第四节 中国宏观审慎监管改革历程
中国的金融监管从“大一统”到“百家争鸣”，从混业经营到“一行三会”的分业监管，再到“三定”方案下宏观审慎管理局的设立，金融监管体制在经过多年不断完善后，已将宏观审慎监管逐步融入监管理念和实践，更加适应于当前经济环境与金融创新的需求。
具体来说，中国的金融监管体制大致经历了三个阶段（见表1-5）。
表1-5 中国金融监管模式演化进程
续表
续表
第一阶段为集中统一监管阶段。1949年新中国成立后，中国人民银行直属政务院，中心职能是在财政经济委员会领导下，与财政部共同执行货币发行、国库管理和金融市场稳定等任务，金融监管主要依靠行政手段。1969年，中国人民银行并入财政部，直到1978年从财政部独立出来，始终同时执行中央银行和商业银行的双重职能，既是宏观经济政策管理机构，也是金融业监管部门。可见，1978年之前的金融金融监管体制是由中国人民银行和财政部两部门主导的集中统一监管格局。改革开放后，随着经济迅速发展，无论是宏观调控还是金融机构和业务的复杂程度都在逐步提升，因此，20世纪80年代后期，中国人民银行开始专注中央银行职能，同时对多部门构成的金融体系进行全面的混业式监管。
第二阶段为分业监管体制形成阶段。20世纪90年代初期，上海证券交易所和深圳证券交易所的建立对金融监管的专业性和特殊性提出了新的要求，为适应新的金融业务与专业监管要求，金融监管体制开始由统一集中监管向分业监管过渡，证监会（中国证券监督管理委员会，1992年）、保监会（中国保险监督管理委员会，1998年）、银监会（中国银行业监督管理委员会，2003年）的相继成立使得中央银行的金融监管职能不断向外剥离，中国金融监管逐步形成了“一行三会”的分业监管格局。
分业监管体制在很长时间内满足了中国的金融监管需求，其成功之处自不必说。然而，金融发展在深度和广度的极度扩张对监管模式提出了更高要求。众所周知，金融创新过程中金融产品和专业化的革新所带来的最大改变就是金融混业经营模式不断深化，金融机构间的业务往来日益紧密，金融风险跨市场传递的问题与日俱增，分业监管体制已经不再适用于全覆盖监管目的，往往深陷于监管盲区或监管重叠之中。此外，监管责任也随着监管边界的模糊而无法严格划分，监管机构间相互推诿与不作为现象成为潜在问题。[46]
第三阶段为全面向宏观审慎监管过渡阶段。2008年美国次贷危机的发生为各国的金融监管敲响了警钟，尽管中国由于资本账户尚未开放，金融市场相对封闭，在危机中所受的冲击较小，但理论界和实务界对危机发生根源的讨论揭示了诸多全球金融监管体制的共性问题，宏观审慎监管与传统微观审慎监管相结合成为全球监管理念和体制改革的新方向。因此，中国人民银行根据党中央和国务院的方针和部署，借鉴G20和FSB等宏观审慎监管先行者对次贷危机发生、发展和蔓延的总结，在危机发生后随即开展了宏观审慎管理政策的研究和实施，当前已经在宏观审慎政策框架建设方面探索出适应于中国经济背景的有益经验。
中国推动宏观审慎监管实践走在了国际前列，监管体制向宏观审慎监管的过渡主要体现在以下几个方面。
一是宏观审慎监管政策在宏观调控体系中的地位逐步提升。继2009年中国人民银行第三季度货币政策执行报告中首次提出“要将宏观审慎管理制度纳入宏观调控政策框架”后，从2012年开始，宏观审慎监管开始作为国家层面的政策部署出现在公众视野。“十二五”规划明确提出“构建逆周期的宏观审慎管理制度框架”。此后，在2012年的全国金融工作会议上，强调“要加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险，银行业要建立全面审慎的风险监管体系”。随后，国家发改委在《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》中也将“加快建立和完善宏观审慎政策框架，研究建立系统性金融风险防范预警、评估体系和处置机制”作为金融体制改革的重要内容。2016年的“十三五”规划纲要中再次指出，“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，明确监管职责和风险防范处置责任，构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”。2017年党的十九大报告进一步明确要求“健全货币政策与宏观审慎政策‘双支柱’调控框架”。至此，宏观审慎监管政策已经上升到国民经济宏观调控的核心地位，与货币政策形成相互补充和强化的态势。
