二、 “县辖政区”的提出及其对“皇权不下县”论说之意义
县以下区划研究的困境之一在于固有的行政区划概念并不包含这一层级,故除张研等少数学者以外,较少直接使用“行政区划”这一概念,而是使用“基层区划”、“辖属之地”、“县以下政区”等,而其研究范围往往上至明清时期的佐杂辖地,下至地方里甲、保甲等基层组织辖地,更像是一个县下区划单元的大杂烩。傅林祥对巡检司等清代代表官治体系的佐杂辖地较早提出“次县级政权与辖区”概念以与其他基层地理单元区分开来[15],已敏锐地注意到县以下各类区划的性质与功能存在较大的差异,不宜同等看待,从而大大深化了对这一问题的认识。概念上的混乱是县以下区划研究薄弱的诱因之一,然而,行政区划史研究的实际又迫切要求向县以下延伸,从而解决县级行政区划的组成与结构问题。
走出上述困境的思路在于充分认识到县及其以上区划与县以下区划的本质区别。关于行政区划的概念,学界的探讨已较为成熟。以周振鹤所论最有深度,他认为政区构成要有两个界定,必要条件是一个行政区划必须有一定的地域范围,有一定数量的人口,存在一个行政机构;充分条件则是这个行政区划一般都处在一定的层级之中,有相对明确的边界,有一个行政中心;正式的行政区划一般符合上述充分必要条件,但在特殊情况下,只要符合必要条件者也是行政区划[16]。刘君德等区分了政区、行政区划两个概念,认为“政区”是一个静态的概念,通常是指一个国家的地方行政机关所辖的区域;而“行政区划”则是一个动态的概念,指的是国家根据行政管理的需要,将领土划分为不同层次结构的区域这一过程[17]。要构成一种行政区域,需要具备以下几项要素:一定规模人口和面积的地域空间、一个设有相应行政机构的行政中心、一个明确的上下级隶属关系的行政等级、一个与行政建制相对应的行政区名称[18]。
上述两种定义中,言而未及的是构成政区,必须在“行政职能”上比较完整,否则便只能称作“准政区”或者“虚级政区”,如周振鹤提及的政区形态不完善的北宋的路,“一级行政组织的权力分散在几个机构中”,使得“路成为虚的一级政区”。又比如中央政府或某一级地方政府的派出机构形成的管辖区,如民国时期行政专员督署所形成的“专区”,也是虚级行政区划。所谓的虚级,“说到底主要还是处于行政组织的职能不完备而言,实际上对行政区划而言,在地理上总是实的一级”。
笔者看来,上述两种定义将人口、地域、行政机构、层级等政区要素纳入其中,并考虑到行政职能的完善与否,具有很强的包容性。不仅适用于当代,也适用于历史时期。不论是具有全部行政职能的区域划分可以被归入政区的行列,那些具有相对单一职能的区域划分同样可以以“准政区”、“虚级政区”的形式存在,如汉代的州制、清代的道制、民国的设治局等职能并不完善的区域划分形态,同样可以被包容在“行政区划”这一大概念下讨论其管辖范围与职能权限。
一般而言,清末新政以后,在全国普遍设置“区”级建置并通过民国、新中国时期的剧烈变动,形成今日乡镇体制。在这一时期内,县以下的区域划分是被纳入到“行政区划”的研究范围内的,并由此产生了行政区划领域的乡镇体制改革、县辖市改革等诸多讨论。然而,对清末新政之前直至秦汉,中国历史上所存在过的众多带有地域划分形态的基层组织大多未被视作“行政区划”。这可能是因为这些基层组织有的并非是地域单元而是人户编组,但这并非最关键的因素,因为历史时期毕竟存在其他众多地域单元,即使是人户编组,最终也有不少都被限定在一定的地域单元里,更关键的理由恐怕是对照以往县下区划的研究对象——保、甲、乡、都等,明显不完全符合有关行政区划的界定。除了前已论及的保、甲、乡、都等名目各异的区域性质还难断定,是否实际运行更需仔细甄别以外,这些区域本身并无职官系统存在,也是它们被划归到行政区划研究对象的障碍之一。这些基层区划一般都没有行政中心,也并不处于一个明确有上下级隶属关系的行政等级中,同时基层区划一般并不负有全面之责,它们或者是出于自然地域上的安排,或者是出于赋税征收,或者是出于治安目的而建立,行政功能单一。无疑,利用现有的行政区划概念研究县以下区划具有理论上的缺陷与不足,其适用性是有疑问的。
