松花江流域重点生态功能区生态补偿机制研究
李栓[1]
摘要：本文首先介绍了松花江流域重点生态功能区环境保护工作的现状，归纳了环境保护所取得的成效及面临的主要问题，分析了工业化和城镇化的快速发展、资源过度开发、基础能力和风险防范能力不足等原因对松花江流域生态环境的影响。在借鉴了国内外一些比较有效的生态补偿政策和模式，如政府主导模式、市场主导模式，财政补偿资金的来源、支付方式、监管和评估等基础上，提出了完善松花江流域重点生态功能区生态补偿机制的建议和措施。主要包括：完善生态补偿法律制度；健全生态服务价值评估制度；完善生态补偿的激励与评价考核机制；健全生态补偿的约束与监督制度；完善配套产业支撑体系等。
关键词：松花江流域 重点生态功能区 生态补偿机制
在松花江流域总面积55.68万平方公里中，第一批国家重点生态功能区包括了大小兴安岭森林生态功能区34.7万平方公里，长白山森林生态功能区11.19万平方公里；第二批增补名单中又增加了内蒙古、龙江、大兴安岭、吉林、长白山森工（林业）集团所属87个林业局，国家重点生态功能区面积占松花江总流域面积的82%以上，其中黑龙江省就有51个县在国家重点生态功能区范围内。国家制定重点生态功能区的目标是进一步提高生态产品供给能力和国家生态安全保障水平，因此，研究如何在保障松花江流域内重点生态功能区生态安全的前提下，满足当地经济社会稳步发展的要求，达到有效保护生态环境和各类资源，维持生态平衡的目的，具有重要的意义。
一 重点生态功能区环境现状
1.生态功能区的生态环境状况
2000年以后，随着经济快速发展，功能区内出现了很多环境问题：大气污染、土壤退化、水质变差等，因此，近几年来，生态文明建设成为主要的发展方向，在经济稳步增长的同时，要保护好生态环境，并取得了一定的成效：“十二五”时期黑龙江省环境保护工作成效显著，水环境质量持续改善。全省地表水好于Ⅲ类水体比例为50%，出境断面（同江）水质稳定在Ⅲ类。重点流域规划稳步实施，19个规划断面水质全部达到考核目标要求，其中有10个断面达标率为100%。松花江流域重点支流水质明显改善。黑龙江、乌苏里江及兴凯湖的水环境、生态环境保护与治理取得一定成效。省政府批复915个市、县、乡级集中式饮用水水源地保护区。生态环境保护工作稳步推进。全省已建成126个国家级生态乡镇、16个国家级生态村、2个省级生态市、47个省级生态县（市、区）、754个省级生态乡镇和3962个省级生态村。生态保护红线划定工作稳步推进，顺利完成木兰县生态保护红线划定试点工作。全省已建成自然保护区249个，总面积占全省面积的16%，其中国家级36个，省级87个，国家级自然保护区数量位列全国第一。重点生态功能区考核成绩优良。同时，环境经济政策也逐步完善。黑龙江省积极探索运用财政、税收、价格、信贷和保险等经济手段推动环境保护发展。有序推进排污权有偿使用和交易试点工作，在4个市开展了排污权交易试点。推进水环境横向生态补偿，在呼兰河、穆棱河两个流域的4个市和11个县开展跨界水环境生态补偿试点。开展了环境污染责任保险试点工作。初步建立了环境损害鉴定评估制度。
2.生态功能区生态保护的目标
在制定“十三五”规划时，黑龙江省对生态功能区保护的目标是：确定重点生态功能区边界，强化大小兴安岭森林生态功能区和三江平原湿地生态功能区保护建设。围绕建设大小兴安岭生态安全屏障战略目标，对大小兴安岭森林生态功能区采取更加严格的生态保护措施；维护三江平原湿地生态功能区生物多样性，控制农业开发和城市建设强度，改善湿地环境。持续提升重点生态功能区所在县域生态状况，实施生态移民，引导人口和产业有序转移。加强开发建设活动的生态监管。不断加强生态创建工作，发挥地方政府在创建工作中的主体作用，鼓励开展生态文明建设先行示范区、环境保护模范城市等创建工作，大力推进绿色城镇和美丽乡村建设，加强生态示范创建，发挥典型引路和示范带动作用，总结推广成功经验，不断提高全省生态文明建设水平。