二是金融监管机构设置逐步适应宏观审慎的监管目标和要求。中国在引入宏观审慎监管制度的政策立场上紧跟前沿国家，在宏观审慎政策实施主体的论证和行动上却相对滞后，不过近年来有所加速。宏观审慎监管的内涵和目标决定了宏观审慎政策需要各部门统一决策和统筹运作。早在2003年，中国就已经开始搭建银监会、证监会和保监会构成的“三会”联席会议制度。会议由当时刚成立的证监会牵头，需要各会主席参加，会议内容以监管信息交换为核心。2008年在“三会”基础上加入中国人民银行和国家外汇管理局，形成“一行三会”及国家外汇管理局负责人出席的金融旬会制度。同年国务院下发的央行“三定”方案中，进一步明确了央行在国务院领导下以部级联席会议制度形式会同“三会”建立金融监管协调机制。然而，最终只有金融旬会制度得到实施，金融监管协调部级联席会议却未能得到维持。直到2013年8月国务院批复同意建立由中国人民银行牵头，“三会”和国家外汇管理局参加的金融监管协调部级联席会议制度，必要时可邀请发改委、财政部等有关部门参加。央行行长担任联席会议召集人，各成员单位主要负责人为组成人员。这是首次明确金融监管协调部级联席会议由央行牵头，央行行长担任联席会议召集人。
2017年以来，中国金融制度改革步伐明显加快。2017年11月国务院金融稳定发展委员（金融会）成立，2018年4月银保监会合并，2019年2月《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》发布（“三定”方案）。这一系列金融制度和监管机制的改革，尤其是机构设置的安排在加强宏观审慎监管、明确金融监管主体权责和加强各部门间监管协调的基础上，强化了中央银行在宏观审慎监管和系统性金融风险防范领域的核心地位和权威性，能够实现对所有金融机构和金融业务的宏观审慎监管。
三是宏观审慎监管政策框架和工具箱不断丰富。针对金融系统性风险主要来自银行体系的特点，在资本监管上，在2008年危机发生后推出了一系列资本协议实施监管指引，对银行业的资本监管借此全面展开。2011年中国借鉴巴塞尔委员会最新标准，将流动性覆盖率（LCR）和净稳定资金比例（NSFR）两个新流动性监管标准纳入非现场监测指标；同年发布的《商业银行杠杆率管理办法》规定了商业银行并表和非并表的杠杆率。2012年在《巴塞尔协议Ⅲ》的要求和规则基础上发布了符合中国金融制度背景和特征的“中国版巴塞尔协议Ⅲ”，发布《商业银行资本管理办法（试行）》，对系统重要性和非系统重要性银行的资本充足率制定相关要求。2014年再次修订印发《商业银行流动性风险管理办法》，确立流动性覆盖率、存贷比、流动性比例3项流动性风险监管指标，建立多维度的流动性风险监测分析框架及工具。
在贷款监管上，2009～2010年，银监会出台贷款新规，“三个办法一个指引”，包括2009年颁布的《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》，2010年公布实施的《流动资金贷款管理暂行办法》和《个人贷款管理暂行办法》。贷款新规初步构建和完善了中国银行业金融机构的贷款业务法规框架，成为中国银行业贷款风险监管的长期制度安排。2015年银监会对《流动性办法（试行）》进行了相应修订，将存贷比由监管指标调整为监测指标。2016年银监会发布《银行业金融机构全面风险管理指引》，要求银行将“信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、国别风险、银行账户利率风险、声誉风险、战略风险、信息科技风险以及其他风险”纳入全面风险管理体系。2017年在对银行业“三套利”等进行专项治理整顿的基础上，发布《关于规范银信类业务的通知》。2018年《商业银行委托贷款管理办法》使得非标和通道业务进入严格监管框架。[47]
