第一节 从《城镇乡地方自治章程》看城区与乡区
清末地方自治时期，省级议事机关为谘议局，而州、县、厅与城、镇、乡则分别成立议事会；其中最基层单位——城、镇、乡自治区设有董事会与乡董，作为执行机关。[10]依据王树槐的整理，地方自治进展情况为：县级以下引进地方自治，是在成立自治筹备机构与自治研究所，并实施户口调查之后，从城镇乡等层级设立自治公所而开始。城厢自治公所大致在宣统二年（1910）1月到2月之间成立，由于在武阳发生问题，延迟了成立时间。江苏布政使管辖地区的居民对镇乡自治的态度相当积极，宣统三年（1911）初已有70多个乡请求提前实施；辛亥革命前，在420个镇、乡自治区中，成立了320个自治机构。另外，县级行政区也有同样的倾向，与江宁布政使管辖地区的州县形成鲜明的对照。[11]
在具体分析由自治带来的纠纷之前，此处要先对自治章程的内容作一说明。县级以下的地方自治相关法规，分别有如下几种章程：县级的《府厅州县地方自治章程》与《府厅州县地方自治选举章程》，以及城镇乡层级的《城镇乡地方自治章程》与《城镇乡地方自治选举章程》。[12]
黄东兰详细地探讨了清末中国从日本引进的地方自治制度及其变迁。她分析天津县的自治章程，参照了日本的府县制，所以具有浓厚的官治性质。同时她还阐明，清末的地方自治中，教育、实业、水利、卫生等事务范围的权限都交给了议会，以补充官治的不足。[13]从《城镇乡地方自治章程》中，也可看到同样的制度变迁。黄东兰还指出，日本地方自治实际上是官治与自治一体化，并成为中央集权行政体制的末端机构。与此相比，参照日本市制、町村制而制定的《城镇乡地方自治章程》，是为了贯彻官治未能完成的各项自治业务，也就是说具有“辅助官治”的特征。[14]
黄东兰的分析着眼于官治与自治的关系，并明确揭示出两国之间的差异，给了我们丰富的启发，然而其论点也留下许多值得探讨的余地。其中，清朝地方自治的内在影响因素，亦即清末设立城自治区对地方自治制与地方政治所带来的影响，还未能作充分的分析。城镇乡自治区在制度上是属于县的下级单位，应为同级别的自治体；然而在实际行政中并没有被平等对待。位于县城所在地的城区，与乡村所设立的乡区（“乡”与“镇”的区别是根据人口多寡而定，以下如没有特别注记，镇区与乡区的含义亦同）之间，在施行自治事务时，便产生种种矛盾与对立。[15]原因在于，以往统治结构中，城区精英在县政上具有私人的影响力，这就与在新开放的政治空间里得以施展政治主张的乡区精英发生了对立与冲突。[16]
为了明确下面所分析的设立自治区的纷争背景，先将《城镇乡地方自治章程》之中有关成立自治区的内容稍加说明。据章程的第一章第二节“城镇乡区域”，自治区是按照以下的原则而制定：[17]
第二条 凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。
第三条 城镇乡之区域，各以本地方固有之境界为准。若境界不明，或必须另行析并者，由该管地方官详确分划，申请本省督抚核定。嗣后城镇乡区域，如有应行变更或彼此争议之处，由各该城镇乡议事会拟具草案，移交府厅州县议事会议决之。
从这几条规定可以看出，自治区边界的划定十分简洁，实际运用时会产生不少问题。关于城区设定虽有“城厢地方为城”的记载，然而对“厢”的解释，即城郭外到哪里算是城区的界线，成为一大问题。因为，与城墙邻接的乡自治区之间本就存在利害冲突，此时又成为“固有之境界”的根据，经常由于双方所依据的惯例不同，解释也就有所差别。
依照住民习惯认知的“固有之境界”，其解释往往基于现实利益所带来的影响。首先举出议员名额及其权限。在章程第二章第一节“员额及任期”中提到，城、镇议会以二十名为定额，规定每五千人则增加一人，并规定乡级议会以六至十八人为范围，根据实际人口数目加以调节。可以看出：自治区扩大的背后，存在着扩大本地议员势力的企图。
现实利益的第二点是经费问题。关于自治范围内各项业务的所需经费，章程第五章“自治财政”中规定：一、本地方公款公产，二、本地方公益捐，三、按照自治规约所科之罚金。从有关自治财政的种种项目中可以清楚看出，自治区财力依靠的是所居住市镇与市街所负担的公益捐。公款公产则是以善堂为首的慈善组织，以及地方公共事务所使用的房地产和公共资金来维持，和公益捐一样，住在市镇、市街的绅董与之具有极深关联，得以管理、运用这些公产公款。[18]城镇乡议会拥有学务、卫生、公共事业、慈善组织等相关自治事务的审议权，因此自治区的设立方式不同，所能动用的经费与人才也有很大的差异。如此情况使得“固有之境界”的运用，变得更加复杂化。
而且，设立自治区时似乎发生了许多问题，自治筹办处通过四条“区域标准办法”来应对：[19]
（甲）城区域以城厢为准。厢之界划未定者，以街市毗连为断，不拘区图。但中间间隔半里以上者，得以毗连论。
（乙）镇乡区域以旧时某镇某乡所辖各都图为准（其他与镇乡同等之名称应比照办理）。
（丙）凡镇乡固有区域不满五十方里者应行合并；过三百方里者应行分析。
（丁）凡一街市跨连二镇乡以上，同在本州厅县内者，当以小者合并于大者。
“区域标准办法”的内容一看好像是对自治章程的补充，使得相互之间没有龃龉。可是，实际运用“固有之境界”解释时，却无法完全保持一致，使得自治区设立问题更加复杂。