第二节 核心概念解析
一 印第安人、印第安部落与印第安保留地
（一）印第安人
印第安人（Indians）是对除因纽特人以外的所有美洲原住民的总称，传统上将其划归蒙古人种美洲支系，使用印第安语，包括十几个语族。多数学者认为，美洲印第安人是在大约25400年前分多批从西伯利亚经白令海峡到达阿拉斯加，逐步向南迁徙，一直抵达美洲最南端，散布于整个美洲。美洲大陆辽阔的地域、丰富的资源以及宜人的气候使得印第安人的祖先在那里居住下来。哥伦布1492年首次航行到达美洲时误以为到达了印度，因此将当地土著称为“印度人”[14]（西班牙语：“Indios”），后人虽然发现了哥伦布的错误，但是原有称呼已经普及，所以英语和其他欧洲语言中称印第安人为“西印度人”，在必要时为了区别，称真正的印度人为“东印度人”。汉语翻译时直接把“西印度人”这个单词翻译成“印第安人”或“印地安人”，免去了混淆的麻烦，到目前仍为最普及的用法。不过到了20世纪，许多美洲国家印第安人的地位有了明显提高，一些政府机构或民间组织开始对“印第安人”这一名称进行“正名”，比如印第安人在加拿大往往被称为更加政治化的“第一民族”（First Nations），在美国也多被称为“美国土著居民”（American Natives）。据2010年美国联邦政府人口调查，现在美国的印第安人（含阿拉斯加土著）约2932248人，不足300万人，占美国总人口的0.9%[15]，分别属于全国573个被联邦认可的部落，其中大概只有100万人居住在印第安保留地，不足印第安人总人口的一半。
（二）印第安部落
印第安人世代生活在自然组成的社会组织中，即“部落”，历史上它是由血缘关系结合在一起的共同体，人们居住在一起，占据一方确定的领土，说一种共同的语言或方言，它是社会的、政治的和宗教的组织。[16]通常认为，早期印第安人进入美洲的时间不同、背景各异，受地理环境、自然条件等方面的影响，逐渐形成了许多拥有不同语言、不同习俗、不同文化的部落团体，以及形态各异的生活和社会制度。
从历史和法理层面讲，印第安部落是与美国联邦政府缔结条约的平等主体关系（nation and nation），拥有天然的自治主权[17]；从实践层面讲，印第安部落现在属于美利坚合众国内的一种特殊行政实体，受美国国会立法调整，由美国联邦政府内政部印第安事务局具体管辖，与其所处的各州和地方政府之间是互不隶属的平等关系，部落政府享有内容广泛的高度自治权，包括完全的立法权、行政权和有限的司法权。[18]美国目前有573个被联邦正式认可的部落[19]和326个联邦保留地，可见印第安部落与保留地并非一一对应关系，有的部落拥有不止一块保留地，有的保留地上有两个以上的部落，还有的部落没有保留地。
（三）印第安保留地
根据美国联邦政府内政部印第安办公室官方网站的定义，美国联邦保留地是依据与联邦政府的条约和其他协议、行政命令或联邦法律所形成的印第安部落的永久性家园，联邦政府代表部落利益对保留地享有托管权。依据保留地建立所依据的法规不同，目前美国有326个联邦保留地和10个左右的州保留地，保留地面积总计约225410平方千米，占美国领土面积（9629091平方千米）的2.3%。美国大部分的保留地位于密西西比河以西地区，土地贫瘠、位置偏僻。有12个保留地面积比最小的罗得岛州还要大，9个保留地面积大于第二小的特拉华州。[20]纳瓦霍保留地（Navajo）是美国最大的印第安保留地，其面积与西弗吉尼亚州接近。
二 印第安部落自治权与自治体制
（一）主权、自决权与自治权
英语文献中与印第安部落有关的权力通常围绕“主权”（sovereignty）、“自决”（self-determination）和“自治”（self-governance）三个既有联系又有区别的概念。
主权，是一个国家对其所管辖的区域拥有的至高无上的、排他性的政治权力，是对内立法、司法、行政的权力来源，对外保持独立自主的一种力量和意志。[21]主权原则是国际法确认的一项普遍的宪法原则。众所周知，印第安部落在欧洲移民到达前在美洲大陆持续了长期的部落生活，虽然各部落习俗千差万别，邻近部落也常常为了领地相互交战，但学者一致认为部落组织对所辖土地拥有完整主权。欧洲移民到达初期，均将各部落视为独立主权单位进行谈判和条约签署（即使是交战前后的谈判），但随着双方力量的变化，欧洲移民开始进行赤裸裸的暴力侵略。20世纪70年代，美国民权运动高涨，受黑人民权运动的影响，印第安部落也成立了大量联合组织，开始要求美国联邦政府认可部落主权。[22]虽然1975年美国国会通过了《印第安民族自决与教育援助法》，将联邦政府与印第安部落的关系明确为“政府间”关系，但在实践层面，美国政府、国会和最高法院仍然用各种方式使印第安部落沦为非独立的主权实体。