费孝通在论及历史上国家与社会的关系时,曾意识到县以上与县以下管理方式上的区别,因此提出“传统中国政治双轨制”的思路,“一方面是自上而下的皇权,另一方面是自下而上的绅权和族权,二者平行运作,互相作用,形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式”[19],由此引发了国内外学界对传统中国士绅阶层功能和结构、皇权与绅权、国家与地方精英的权力关系等诸多命题的讨论。其实,对于整个历史时期中国行政区划体系而言,亦以县级政区为分界,呈现明显的“双轨制”。县以上是国家按照一定的地域结构和人员构成将疆土划分为层级分明的各种区域,并通过委派职官的形式进行管理。县以下的区划则基本缺少直接委派的职官,亦缺少制度性安排,故显凌乱而随意,各种组织兼而并存,层级亦较混乱,在清代表现得尤为明显。
在现有的定义下,县以下的区域划分是被排除在“行政区划”讨论之外的。要回答县以下组织及其辖地是否构成县以下区划,就必须暂时放开上述关于“行政区划”的定义。因为这些定义并非历史时期就有的,而是后人通过对当代及历史时期的行政建制特点所作的一种归纳和概括。回到创制“行政区划”一词的本义去,所谓行政区划,无非是国家出于行政管理的需要而对国家的土地和人口进行的一种区域划分,其最关键的在于两点:一是政治性,它是一种行政行为,故而可将行政区划与出于研究方便而创造的各类地理分区、人文分区区分开来,也与官方和民间自发形成的各类区域形态相区分,如南方、北方就不能称为行政区划;二是地域性,这种行政行为的结果必定是划分出一定的地域范围。如果仅仅是人户划分、经济划分,同样不能称为行政区划,如明清里甲组织中,那些严格按照“十户一牌、十牌一甲、十甲一里”编制,未与地域空间相融合的“里甲”就不具有严格的地域性。
从“政治性”和“地域性”这两个行政区划的初始涵义再来看清代县以下的行政区划,会得到一些不同认识:
行政区划一定要具有行政机构吗?所谓行政区划,是出于行政管理需要而进行的区域划分,这种划分的结果并不一定要设立行政机构,而且没有行政机构并不代表这一区域在行政上毫无意义。如清末各地大兴团练,对基层区域进行了划分,广东顺德县,“光绪十年甲申时法攻越南,筹办团防,因创议分县属为十团,募勇以时训练。事定后勇虽裁撤而厥制相沿。光绪末划分自治区域,十区之名遂定”[20]。“团”即是国家出于治安管理的需要而设立的地域单元,虽未设立行政机构,但实际上起到“行政”上进行“区划”的效果。
行政区划一定要职责完善吗?对于县及其以上层级而言,要找到行政职能完善的区划并不困难,然而在历史时期,由于行政资源的有限性,国家从来不曾也很难完全深入乡村,更没有在基层普遍建立起一级行政机构,但这并不代表国家行政能力未渗透入乡村。这种渗透也许并不深入,也许并不普遍,但很难否定它的存在。这种渗透并不是通过在县以下建立一级职责完善的行政机构而实现的,而是通过各类不完善的区域划分来完成对基层的资源汲取。如历史时期长期为征税和治安两大任务而对基层作出的种种划分,这其中既包括对人的编排,也包括地域的划分。职责虽不齐全,但很难否认这是国家出于行政管理的需要而进行的一种区域划分,不应当被排斥在行政区划研究之外。其实,对于县及其以上层级所公认的政区而言,所谓“刑名钱粮”亦非必备条件,如果深入到政区行政运行内部而不是仅仅局限于对政区名称的探讨的话,会发现政区运行有着更为复杂的一面,这是一个更加宏大的命题,本处不拟展开,仅举一个很小的事例来说明。光绪三十三年时,江西省曾于萍乡县上栗市仿照湖南古丈坪厅设“上栗市厅抚民同知”,可见是新设了厅级建置,管辖萍乡县“西北界连湘省之安乐、钦风、归三乡”,然而,该厅并不全然负有“刑名钱粮”全责,而是“所辖地方命盗词讼案件,统归审理;解勘钱粮,仍令州县照旧经管”[21],也就是说该三乡之地的刑名与钱粮分归上栗市抚民同知与萍乡知县行使。从某种角度讲,该三乡既属萍乡县,又属上栗市厅,因为各自都在该区域行使了若干行政职权,但从另一角度讲,该三乡既不属萍乡县,又不属上栗市厅,因为二者均未有全部行政职责,在管辖区域内都有同级行政机构的进入。这也在一定程度上反映了“行政区划”作为一个高度概括性的概念与各地具体实践操作中的差异,也提醒我们将“刑名钱粮”作为判断行政区划存在与否的绝对条件,往往会限制对基层区划复杂性的认识。即使是公认的县及其以上政区也未必尽皆具有全面之责,譬如清代台湾府澎湖厅,厅属命案要转台湾县审理,本身不具备命案审理权,但这并不妨碍清人、今人都明确认定澎湖厅的存在。