二 松花江流域重点生态功能区保护工作的主要内容
为了提高重点生态功能区的环境质量，维护生态环境良性循环发展，黑龙江省对松花江流域生态功能区的保护工作具体从以下几方面入手。
1.制定科学规划，稳步推进实施
黑龙江省在重点生态功能区保护方面主要工作包括：制定了五年一期的《黑龙江省环境保护规划》、《黑龙江省生态建设规划纲要》、《黑龙江省生态功能区规划》、《黑龙江省重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核工作实施方案》、《黑龙江省1999～2050年生态环境建设规划》等。
2.推出流域内的生态补偿政策
在生态补偿方面，2015年黑龙江省以穆林河和呼兰河流域跨行政区为试点，出台《黑龙江省穆棱河和呼兰河流域跨行政区界水环境生态补偿办法》，两河流域涉及哈尔滨、绥化、伊春、牡丹江和鸡西5市，以及庆安、肇东、穆棱、虎林等12个县。按照“谁考核、谁监测”的原则，黑龙江省环保厅每月对各市县的出入境水进行监测，按照污染物升高比例分别扣缴20万元至200万元不等的生态补偿金，按照水质类别差异，水质改善一级奖励100万元。政策实施以来，各市县均不同程度地加强了水污染治理，水体总体呈现改善趋势。鉴于穆林河和呼兰河跨行政区生态补偿试点工作的成功经验，黑龙江省环保厅在接下来的工作中将制定《倭肯河和讷谟尔河两个流域开展跨界水环境生态补偿》，进一步完善跨区域生态补偿机制。黑龙江省提出，到2020年，在全省重点生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区、禁止开发区和其他重要区域基本划定生态保护红线，并完成生态保护红线配套管控政策制定工作，推动重要生态功能区域、重要生态系统、主要物种及繁衍地、栖息地得到有效保护。
3.强化重点生态功能区保护
确定重点生态功能区边界，强化大小兴安岭森林生态功能区和三江平原湿地生态功能区保护建设。围绕建设大小兴安岭生态安全屏障战略目标，对大小兴安岭森林生态功能区采取更加严格的生态保护措施；维护三江平原湿地生态功能区生物多样性，控制农业开发和城市建设强度，改善湿地环境。持续提升重点生态功能区所在县域生态状况，实施生态移民，引导人口和产业有序转移。加强开发建设活动的生态监管。
4.加强自然保护区建设与管理
推进国家级自然保护区规范化建设，加强监督和管理。积极争取国家专项资金，加强省级自然保护区管理机构能力建设，提高自然保护区管理质量。科学规划，加快推进自然保护区提档升级，基本形成类型多样、功能健全、区域分布趋于合理的自然保护区体系。依法规范管理，提升自然保护区监管水平。到2020年，全省国家级自然保护区达到45个。不断加强生态创建工作，发挥地方政府在创建工作中的主体作用，鼓励开展生态文明建设先行示范区、环境保护模范城市等创建工作，大力推进绿色城镇和美丽乡村建设，加强生态示范创建，发挥典型引路和示范带动作用，总结推广成功经验，不断提高全省生态文明建设水平。进一步加大中俄跨界自然保护区建设力度，拓展中俄跨界自然保护区合作交流领域，制定中俄跨界自然保护区交流机制和合作计划，探索跨界自然保护区管理模式。
5.加强保护重要生态系统