自决权又称“民族自决权”，并非特指少数民族自决，它产生于法国资产阶级大革命时期，广泛传播于第一次世界大战后世界范围内的殖民地独立运动，后正式发展为一项重要的国际法原则。如1945年《联合国宪章》第一条第二项宣布：“发展国家间以尊重人民平等权利及自决原则为根据的友好关系，并采取其他适当办法，以增加普遍和平。”1952年联合国通过了《关于人民与民族的自决权》，认为：“人民与民族应先享有自决权，然后才能保证充分享有一切基本人权。”1966年《公民权利与政治权利国际公约》与《经济、社会与文化权利国际公约》明确说明：“所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。”1970年《国际法原则宣言》也规定：“一个民主自由决定建立独立自主的国家，或与某一独立国自由结合与合并，或采取任何政治地位，均属该民族行使自决权的方式。”1975年，美国国会通过了对印第安部落自治影响深远的法律——《印第安民族自决与教育援助法》。2010年，斯蒂芬·康纳尔（Stephen Cornell）与约瑟夫·P.坎特（Joseph P.Kala）教授在哈佛项目的一个重要报告以“美国印第安自决：一个成功的政治经济政策”为题，认为“自20世纪70年代，美国联邦的印第安政策向着通过联邦认可的部落进行自治建设来促进自决的方向发展”。此报告对自治与自决的区分跟笔者一致：自决是部落主权的实现形式和最终目的，自治是自决的手段与初级状态。2013年的《美国印第安人与爱尔兰帕韦人：通过公平和负责的警察服务获得自决权的斗争》[23]，从社区警察服务的体制、历史和发展论述了美国印第安部落与爱尔兰帕韦人在争取民族自决权过程中的相似性和区别。其中特别强调了美国印第安部落的优势：基于部落与联邦政府的合约以及美国法律的明文认可，二者“政府间”的关系被确定，从而拥有无可争辩的主权与自决权。
“自治”一词是18世纪末由欧洲传入中国的，从英文“autonomy”而来。而“autonomy”由希腊语“autonomia”一词演变而来，原义是指“独立、自主”。《牛津词典》中将“autonomy”译为“the right of self-governance or management of one’s own affairs”，可见“autonomy”与“self-governance”可混用，均译为中文的“自治”。《辞海》关于“自治”有五种解释：第一，自行管理或处理；第二，修养自身的德行；第三，自然安治；第四，犹自营；第五，民族﹑团体﹑地区等除了受所隶属的国家﹑政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力。显然，民族自治应取第一种意思，指民族国家拥有的自行管理自身事务的权力。美国联邦政府和学界常常在印第安问题上混用“自决”和“自治”，但笔者认为，在中文语境和背景下，二者内涵相同，外延和权力属性存在重大区别。自决权暗含主权原则，与殖民（colonization）对立，是一个国际法概念。[24]印第安部落的自决权指部落可以选择自身的政治制度、社会组织形式和文化发展路径等宏观权力。自治权是一个国内法概念，指一种具体的国家内部管理制度，与“他治”对立。[25]
（二）印第安部落自治权
米里亚姆·乔根森在《主权与部落建设：今天印第安世界的发展挑战》[26]一文中指出，印第安部落自治权是在联邦体制下，部落享有独立管理部落内部事务、不受联邦和州政府干涉的自由[27]，具体包括以下几个方面。
第一，组建部落政府：各部落可以根据自己的具体情况选择部落的政权组织形式，制定属于本部落的宪法，行使与其他政府相似的职能。
第二，制定部落的入籍标准：依次厘定不合格成员，接纳新成员，确定部落成员所能享受到的待遇等。
第三，管理部落土地：印第安人保留地上的土地有三种类型，一为联邦政府托管地，二为部落或部落成员所有地，三为非部落成员所有地。部落政府行使与其他政府在其领土上应有权力的相似权力，其独特之处在于部落拥有两种其他政府所没有的土地，即托管地与印第安人所有地，并能够管理这些土地上的资源。