可以说,行政区划概念所拟定的具有“全面之责”对县及其以上层级的政区基本适用,但对县级以下的区域就无能为力了,因为这样负有全面行政职能的行政单位大多不存在。因此,在处理县以下区划时,笔者倾向于扩大“行政区划”一词的涵义,将县以下的各类地域单元纳入研究范围,并将县以上的区划与县以下的区划看作既有关联又存在本质差异的两种区域形态。对于县以下,由于历史时期特殊的管理方式,国家从来未曾建立起职责完善的行政机构,因此,关于“行政区划”的概念应尽量照顾到县以下的特殊性,不宜以县以上区划的特征直接拿来予以限定,而应简化标准,但凡符合“行政性”和“地域性”两项标准,都可以被视作“政区”。如此,将既能继续沿用在学界已得到广泛认同的“行政区划”这一概念,不致因研究层级不同而有所割裂,又能通过对最低一级基层区划的研究丰富“行政区划”一词的内涵。
根据笔者对清代县以下政区的理解,县以下政区可大致可分为两类:
一是由于州县僚属官的分辖而形成的政区。一些学者注意到明清基层行政除知县之外的佐杂官员,如县丞、主簿、巡检司、典史等,除典史外,大多在清代分防于乡村,从探讨其行政职能入手,对清代以降的中国基层行政给予新的解读。这些数量庞大的佐杂官员进入乡村后呈现出鲜明的区域性特征,甘肃、福建存在可以“征比钱粮”的分征县丞,四川南部县的县丞、巡检司在其辖境内享有有限度的司法权力,而长江三角洲一带的佐杂官员渐有成为“地方主官”的趋势,遍布全国的佐杂官员在清代大量出现具有辖区并享有相当程度行政权力的记载。学者一般称之为“分防制度”、或是“次县级政权与辖区”。这类僚属官驻扎于县城或县城之外,分辖部分乡村,具有行政机构和管辖区域,其行政职能或近似于知县,或仅有治安之责,但在地理上都具有一定的管辖范围。这些捕巡辖区既非传统意义上的“全能政府”,又非黄宗智所言的“半正式行政”[22],而是介乎两者之间,其长官具有朝廷命官的性质,故而区别于保甲长、地方等职役,又往往不具有钱粮、命案全责,与知州、知县不同。
一是地方上形成的各类县以下政区。近年来,随着乡村史研究的深入,学界对乡村与县衙之间的权力运行机制有了更细致的认识。黄宗智注意到居于县衙门和民间社会调解机制之间的乡保的作用,提出了存在于国家与社会之间的“第三领域”[23]。但乡保只是沟通县与乡村之间的各类机制之一,各地所广泛存在的堡、图、社等要更为复杂多样,沟通机制也颇有差异,其中有的属地域单元,但没有行政机构。这种类型的县以下政区在历史时期广泛存在,地域名称也尤为复杂。
其中分辖僚属官辖区,并非每一县都有,也并非每一县的区域都由两个或更多僚属官分割,其中不少县份是僚属官管理县域一部分,而知县在统辖全县的法理基础上,专管另外的部分区域,因此,僚属官辖区相当于从县的区域内单独划出一个辖区,由僚属官进行管理,形成知县——僚属官——乡村三级管理,类似于一县之内的“特别行政区”。笔者借鉴地理学界如贺曲夫等人研究今日行政区划的做法,将其命名为“县辖政区”,但又重新给予概念上的界定[24]。贺曲夫是将秦至唐中期具有行政区划特点的县下行政组织和清末至民国时期以地方自治和城乡分治为特色的县下行政组织看作古代县辖政区的类型,该书的界定属于本文所称的“地方上形成的各类县以下政区”一类,笔者仅将具有正式官僚机构或官僚人员的地域性管辖区视为“县辖政区”,与贺曲夫的界定几乎完全不同。由于在全国范围内,县辖政区的数量和辖区远远不足以分割所有疆土,且在职能上多数并不完整,也未在行政上被明确为县下不可逾越的一级,因此不构成一级行政区域,这是需要特别指出的。
利用“县辖政区”的概念,有利于与现有行政区划层级概念相衔接,形成自上而下的有序体系。关于行政区划的概念与层级,周振鹤最有研究。他根据政区所处的管理层级,将其定名为在基层的县级政区、统辖县级政区的统县政区、统县政区之上的高层政区。县级政区是我国行政区划体系中最为稳定的一级政区,也是皇帝直接任命行政官员的最低一级政区,所以将其定位为基层政区[25]。毋庸讳言,上述概念的确立是周振鹤对中国行政区划史深入研究基础上慎重提出的,具有极强的概括性,至今得到包括历史地理学、行政区划研究领域在内的广泛认可。将“县辖政区”的概念纳入其中,一方面是完善了整个行政区划体系自最高层到最底层的完整性,另一方面用“县辖”的概念,构建了“统县——县级——县辖”的层级体系,体现了“县”这一最稳定的政区形式在政区架构中的中枢作用。