从宏观审慎监管政策独有工具角度来看，2011年以来，中国人民银行就开始在货币信贷调控中使用符合宏观审慎监管理念的差别准备金动态调整工具，对40多家资本充足率较低、信贷增长过快以及顺周期风险隐患增大的金融机构实施了差别准备金要求。该工具与利率、公开市场操作、存款准备金率等货币政策工具相配合，结合个体风险差异与总量调整，通过增强流动性管理和优化信贷投放，促进了货币信贷的平稳有序增长，提升了银行体系的稳健性。事实上，中国早在2004年就针对由财务重组进度不一引起的金融机构资本充足率差异和个别金融机构信贷扩张速度过快问题实施过差别准备金政策。次贷危机尤其是2010年之后，国内经济刺激叠加全球流动性对通货膨胀形成明显推动，经济金融的风险积累呈现新的态势，为提高政策的针对性和灵活性，中国人民银行提出实行差别准备金率配合其他政策工具，更加注重运用市场化手段进行动态微调，也向着宏观审慎监管更进一步。为实现对系统性重要机构更有力的监管，防范系统性金融风险，施行逆周期管理，从2016年起中国人民银行将差别准备金动态调整机制升级为宏观审慎评估体系（macro prudential assessment，MPA），重点监管资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行七大方面，加强金融宏观审慎监管框架建设，其中资本充足率（capital adequacy ratio）是评估体系的核心。此外，自2016年5月起将全口径跨境融资宏观审慎管理扩大至全国范围的金融机构和企业，对跨境融资进行逆周期调节，控制杠杆率和货币错配风险。
如今，中国宏观审慎监管政策的框架已经基本形成，但对政策效果的评价和政策工具箱的进一步丰富刚刚开始。宏观审慎监管政策由于实施时间较短，基础数据缺乏，对其政策绩效的评价还处于探索阶段，但这一个工作的重要性不容忽视。对政策效果的客观评价有助于判断短期内政策实施的时机恰当与否、工具选择合适与否、实施力度合理与否，长期内势必通过经验累积全面推动构建和完善宏观审慎监管框架，而目前相关的理论研究和经验支持鲜见。另外，由于宏观审慎监管工具缺乏相应的专有政策工具，因此其政策工具与货币政策工具的交叠严重，不仅容易对货币政策工具效果产生干扰，同时可能出现与货币政策期望效果相冲突的问题，需要对此展开深入讨论。最后，宏观审慎监管的工具箱还有进一步拓展的空间，借鉴其他国家宏观调控管理的经验同时吸取其教训，结合中国国情探索新型宏观审慎监管工具也是本书的一个核心内容。
[1]Bernanke，B.S.，Gertler，M.，Gilchrist，S.，“The Financial Accelerator and Flight to Quality”，Review of Economics and Statistics，78（1），1996，pp.1-15.
[2]赵振全、于震、刘淼：《金融加速器效应在中国存在吗》，《经济研究》2007年第6期，第27～38页；李麟、索彦峰：《经济波动、不良贷款与银行业系统性风险》，《国际金融研究》2009年第6期，第55～63页。
[3]Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC Quarterly Banking Profile，2006，2nd Quarter.
[4]Brunnermeier，M.，Crocket，A.，Persaud，A.D.，Shin，H.S.，“The Fundamental Principles of Financial Regulation”，International Center for Monetary and Banking Studies，11，2009.
[5]Hellwig，M.，“Liquidity Provision，Banking，and the Allocation of Interest Rate Risk”，European Economic Review，38（7），1994，pp.1363-1389.