第四，管理印第安人私有土地：根据部落的整体利益调整非印第安人个人对其在印第安人保留地内土地的使用方式，确定私人土地的继承人，征用私人土地，对保留地上居民包括非印第安人的商业活动征税和制定一定的卫生、安全和就业规则等。
第五，司法权：部落政府可以拥有自己的法律体系，既可以是传统形式也可以是现代形式，后一种形式主要是在1934年《印第安人重组法》颁布后组建，而且各个部落的法律制度在健全程度上也不一致，并非每一个印第安部落都有上诉法院，保留地上的印第安人拥有排他的民事司法权和一部分刑事司法权，保留地上非印第安人一般没有刑事司法权。
第六，征税权：对保留地上的印第安人，部落政府具有征税的专有权力，而对非印第安人的征税近年来受到了越来越多的制约。
第七，管理保留地上经济和贸易活动的权力：部落政府有组建部落公司的权利，并可以在内政部的监管下开发本部落土地上的资源；与印第安事务局签署贷款、出售产品的协议；采取优惠措施吸引外资进入保留地；对保留地上的印第安人和非印第安人的经济活动拥有广泛的管理权；部落政府可以在国会的明确授权下管理酒类、烟草等在保留地的专卖事务。
第八，对非部落成员活动的管理。
（三）印第安部落自治体制
自治体制，指有自治权的组织进行机构设置和自治权力划分的制度。印第安部落自治体制即印第安部落实际选择的以实施自治权的配置方式。如前所述，由于各部落地理环境、风俗习惯、传统文化以及同白人社会接触时间等各方面的差异，印第安部落的自治体制呈现极其丰富的形态。个别规模较大、同白人社会接触较早的部落选择同联邦政府类似的三权分立体制，建立相互牵制的部落法院、部落议会和部落政府[28]，如纳瓦霍部落；规模较小的部落有的仍沿用传统的酋长制，有的采用集体领导的委员会制，后者如本书研究的S部落。
三 善治
（一）何为治理？[29]
英语中的“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予“governance”新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与“government”相去甚远。它不仅在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行；不再局限于政治领域，而是广泛作用于社会经济领域。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了治理危机（crisis in governance），此后治理一词便被广泛地用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其事务的诸多方式的总和。它是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
（二）何为善治？
善治即良好的治理，起源于治理理论的飞速发展。学者发现治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但也不是万能的，在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在治理失效的可能。那么，如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了元治理（meta-governance）、健全的治理、有效的治理和善治等概念，作为对上述问题的回答，善治理论最有影响。尽管人们还在争论之中，但概括地说，善治就是使公共利益最大化的政治管理过程，它的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。最完美的治理，应使社会制度的设计与运行实现经济学意义上的帕累托最优。虽然很难实现，但应成为各个社会组织追求的目标。[30]
（三）善治的普适性与必要性
面对全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新治理形式，以便在经济竞争中赢得优势并让社会获得有质量的持续增长。治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和与之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围获得政治家、学者以及官员、实业家的共识。
