第一节 地方政府的市场角色与治理情境

在我国的市场转型过程中，地方政府对市场的形成和变迁发挥着重要作用。因此，地方政府与市场的关系，特别是地方政府在市场转型中的实际角色和行为逻辑，以及地方政府面对的市场治理情境，成为众多学者关注的研究议题。围绕这两个方面的议题，经济学、社会学、政治学以及公共管理等领域的学者们进行了不少探索，现有研究成果总体上都呈现“制度背景—地方政府的激励与约束—地方政府的角色与行为—地方政府与市场的关系形态”这一分析路径。

一 地方政府的市场角色

20世纪80年代以来，社会学对于市场转型中的地方政府角色和行为给予了重要关注。戴慕珍（Oi，1992、1995）指出，20世纪80年代，中央和地方政府之间的财政体制改革带来了地方政府发展地方经济的强激励，结果是地方政府具有企业董事会的行为特征，介入和主导着各个地方企业的实际运作，使政府与企业之间呈现“地方法团主义”的关系形态。魏昂德（Walder，1995）从组织分析的角度考察了财政体制改革背景下，不同层级政府在发展地方经济方面的不同激励和约束，提出了“地方政府即厂商”的理论观点。他指出，财政包干的制度背景带来地方政府发展地方经济的强烈动机，相比于高层政府而言，地方政府与地方企业有着更多的利益关联，同时对地方企业具有更强的控制能力，所以大量介入地方企业的实际运行，地方政府这种类似厂商的行为模式决定着政府与企业的实际关系形态。与上述分析思路有所差异，文克（Wank，1996）的研究重点集中在私营企业与政府权力的关系上。他认为，私营企业与地方政府之间的资源依赖关系建立在人际关系基础上，这种关系并非单向的依赖关系而是双向的依赖关系，因此，地方政府与私营企业之间呈现“共存庇护主义”的关系形态。与此同时，他强调了制度环境对于政府与企业关系形态的影响，即不同的制度背景下地方政府与私营企业之间的相互依赖关系会发生变化。林南（1996）从社会网络分析的视角出发，强调地方社会关系网络对于地方政治与经济活动的协调作用，试图解释地方法团主义在不同地方存在差异的根源。通过对大邱庄的案例分析，他指出地方性的经济活动常常更多地建立在稳定社会关系网络的基础之上，而较少受到一般意义的政府科层体制和市场机制的影响。他认为，这样一种地方性的经济制度建构，呈现“地方性市场社会主义”的模式特征。

张静（2000）在研究乡村制度的过程中，提出“政权经营者”的概念，认为基层政权的公共地位赋予它对公共资源的垄断经营权，使基层政府常常介入市场从事经营，成为实际上的经济行动者。正是在张静的研究基础上，杨善华和苏红（2002）进一步分析了乡镇政权在市场转型过程中的角色转变，他们区分出“代理型政权经营者”和“谋利性政权经营者”两个概念，认为在财政体制改革的背景下，乡镇政权的角色逐渐从“代理型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”，即从上级政府的代理人角色过渡到谋求自身经济利益的市场行动者角色。

丘海雄和徐建牛（2004）对上述研究进行了理论述评，并构建出一个系统性的关于市场转型中地方政府角色的理论分析框架，即“财政激励论—产权约束论—体制断裂论—社会结构论”。其中，财政激励论强调了地方政府积极介入市场发展经济的财政制度激励，产权约束论指出了地方政府干预企业运作的特定产权制度背景，体制断裂论凸显了制度变迁过程中地方政府介入市场的必要性和可能性，社会结构论则勾勒出地方社会关系网络对于政府角色和市场发展的影响。更为重要的是，他们指出财政改革、产权改革、市场化都是渐进发展的过程，地方政府的行为在不同的发展阶段存在差异，呈现动态演变的特征。