[6]Schinasi，M.G.J.，“Safeguarding Financial Stability：Theory and Practice”，International Monetary Fund，2005.
[7]Morris，S.，Shin，H.S.，“Financial Regulation in a System Context”，Brookings Papers on Economic Activity，2008（2），2008，pp.229-274.
[8]《多德-弗兰克法案》全称为《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，名称取自众议院金融服务委员会主席Barney Frank和参议院银行委员会主席Chris Dodd两人的名字。
[9]周怡：《国际金融热词解读：美国多德-弗兰克法案》，《人民日报》，2013年4月24日。
[10]陈雨露：《国际金融危机以来经济理论界的学术反思与研究进展》，《国际金融研究》2017年第1期，第16～19页。
[11]Bank for International Settlements，“71st Annual Report”，BIS，2001.
[12]European Central Bank（ECB），“Financial Stability”，Financial Stability Review，2015，p.4.
[13]对于货币政策与宏观审慎监管政策更为详细的辩证关系，将在后文进一步阐述。
[14]Williams，J.C.，“Macroprudential Policy in a Microprudential World”，FRBSF Economic Letter，18，2015.
[15]Bartholomew，P.F.，Whalen，G.，“Fundamentals of Systemic Risk”，Research in Financial Services：Banking，Financial Markets，and Systemic Risk，7，1995，pp.3-18.
[16]Viral V.Acharya，“A Theory of Systemic Risk and Design of Prudential Bank Regulation”，Journal of Financial Stability，5（3），2009，pp.224-255.
[17]Minsky，H.P.，“Can‘It’Happen Again？”，Essays on Instability and Finance，（London：Routledge，2016），p.61.
[18]Schularick，Moritz，Taylor，A.M.，“Credit Booms Gone Bust：Monetary Policy，Leverage Cycles，and Financial Crises，1870-2008”，American Economic Review，102（2），pp.1029-1061.
[19]见2018年11月27日中国人民银行、银保监会、证监会联合发布的《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》。
[20]Ekpu，V.，“Microprudential vs.Macroprudential Approaches to Regulation and Supervision”，Lecture Presented at a Regional Course on Advanced Banking Supervision and Financial Stability for Members of the College of Supervisors of the West African Monetary Zone，2016.
[21]除按照系统性风险的类型划分工具之外，还有按照经济周期各阶段来划分的方式，如Claessens，Stijn，Ghosh，Swati，Mihet，Roxana，“Macro-Prudential Policies to Mitigate Financial System Vulnerabilities”，Journal of International Money and Finance，39，2013，pp.153-185。
[22]Bank for International Settlements，“79th Annual Report”，BIS，2009.
[23]Tirole，J.，“Systemic Risk Regulation”，Barcelona Graduate School of Economics Lecture，2011.
[24]见de Lis，S.F.，Garcia-Herrero，A.，“Dynamic Provisioning：A Buffer Rather than a Countercyclical Tool？”，Economia，13（2），2013，pp.35-60。该文认为虽然无法排除监管新规对信贷周期的影响，但还是肯定了动态拨备对信贷规模变化的熨平作用。
[25]Jiménez，G.，Ongena，S.，Peydró，J.L.，Saurina，J.，“Macroprudential Policy，Countercyclical Bank Capital Buffers and Credit Supply：Evidence from the Spanish Dynamic Provisioning Experiments”，Journal of Political Economy，125（6），2017，pp.2126-2177.
[26]Wong，T.C.，Fong，T.，Li，K.F.，Choi，H.，“Loan-to-value Ratio as a Macroprudential Tool-Hong Kong's Experience and Cross-country Evidence”，Systemic Risk，Basel III，Financial Stability and Regulation，2011.
[27]Krznar，I.，Morsink，J.，“With Great Power Comes Great Responsibility：Macroprudential Tools at Work in Canada”，IMF Working Paper，14/83，2014.