全球化正成为我们这个时代的最主要特征，全球化的重要特征之一是跨国组织和超国家组织的影响日益增大，民族国家的主权及其政府的权力日益削弱。随着民族国家传统政府权威的削弱，善治的作用日益增大。这是因为国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但它是一种新的公共权威和公共秩序，不可能由传统的国家政府来创立，只能通过善治来实现。
善治是民主化进程的必然后果，民主化是我们这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主化的基本意义之一，是政治权力日益从政治国家返还给市民社会。政府权力的限制和国家职能的缩小，并不意味着社会公共权威的消失，只是这种公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。所以，作为公民与政府最佳合作形式的善治势必将日益取代善政，成为我们这个时代的理想政治模式。
（四）善治的基本要素
关于善治的基本要素，虽然其内涵大体一致，但是各国学者的表述却不尽相同。
1999年，蒂姆·普伦普特里（Tim Plumptre）和约翰·格雷厄姆（John Graham）在文章《治理与善治：国际和本土的观点》[31]中提出，善治的内涵可能包括宪政合法性、民主选举、尊重人权、法治、政治开明（公开）、政策稳定、公平宽容、公共参与、司法独立、财政透明、杜绝腐败、积极和独立的媒体、信息公开、行政合格、行政中立、回应等。
2000年，托马斯·G.威斯（Thomas G.Weiss）在《治理、善治和全球治理：观念和实践的挑战》[32]一文中提出，善治应包括政治上的参与、负责和回应，经济上的公平、竞争和非歧视，以及公民社会的自组织。
2001年，弗朗西斯·N.波奇威（Francis N.Botchway）在《善治：过去、现在、原则和要素》[33]中指出，善治的要素为民主、法治、法制、行政化、分权和合理性。
同年，学者俞可平在《治理与善治：一种新的政治分析框架》[34]中将善治理论引入中国，将善治的要素归纳为合法性、透明性、责任性、回应性、法治性和有效性。但在文中他也指出，这些要素有时彼此重合，如责任性和回应性。
2002年，哈佛大学梅丽琳·S.格林德尔（Merilee S.Grindle）教授在《足够好的治理：发展中国家的扶贫和改革》[35]中指出，善治的要素包括行政能力、分权和制衡、协调的政策制定体系、公信力、分权、高效的机构、司法和监督、环境保护、新闻自由、法治、公平、信息公开等29项。
2006年，耶鲁大学丹尼尔·C.艾斯蒂（Daniel C.Esty）教授在《超越国家范围的善治：行政法的全球化》[36]中指出，跨国界的善治基础为民主合理性、结果导向的合法性、秩序导向的合法性、系统合法性、结果合法性和程序合法性。
综合以上各家观点，笔者采取以下要素为善治要求，作为本书分析的理论框架。
第一，法治性。法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行使权利，法律面前人人平等。对一个公共组织法治性的考察包括静态的立法层面和动态的执法层面。从静态的立法层面看，法治性要求一个公共组织具备完备、清晰和稳定的法律框架和制度基础；从动态的执法层面看，法治性要求管理人员严格按照法律规定履行义务和职责。
第二，透明性。指政府信息和决策过程的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策信息，包括立法活动、法律条款、行政预算、公共开支以及其他有关的政府信息。透明性要求上述这些信息能够及时通过各种媒体为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程。[37]评价一个公共组织的透明性需要考察多个方面。从静态层面讲，需要考察信息和文件公开的广度和深度。从动态层面讲，需要考察决策的机制、过程和结果是否公开。同时，从公开的对象看，还可分为内部公开性和外部公开性。
第三，参与性。行政参与性是衡量一个公共组织民主性的重要指标。考察的要素是公众参与公共事务的广度和效度。从参与的广度方面考察，参与性意味着参与公共决策的人数、次数、渠道的多寡；从参与的效度方面考察，参与性意味着公众能否有效地推动公共政策议程，是否享有提出动议、讨论和修改议案，从而最终表决一项公共决策实施与否的权利。[38]