作为清代县辖政区,根据笔者现有掌握的材料,它具备以下特点:
第一,县辖政区管辖范围必须小于所在州县,但允许跨越州县界。驻在县城,但以全县为权力行使范围的僚属官辖区不是县辖政区。县辖政区有的是跨界而设,或设于两县交界,甚或三县、四县交界,这些都可以算作是县辖政区。
第二,县辖政区着重在“县辖”,也即是该辖区的僚属官必须从属于州县。这里所说的“县”,指的是县级政区,包括县、直隶州本州、散州、散厅等。各类土巡检司、土县丞、土吏目等,因其由土司自行承袭,也不属于县辖政区。
第三,县辖政区的长官既可以是分驻乡村的职官,也可以是驻于县城的典史、吏目等官。分驻乡村者往往具有一定的分防区域,但清代驻于县城的典史、吏目等官有的也管辖县城周边乡村,因此驻地在县城还是乡村,按照清代文献的说法,是“同城”或是“分防”与其是否构成县辖政区没有必然的对应关系。
第四,县辖政区必须有一定的专管区域。僚属官中有一部分虽然分驻乡村,但系专管某项具体事务,如水利、桥梁等,不分辖一定的区域,自然也不是县辖政区。
第五,县辖政区不必具有全面的职责,或仅仅具有治安之权,或进而具有若干词讼之权,抑或具有刑名钱粮等全面之责,都是县辖政区的一种。
傅林祥提出的“次县级政权与辖区”概念,笔者之所以没有采用,其原因有二:一是这类辖区除了在广东等个别区域实现了全部分割县级政区疆土外,其他地区并未有大规模存在的明确证据,更重要的是在国家的典章制度中也未正式承认这一级政区的存在,在司法上也未构成明确的一级审级,因此,就全国层面而言称作“次县级”或许并不妥当。当然,在广东这一特殊地域,巡检司、分防县丞、主簿及典史、吏目几乎分割了整个广东全省疆土,整个辖区也得到官方与民间的认可,是适用于“次县级政权与辖区”这一概念的,笔者在第四章广东部分的探讨中使用了这一概念;二是 “次县级政权与辖区”将府的同知、通判也纳入其中,笔者认为府的同知、通判品级已高于州县,而且多数分防同知、通判虽然驻扎在县以下的地方,但其所管区域除了个别情况小于县外,不少还兼管附近数个州县的捕务,其辖区甚至要大于县,将其称为“次县级”恐怕并不妥当,称作“次府级”或许更合适一些。
讨论清代县辖政区的设置,不可避免地要触及县以下社会组织形态的问题,也不可避免地要与学界在讨论基层社会时所形成的若干“中层理论”发生“接触点”,如“皇权不下县”等,它业已成为研究传统基层社会具有较大影响的理论之一,不少论著不加辨析地予以引用。但其实这个词语出现甚晚,它是农村政策研究者温铁军在20世纪90年代提出的[26]。这一概念的提出并未经过科学的论证,而是作为解决农村问题的历史依据所提出的。“皇权不下县”五字连用虽是温铁军最早提出的,但这一基本思想则早已有人论及。早在二十世纪三四十年代,吴晗与费孝通针对皇权与绅权的讨论中,费孝通就曾提出“传统中国政治双轨制”,吕思勉也提到“中国官治,至县而止”[27]。“皇权不下县”是否适用于清代以前的基层社会,暂不予以讨论。仅就清代社会而论,这一理论所面临的挑战是显而易见的,佐杂官作为国家正式职官,它所具有的皇权象征意义是无可置疑的。自清代以来,由于佐杂官的大量进驻乡村,并进而分划辖区,构成县辖政区的设置体系。这一关键性机制的形成与发展,改变了皇权介入基层社会的形式,“皇权不下县”论说在清代是否适用?这些进驻村镇,从而直接与基层社会建立联系的佐杂官员,他们如何管理辖区内各类事务、行政运作实态、与绅士阶层的关系如何,将是重新检讨清代基层社会治理模式的关键所在。本书将在对清代全国范围内的县辖政区设置及其与地方社会关系的梳理基础上,尝试从理论与实践方面对“皇权不下县”之说予以辨析。必须特别指出的是,以往对“皇权不下县”的辩驳不是没有,包括有些学者认为这一问题并无意义,皇权无处不在,不可能存在外化于皇权的地方,但其实这是对“皇权不下县”及其相关论说的误读,特别是将该论说所限定的狭义的“皇权”“偷换”成广义的“皇权”,实际上并不是基于同一概念的讨论,换言之,“靶子”错了(详参本书第九章)。