第一章 导论
第一节 选题背景及问题的提出
一 选题背景
众所周知，欧洲移民到达前，印第安人已在美洲大陆繁衍生息了上万年。悠久的历史、迥异的地理环境、不同的部族习俗，形成了印第安人丰富多彩的传统文化。虽然各部落习俗和文化千差万别，邻近部落也常常为了领地交战，但学者一致认为部落组织对所辖土地拥有完整主权。欧洲移民到达初期，均将各部落视为独立主权单位，与其进行谈判和条约签署，但随着双方力量的变化，欧洲移民逐渐撕下虚伪的面具，开始进行赤裸裸的暴力侵略。其后美利坚合众国独立，国家势力日益强大，联邦政府开始以冠冕堂皇的“印第安政策”持续对印第安部落领地进行贪婪的掠夺和侵害。从16～18世纪的侵略、19世纪的驱赶、20世纪上半叶的隔离与歧视，到如今有限度地支持自治，美国联邦政府的印第安政策如同钟摆一般反复调整，印第安人的生活也随着联邦的摇摆政策经受着激烈的动荡，无数文学和影视作品描述了他们的悲惨遭遇，如“失去了土地，失去了语言，失去了信仰，失去了生活，失去了一切”。[1]根据2010年美国联邦政府人口调查，全美印第安人（含阿拉斯加土著）约2932248人，不足300万人，约占美国总人口的0.9%。[2]他们从美洲大陆悠然自得的主人，成为名副其实的“少数民族”，分别属于573个被联邦认可的部落，其中只有约100万人居住于分布在全国的印第安保留地，不足总人口的一半。
作为一种特殊的自治制度，印第安保留地制度并非出于美国联邦政府明确的政策设计，它是19世纪30年代联邦政府为了将东部印第安人迁至西部，并将印第安人社区与白人主流社会隔离开来的歧视性措施。在100多年的发展过程中，美国印第安人政策几经变迁，历经迁移政策、份地政策、印第安新政、终止政策，直到20世纪70年代才逐步稳定下来。据美国联邦政府内政部印第安办公室官方网站的定义，美国联邦保留地是依据印第安部落与联邦政府签订的条约和其他协议、行政命令或联邦法律所形成的印第安部落的永久性家园，联邦政府代表部落利益对保留地享有托管权。依据认可的法规不同，目前美国有326个联邦保留地和10个左右的州保留地。[3]保留地面积总计约225410平方千米，占美国领土面积（9629091平方千米）的2.3%。[4]自1975年国会通过《印第安民族自决与教育援助法》，美国联邦政府开始转变之前失败的印第安政策，尝试帮助各部落筹建现代政府，制定部落宪法，向着现代自治的方向发展。30多年来，因为各自的历史、文化和发展不同，保留地的部落自治制度不仅不同于位处的州政府，即使相邻部落间也不相同。那么，在“自治”道路上发展近40年的印第安部落政府，到底是一个什么样的状况？是否如我们从影视或文学作品里看到的，依然处于原始和悲惨的境况？在综合实力居全球第一数十年的美国，命运多舛但又充满文化生命力的印第安部落是如何在与美国政府的抗争中进行自治探索的？印第安部落进行自治探索的经验和挑战是否可以作为我们进行民族行政研究的一个与众不同的样本？带着这样的思考，笔者申请了国家留学基金委“建设高水平研究生项目”出国留学项目，于2012年10月至2014年8月赴美学习，试图完成我国第一个对美国印第安保留地部落政府的实证研究。
二 研究对象的选择
2012年5月，笔者获得国家留学基金委“建设高水平研究生项目”公费留学资格，着手准备赴美学习。2012年10月，笔者到达美国华盛顿州西华盛顿大学，开始在政治系奎斯特·潘瑞思（Kristen Parris）教授的指导下申请对S部落[5]进行实地调研。此中过程颇为曲折，因为潘瑞思教授与S部落没有直接的合作关系，在其引荐下笔者向政治系多位教授介绍了自己的研究计划，后来，与S部落关系良好的非裔教授沃伦·约翰逊主动提出帮忙联系。在其介绍下，笔者认识了位于S部落的某大学的大卫·奥威尔教授，在其帮助下了解到要进入S部落进行实地调研的申请程序和各项要求。此后，笔者先后向某大学学术审查委员会、S部落文化委员会和S部落经济发展委员会进行研究计划陈述和答辩。经过9个月的漫长申请程序后，笔者终于于2013年9月获得S部落政府最高行政长官蒂姆·巴鲁的签字，最终通过审批，得以展开对S部落自治体制和政府管理的深度调研。