之后的地方政府行为研究总体上延续了上述研究的分析思路。周飞舟（2007，2010）在中央和地方关系的历史演变中考察地方政府行为，强调1994年的分税制改革对于地方政府行为的重要影响，认为分税制是地方政府之经济发展模式两个阶段（从“经营企业”到“经营城市”）的分水岭。他指出，当分税制改革使地方政府兴办企业逐渐无利可图时，土地征用和转让成为地方政府新的生财之道，而地方政府的软预算约束和获取体制外资源的能力是土地财政背后的关键因素。周黎安（2008）也认为，随着绝大多数国有企业和乡镇集体企业的改制，地方政府与企业的关系发生了根本性变化：地方政府和非国有企业形成“战略合作伙伴”关系不再是基于所有权和控制权关系，而是基于政治锦标赛和财政分成制度下形成的晋升激励和财税激励；之后，地方政府从以“经营企业”为主逐渐过渡到以“经营城市”为主，背后都是地方政府在不同的改革发展阶段牢牢抓住经济发展主导权的动机。曹正汉和史晋川（2009）的研究表明，地方政府的主要行为目标和原则是抓住经济发展的主动权，从20世纪90年代开始，地方政府的发展战略逐步从“经营企业”转向“经营辖区”，对地区经济的控制方式也由“抓住办企业的权利”转向“抓住土地开发权”。他们认为，中国经济正在形成一种地方政府对整个地区统一经营与私人企业分散经营相结合的双层经营体制。与上述研究略有差异，冯猛（2014）的研究表明，地方政府并没有完全撤离对于地方企业的干预，而是发展出另一类值得关注的干预方式，即对地方产业的“引领性干预”。冯猛将地方政府干预地方产业发展的行为称为“打造产业”，包括对产业的甄别、选择、投入、扶持和包装等方式。他指出，政府打造产业的制度根源在于政府内部自上而下共同认可的、衡量官员政绩的激励结构。在这一制度背景下，不同政府之间以及同一政府的前后任领导之间都力图打造特色产业，结果导致了地方辖区内以产业区别度高、更新率快、典型性强为特征的产业格局。

不难发现，学界关于地方政府的市场角色和行为的研究，在一定程度上呈现逐步推进的学术积累性。总结起来，这些研究思路充分体现了社会学和经济学在分析政府与市场关系时的洞察力，即将地方政府行为置于更为广阔的制度背景中进行考察，一方面强调多维制度环境对于地方政府的激励和约束，另一方面强调制度环境本身的变动性对地方政府行为的影响，以此为基础，学者们考察了政府与市场关系形态的动态演变。从中，我们至少可以总结出三个影响地方政府市场角色的重要因素。第一，政府内部自上而下的激励结构。地方政府的行为激励和约束主要来自中央政府自上而下设置的任务环境、激励制度、相应的资源及权力配置，这些因素的变化会影响地方政府与市场之间的关系形态。第二，地方政府与地方企业之间的资源依赖关系。地方政府与市场之间关系的一个核心方面就是与地方企业的关系，政府与企业之间常常存在着相互的资源依赖关系，这是二者彼此影响、介入或渗透的基础。第三，地方社会的关系结构。地方政府的市场角色还受到地方社会关系结构的影响。换言之，政府与市场主体的关系嵌入在社会关系结构中，不同的关系结构可能会形塑不同的政府角色和政府—市场边界。正是在这些因素的影响下，地方政府常常介入到市场的实际运行中。

二 地方政府的治理情境

对于本研究而言，上述研究也存在一定的局限性。它们在研究地方政府的市场角色时，更多关注政府面对的自上而下的激励结构和经济任务，进而分析这种激励结构所诱发的地方政府行为以及政府与市场之间的关系形态；但却相对忽视了政府面对的自上而下的其他任务要求以及自下而上的社会环境约束，尤其缺乏关于政府与市场主体之间互动过程和机制的分析。事实上，一方面，地方政府除了需要完成经济任务之外，还必须承担维持地方社会稳定的政治任务；另一方面，市场主体间的经济关系常常因为政府的介入而转变为社会层面的问题，交易纠纷可能演变成指向政府的社会不稳定因素，政府因此面临市场治理的困境。

