一般成员的人的发展走不同的道路。如果说社会的一般成员在人的发展这个方面是通过个人权利、个人尊严和个性的张扬而得到实现的话，那么，行政人员恰恰是在尊重他人的权利、维护他人的尊严和为他人的个性发展提供保障的过程中来获得自己人格的升华和完善自己的道德修养，从而走向个人的全面发展。所以说，对于行政人员来说，他在社会总体意义上的人的发展中所要追求的就是个人人格的实现，而个人的人格是通过道德的自觉才能得到实现的。
从行政法律的角度来看，现代公共行政的权力体系也被称作为一种行政授权体系。在行政授权中，行政人员拥有很大一部分自由裁量权，这个自由裁量权能否在行政人员的行政行为中与公共行政的总体目标相一致，主要是依靠行政人员的道德觉识为其提供保证的。当然，行政法律以及行政体系的制度设计表现为谋求程序控制，大陆国家也通过设置行政自由裁量权的事后审查机制而去保证它不被滥用，然而，程序控制与自由裁量之间是存在着理论上或逻辑上的悖论的，往往在实践上会遇到选择的困难。所以，一切关于自由裁量权的程序控制，都不可能取得成功的效果。只有走出程序控制的思路，或者说把程序控制放在一个强程序弱控制的地位上，通过给行政人员的道德提供发挥作用的空间，才能使行政自由裁量权发挥应有的作用。一旦行政人员实现了对行政程序的道德自觉，他就会在行政程序的基线上去灵活地运用自由裁量权。一切控制都会引发受控制者的抵触，如果行政程序是出于控制的目的而建立起来的，行政人员必然会因为这种控制而消极地使用自由裁量权，或者会破坏性地使用自由裁量权。所以，我们认为，行政程序是必要的，但是，行政程序的订立，必须包含着道德方面的考量，不是出于对行政人员进行控制的需要，而是服务于为行政人员的道德行为提供依据的目的。
总之，官僚制不应是一个回避人、压抑人甚至消灭人的管理体制，而应是一个以人为中心的体制。一旦确立了以人为中心的理念，就必然会突出人的主体性，从而肯定人的价值以及人的价值观念的作用。这样一来，官僚制的客观性和合理性就转换为了人的主体性和道德优先性。所以，我们对于因制度的兴旺而致使“人的死亡”的官僚制形式合理性设计，是不能持赞成态度的。我们希望看到的是，制度成为人的自主活动的空间，为人的自由、自主行为提供支持，而不是成为专门用来限制和控制行政人员的工具。