S部落总面积54378平方千米。保留地建立基础为1855年1月22日美国联邦政府与印第安部落签订的《博英特·埃利奥特条约》（Point Elliott Treaty）。[6]1855年依据前述条约确定印第安保留地后，一些村庄和邻近部落的居民迁移到S部落，成为如今部落成员的先祖。1855年保留地建立之前，当地人处于半定居的状态，随着季节更替迁往资源富足的地区，主要经济活动包括捕鱼、贝类渔业和野生植物采摘。村庄由政治和经济上独立的依赖亲属关系的“长屋”构成。“长屋”，指那些独立的家庭，它们虽拥有使用同一个雪松厚木板的屋顶，但是各自经济独立。虽然一个长屋内的家庭常常在一定类型尤其是那些需要大量劳动力的经济活动中相互协作，但是它们拥有各自独立的储存间，也各自烹饪。[7]总的来说，好几个长屋构成一定程度的“社区”，或者一个“家庭群落”。根据1927年听证会上的证词，1855年签订条约时S部落有19个家庭群落、26个长屋，每个长屋有8～10个家庭单位。[8]S部落与好几个邻近的部落说同一种印第安语言。[9]很难说清楚这些部落自治和组织的程度，但比起和其他说不同语言的相邻部族，他们彼此通婚和联系的程度很深。[10]事实上，直到19世纪被白人赶进保留地，这些印第安人也没有部落的概念。在那之前，一个当地的印第安人以他/她所居住的部族为区分，身份与忠诚感常常扩展至其他邻近部落，但最主要的纽带是共同的语言和文化，而非统一的政治结构。因此，直到1855年条约签订，S部落才成为一个可辨识和区分的“部落”。
如今作为美国联邦政府内政部印第安事务办公室认可的573个部落之一，S部落拥有在册成员4824人，其中大约一半居住在保留地，再加上其他族裔，整个保留地居民约2000户，人口约5000人。[11]从保留地面积和人口方面来说[12]，S部落属于一个中小型部落，但从政府规模来说，其代表性不容小觑，据不完全统计，2013年S部落政府拥有全职雇员1055人，与保留地居民比约为1∶5。预算方面，2005年起随着保留地博彩酒店的开业，政府财政收入持续上涨，2013年度预算接近1亿美元[13]，其中约58%来自联邦和州政府的各项拨款和项目支持。与政府的“富足”相比，S部落居民的受教育水平、就业率和收入水平仍堪忧。保留地内几乎没有个体经营的便利店和餐馆，但拥有巨额预算的政府在福利方面非常慷慨，保留地内“成员不花钱”的程度让笔者数次震惊：围绕保留地半岛循环往复的公交不收费，50岁以上老人均可入住的养老院不收费，50岁以上老人一日三餐前往养老院就餐不收费，中小学和幼儿园不收费，低收入成员上大学不收费，此外数目众多的援助项目还在住房、医疗、食物、就业、教育、健康、娱乐等各方面提供各种各样的补助。
但是，同困扰许多保留地的情况相似，毒品和酗酒问题的泛滥以及由此引发的犯罪是阻碍S部落发展的主要因素。笔者从S部落行为健康中心获得的接受戒毒治疗人数统计和从犯罪受害人中心取得的犯罪受害人统计，显示了S部落面临的严峻挑战，如表1-1与表1-2所示。
表1-1 S部落接受戒毒治疗人数统计（2012～2014年）
表1-2 S部落犯罪受害人统计（2007～2013年）
表1-2 S部落犯罪受害人统计（2007～2013年）-续表
三 研究问题的提出
通过正式的调研审批前，笔者已对S部落的社区生活和政府运作机制进行了一年的定向观察，获得一些初步印象后，笔者对S部落的自治体制产生了浓厚兴趣。随着美国联邦政府的反思和印第安部落的全国性联盟抗争，如今S部落到底有多大程度的自治权力？它又是如何构建自己的自治体制来实施这些自治权的？S部落政府是如何进行架构设计、制度完善的？高达1亿美元的年度预算是如何被编制、通过、实施和监督的？拥有上千名雇员，近1亿美元预算的超级政府是否给不足5000人的部落成员带来了富足的生活？豪华气派如同星级宾馆的政府办公楼是否也意味着高效、规范、有序的办公秩序？部落成员对部落体制和部落政府满意吗？部落政府是否得到了大家的信任？是否每位成员都体会到了“当家做主”的权利？是否每位成员都能在部落的自治体制中找到自己的参与方式？在经过历史上各种悲惨、曲折的遭遇后，S部落成员是否在21世纪的今天感到了生活在保留地的安宁与幸福？
因此，笔者希望通过深入的田野调查和分析，从以下几个层次找到答案。
第一，S部落政府的自治体制是什么样的？与联邦政府一样实行三权分立体制吗？部落与联邦抗争多年，享有怎样的自治权？这些自治权是如何被实施的？
第二，S部落政府的自治体制是如何构建的？从层级结构方面考察，从上至下它有几级结构？从职能结构方面考察，它有什么样的产生机制、领导机制、预算管理机制和人事管理机制？
第三，S部落的自治体制是如何运转的？它符合我们对善治的期待吗？我们对S部落自治体制的细分考察，结论如何？我们有何建议？
第四，S部落自治发展的经验和教训给我们什么样的启示？