第四，责任性。责任性指公共管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行，就是失职，应当承担一定的责任。一个成熟的公共管理制度，应当制定严格的问责机制，以监督公职人员和管理机构的责任性。从监督主体与责任主体的关系方面看，责任性可体现一个公共组织的内部监督机制和外部问责机制；从责任承担的方式方面看，责任性可体现一个公共组织是否承担违宪责任、行政诉讼责任等。
第五，效率性。效率性指公共组织和工作人员从事公共管理工作时所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。具体而言，行政效率包括两个方面的要求：其一，达成管理目标的经济性问题，即如何最大限度地降低管理成本，以现有的资源提供更多、更好的服务；其二，达成管理目标的时效性问题，即如何以最低的时限来维持服务的水平。[39]因此，在时效性层面，需要考察一个公共组织沟通的时效性和决策的时效性；在经济性层面，需要考察一个公共组织的规模、预算收支情况。
第六，公平性。公平性就是一个社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、机会的均等、分配的合理和权利救济（司法）的公正。公平是每一个现代社会孜孜以求的理想和目标，因此，许多国家都在尽可能加大公共服务和社会保障力度的同时，高度重视机会和过程的公平。
（五）关于善治理论的争议
美国印第安学者安吉拉·R.赖利（Angela R.Riley）于2007年6月在著名的《哥伦比亚法律评论》上发表长文《土著善治》[40]抨击全球化的善治理论是一种新形式的文化入侵和强权，土著部落的自治无须遵守国际通行的善治理论，最后提出“土著善治”的要求，即建立在各部落传统和文化基础上的，满足成员和社区公平、平衡发展的治理。
笔者对此观点持否定态度。根据笔者的调研，善治理论的内涵并没有抵触印第安部落的传统与文化，相反，部落政府在21世纪要提高自治水平，争取更大的主权，则应该在国际善治理论指导下加强自身建设，理由如下。
第一，就笔者所调研的S部落政府而言，年度预算中超过50%的来自联邦资金和各种外部福利项目的支持。预算不独立导致部落政府必然与外界紧密联系，从根本上无法关起门搞“独立王国”。同时，联邦政府资金和各种福利项目的支持依赖于部落对相关资金的管理和服务水平，大多数项目都有严格的年度审计。[41]如果部落政府能够在国际通行的善治理论指导下完善部落管理，加强政府的透明、效率、参与、公平、责任等各项指标，那么部落政府就可以争取更多急需的财政支持和项目帮助，反之亦然。
第二，自20世纪70年代以来，政府改革运动在全球兴起，西方国家、新兴工业国家、转轨国家和发展中国家，都不可避免地被卷入这股改革浪潮中，形成了世界范围内的改革趋势，被形象地称为“重塑政府”“政府再造”。作为美国的历史问题，联邦体制下的“国中之国”——印第安部落政府也不应回避这股全球化的改革浪潮。经济发展较为滞后、健康问题较为严重、文化较为单一、受教育水平偏低的印第安部落政府的建设和发展更值得我们关注和研究。
第三，善治理论是一种宽松的理论模式。如前所述，各国学者提出了关于善治的不同要素。有的仅三四项要求，有的则多达29项甚至上百条细分项。因此善治理论并非一种死板、教条的定量指标，而是一种弹性的分析框架和价值导向。笔者通过为期两年的调研，发现S部落政府工作人员和一般部落成员并不抗拒善治理论的内涵，其“参与”“公平”“透明”等要素与部落传统文化高度吻合，“法治”“效率”“责任”等现代化要素也符合广大部落成员对政府工作部门的期待。因此，以文化抵触拒绝善治理论的学说并没有实际调查的依据。
第四，美国华盛顿大学著名人类学家郝瑞教授[42]指出：“人类学研究要坚持文化相对论与文化中心主义的结合，即在理解一种异质文化与对其进行价值判断之间找到一种平衡。如果只强调文化相对论，一味地解释、理解，拒绝价值判断会导致人文学者丧失良知与社会责任的风险（如对贩毒集团的解释）；但没有在完全理解的基础上进行评判则带来众所周知的文化沙文主义（如历史上对少数民族文化的判断）。因此掌握这个平衡点很重要，关键是先理解。理解不一定是谅解，但是要先理解才能够去判断。这是一个在实践中很难但又必须坚持的原则。”