一些研究关注到地方政府在市场治理过程中所面对的社会情境。曹正汉和史晋川（2008）的研究表明，地方政府对市场的干预行为受到社会的非正式约束。他们认为，民间社会被普通民众广为接受的理（道理），是约束地方政府行为的重要力量；尽管这种自下而上的要求常常与法律的规则发生冲突，但地方政府出于社会稳定等方面的考虑不得不在一定程度上接受民众的要求；所以民间社会的理事实上形成对于地方政府行为的重要约束，是不同于正式法律的另一种规则来源。在随后的研究中，以曹正汉为代表的一批学者（曹正汉，2011，2014a，2014b；曹正汉、周杰，2013；曹正汉、罗必良，2013；Cai，2008）提出“集权的政治风险论”，深入分析了中国政府所面对的来自社会的风险约束。这种观点认为，政府在管治民众和治理地方事务方面的高度集权可能带来较高的政治风险，为了降低政治风险，政府主要发展出了一套纵向的制衡机制，包括中央政府向地方政府的行政分权，以及地方政府向基层社会组织的社会分权。据此，从本研究关注的市场治理角度看，来自民众的社会风险约束是地方政府在治理市场过程中面临的重要情境。与上述研究相关，吕方（2013）提出关于地方政府行为的“治理情境分析”思路。他认为，地方政府行为不仅受到经济和政治的激励，还面临着强劲的行政考核约束和社会层面的约束，这些制度环境正在不断发生变化。具体而言，随着行政体系的理性化和政策对象利益意识的觉醒，基层政府面临着越来越高的行政风险，当政府的行政风险预期超越自上而下的制度激励时，就可能表现出风险规避的行为逻辑，根据不同的治理情境，政府可能采用“变通”、“共谋”或“申诉”等不同的应对策略。在此基础上，盛智明（2017）进一步系统地分析了地方政府部门如何通过事前的各种制度安排和组织设计来规避潜在政治风险这一问题。总结起来，这些研究对于本研究关注的市场治理问题具有启发意义，即以风险约束为核心特征的治理情境是影响地方政府行为的重要因素，不同的具体情境可能诱发地方政府的不同应对策略和政府与市场的不同关系形态。

如上所述，地方政府行为面临社会风险约束逐渐成为学者们的共识。然而，在这一约束条件下，政府与民众之间的社会互动过程和机制却没有得到上述学者的深入讨论。何艳玲和汪广龙（2012a）关于中国科层组织“有效治理”现象的研究对此做出了重要推进。他们的分析思路在于，将政府科层组织置于广阔的制度背景中进行考察，一方面强调制度环境的多维性，另一方面强调制度环境对于政府行为策略和过程（特别是以政府为中心的多方互动过程和机制）的影响。他们认为，对于地方政府而言，维持社会稳定的政治任务不同于谋求经济发展的常规任务；这一特殊的制度环境会导致地方政府在与民众的互动中常常容易陷入“不可退出的谈判”过程，迫使地方政府采取风险规避的行为策略；而地方政府的风险规避行为又会诱发政府与市场主体之间以及政府科层组织内部的谈判过程，涉及政府与民众的关系、政府内部上下级的关系以及横向各个部门之间的多重利益博弈。因此，尽管法律上存在着协调各方的正式规则，但有效治理的实际规则却在多方博弈的过程中呈现明显的非正式性和不确定性。对本研究而言，这个研究的意义是，通过分析政府科层组织的特殊制度背景和实际行为策略，引出了市场治理的社会基础这一重要议题。其中的一些概念，如科层组织的政治任务、有效治理、不可退出的谈判，对本研究极富启发性，便于笔者细致分析政府治理市场时面临的环境特征、采取的行为策略和诱发的社会过程。

总结起来，无论是地方政府的市场角色研究还是治理情境研究，背后都暗含着相似的分析路径。学者们都不同程度地关注了地方政府行为背后的制度因素，以及这种行为对于政府与市场关系的影响。然而，已有研究还存在以下几个方面的不足之处。第一，学者们集中考察中央—地方关系对地方政府行为的影响，相对重视政府科层体系内部自上而下的激励结构和制度约束，以及政府对市场的影响，而较为忽视政府与市场关系背后的社会基础，特别是市场主体的反向作用对政府角色和行为的影响。第二，地方政府的市场角色研究，倾向于对地方政府的结构性角色进行静态描述，而较少关注对政府与市场主体互动的过程机制分析；地方政府的治理情境研究虽然注意到政府面对的社会约束，但较少明确地将政府与市场的关系纳入社会情境中进行考察。换言之，关于地方政府的市场角色研究和治理情境研究还没有形成整合的分析思路。第三，学者们集中对地方政府行为进行分析，而较少关注政府与市场主体之间互动规则的形成和演变过程；而且往往只是强调一种制度因素或机制的作用，缺乏对于多种制度逻辑共同作用的分析，这对于市场转型中的规则形成与变迁研究是一种局限。