[28]Ono，A.，Uchida，H.，Udell，G.F.，Uesugi，I.，“Lending Pro-cyclicality and Macro-prudential Policy：Evidence from Japanese LTV Ratios”，HIT-REFINED Working Paper，41，2013.
[29]Cerutti，E.，Dagher，J.，Dell'Ariccia，G.，“Housing Finance and Real-estate Booms：A Cross-country Perspective”，International Monetary Fund，2015.
[30]Diamond，D.W.，Kashyap，A.K.，“Liquidity Requirements，Liquidity Choice and Financial Stability”，National Bureau of Economic Research Working Paper，2，2016，pp.2263-2303.
[31]Arregui，N.，Beneš，J.，Krznar，I.，Mitra，S.，“Evaluating the Net Benefits of Macroprudential Policy：A Cookbook”，IMF Working Paper，13/167，2013.
[32]Lim，C.H.，Costa，A.，Columba，F.，“Macroprudential Policy：What Instruments and How to Use them？Lessons from Country Experiences”，IMF Working Papers，2011，pp.1-85.
[33]Claessens，S.，Ghosh，S.R.，Mihet，R.，“Macroprudential Policies to Mitigate Financial System Vulnerabilities”，Journal of International Money and Finance，39，2013，pp.153-185.
[34]Cerutti，E.，Claessens，S.，Laeven，M.L.，“The Use and Effectiveness of Macroprudential Policies：New Evidence”，Journal Financial Stability，28，2017，pp.203-224.
[35]Igan，D.，Kang，H.，“Do Loan-to-Value and Debt-to-Income Limits Work？Evidence from Korea”，International Monetary Fund Working Papers，2011，pp.1-34.
[36]Camors，C.D.，Peydro，J.L.，“Macroprudential and Monetary Policy：Loan-Level Evidence from Reserve Requirements”，Universitat Pompeu Fabra，Spain mimeo，2014.
[37]Sinclair，P.，Sun，L.，“A DSGE Model for China's Monetary and Macroprudential Policies”，MPRA Paper，62580，2014.
[38]王爱俭、王璟怡：《宏观审慎政策效应及其与货币政策关系研究》，《经济研究》2014年第4期，第17～31页。
[39]Carreras，O.，Davis，E.P.，Piggott，R.，“Assessing Macroprudential Tools in OECD Countries Within a Cointegration Framework”，Journal of Financial Stability，37，2018，pp.112-130.
[40]Tillmann，P.，“Estimating the Effects of Macroprudential Policy Shocks：A Qual VAR Approach”，Economics Letters，135，2015，pp.1-4.
[41]Bailliu，J.，Meh，C.，Zhang，Y.H.，“Macroprudential Rules and Monetary Policy：When Financial Frictions Matter”，Economic Modelling，50，2015，pp.148-161.
[42]王爱俭、王璟怡：《宏观审慎政策效应及其与货币政策关系研究》，《经济研究》2014年第4期，第17～31页。
[43]Suh，H.，“Evaluating Macroprudential Policy with Financial Friction DSGE Model”，Indiana University，2011.
[44]马勇、陈雨露：《宏观审慎政策的协调与搭配：基于中国的模拟分析》，《金融研究》2013年第8期，第57～69页。
[45]Funke，M.，Kirkby，R.，Mihaylovski，P.，“House Prices and Macroprudential Policy in an Estimated DSGE Model of New Zealand”，Journal of Macroeconomics，56，2018，pp.152-171.
[46]例如，作为金融业内的资深人士，中国诚信信用管理有限公司董事长毛振华出席“2017新浪金麒麟论坛”时陈述道：“我们中国有一个毛病，监管机构过于分散，一行三会实践证明是有成功的，也是有问题的，成功的就不说了，问题很大一块就是监管竞争。有什么事抢着做，有什么问题大家抢着推责任。”
[47]辛继召：《“一委一行两会”金融监管架构形成，从裂变式改革走向渐进式重组》，《21世纪经济报道》2018年3月14日，第10版。