三 地方政府的兜底策略

与本研究关注市场治理中的地方政府介入现象特别相似，近年来的一些研究工作关注到我国基层社会治理过程中普遍出现的政府兜底现象（韩志明，2011；李婷婷，2012；田先红，2010；杨华，2014；张世勇、杨华，2014）。这些研究对政府兜底现象的核心特征、制度背景以及社会后果进行了分析。

学者们对政府兜底现象进行了界定，并分析了其核心特征。具体而言，地方政府兜底现象发生在社会冲突管理的过程中，即当地方政府作为第三方对社会冲突进行管理时，如果民众之间的冲突转向地方政府、给地方政府带来较大的政治社会压力，则地方政府可能通过“花钱买平安”的方式化解冲突。这些研究表明，政府兜底现象包括四个方面的核心特征。第一，角色的变化：地方政府从与冲突没有直接关系的第三方，逐步转变为与冲突关联的当事者；第二，兜底的前提：“闹大”常常是地方政府兜底的前提，闹大和兜底分别是冲突当事人和政府的行为策略；第三，选择的缘由：地方政府兜底是基于成本和收益权衡的理性选择，通常是为了避免社会冲突进一步恶化；第四，兜底的方式：地方政府直接或者间接地对冲突当事人进行利益补偿，而不是依据已有的冲突处理规则或程序（杨华，2014）。

上述研究进一步剖析了闹大现象和政府兜底现象的制度根源和逻辑后果。研究指出，闹大现象和政府兜底现象的制度根源在于自上而下的权威结构和维稳体制。这一制度背景一方面给地方政府带来巨大的政治压力，另一方面给民众的闹大行为提供了成功预期，例如一些研究揭示出的民众的“谋利型上访”（田先红，2010）、“要挟型上访”（饶静等，2011）等行为就是维稳体制之下地方政府的治理难题。民众的策略性利益表达行为和地方政府的维稳行为，反映了特定结构背景下政府治理社会的制度逻辑。这些研究同时表明，正是这一制度逻辑使社会冲突的实际管理过程不是依据既有的法律原则和规范程序，而是依据社会冲突的政治影响和地方政府的行政手段，结果是社会冲突管理的正式制度难以稳定，法律程序难以真正体现在社会治理的过程中，标准化的规则体系难以确立、完善和维续（张世勇、杨华，2014）。换言之，社会或政治的逻辑，而不是法律的逻辑，在主导着社会治理中的互动过程，社会治理面临秩序难题。

总结起来，上述关于闹大现象和政府兜底现象的研究工作，对于本研究极富启发意义。主要体现在三个方面：第一，上述研究关注到的现象和问题，对本研究问题的提炼具有启发性，它们事实上是同一类问题，只不过前者集中在社会冲突管理领域，而本研究关注的是市场治理领域；第二，上述研究揭示了政府兜底现象的现实制度背景，对于本研究关于地方政府介入现象的原因分析具有启发意义，即分析地方政府和民众的行为逻辑时需要将其置于更大的政治和社会结构背景中，考虑地方政府维稳的体制逻辑；第三，上述研究揭示了闹大和政府兜底的制度后果，即不利于社会治理的制度化，这对于本研究关于规则不确定的研究具有启发意义，启发我们注意规则的形成和变动问题。不过，上述研究对本书的研究目的而言也存在一些不足。一方面，上述研究局限于对于现象本身的描述分类和对现实制度因素的分析，并没有为闹大现象和政府兜底现象提供一个统一和基础的理论解释框架，没有分析这一类现象在什么条件下更可能出现；另一方面，上述研究没有深入分析地方政府兜底的过程和机制，难以展现规则形成和变动的过程和机制，虽然指出了现实的制度后果，却没有分析规则的形成和变动逻辑。