对全省林区采取更加严格的生态保护措施，全面停止天然林商业性采伐，继续实行封山育林、巩固退耕还林成果，构建健康稳定的森林生态系统，促进林区的可持续发展。推进防护林体系建设，完成防沙治沙任务。启动大小兴安岭森林生态功能区生态环境质量监测和评估工作。推进国家公园试点工作。加强各类自然保护地规划、建设和管理的统筹协调，提升重要生态系统的科学保护和可持续利用水平。以保护全省草地生态安全为前提，加快转变草原经济发展方式，进一步加大草原生态保护和退化草原的治理力度，继续实施退牧还草，努力恢复草地生态系统服务功能。加强湿地生态系统保护与恢复，遏制天然湿地生态系统退化趋势，重点推动“一湖、两网、一带”湿地生态功能区建设。采取水量调度、生态补水、河湖水系连通、严格地下水管理等措施，确保重要湿地生态用水。采取退耕还湿、退化湿地修复等措施，开展湿地综合整治，治理退化湿地。维护三江平原、松嫩平原湿地生物多样性，开展湿地自然保护区、湿地公园和湿地保护小区建设，扩大保护范围，加大扎龙、三江、洪河和兴凯湖等8个国际重要湿地保护力度，改善湿地环境，提高湿地水源涵养能力。
6.加强保护生物多样性
编制生物多样性保护优先区域规划，加强保护与监管。保护、修复和扩大珍稀濒危野生动植物栖息地，建设野生动植物救护繁育中心。注重生物多样性的迁地保护，规范植物园、动物园和野生繁育中心经营与管理。加大水生野生动物类自然保护区和水产种质资源的就地保护和迁地保护力度，在具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源主要生长繁育区域建立水产种质资源保护区。加强动植物检疫，严格外来物种引入管理，严防外来有害生物物种入侵，确保外来入侵物种和转基因生物安全可控。加强封育保护与生态自然修复，防治水土流失。继续推进黑土区侵蚀沟治理，遏制侵蚀沟蔓延扩大，加大小流域治理力度，坚持以小流域为单元进行综合治理，构建科学完善的水土流失综合防护体系。
7.积极推进资源型城市转型发展
推进资源型城市转型过程中绿色发展、循环发展、低碳发展，提高资源型城市可持续发展能力。煤炭城市加强矿山地质环境恢复治理，推进废弃土地复垦和生态恢复，生态保护红线区域内禁止新增矿产资源开发活动。油城大庆加快构建新产业体系，着力培育替代产业集群，强化重点污染物防治，推进节能减排。林区以森林生态功能区建设为核心，建设国家储备林基地；实施林区经济多元发展模式，推进经济转型；加快发展旅游、健康养老、森林生态产品及深加工等特色产业，在替代产业发展上创新路径。
三 黑龙江省松花江流域重点生态功能区保护面临的问题
在重点生态功能区环境保护工作中，主要面临着以下问题。
1.工业化、城镇化进程加快，环境压力加大
黑龙江省作为农业大省，农村人口多，农业比重大，目前正处于工业化、城镇化加速发展阶段，大量农村人口和劳动力逐步向城镇转移进入第二、三产业，工业和城市污染排放将急剧增加，经济快速增长所产生的巨大资源需求和对环境的破坏性影响将对全省的可持续发展形成严重挑战。
2.产业发展产生的污染物减排任务相当艰巨
黑龙江省是典型的资源型省份，“一油四煤”的能源产业成为全省经济发展的“擎天支柱”，制度性、体制性、结构性矛盾一直是困扰全省工业发展的“症结”。虽然全省正在加快工业结构调整与优化升级，但随着世界经济的触底反弹，能源需求将快速回升，在短时间内全省能源结构以煤炭为主，产业结构以资源能源消耗型为主的格局不会改变，资源消耗量和污染物排放量相对较大的局面不会改变，粗放的经济增长对资源环境压力依然较大，污染减排形势不容乐观。
3.松花江水质持续改善压力大，污染防治任务艰巨
虽然松花江水环境质量和水生态环境逐步趋好，但水环境仍处在有机污染尚未根本解决阶段，一些水体达不到水环境功能区划的要求；自然原因和水资源分配导致生态用水逐年减少；松花江流域地表植被和土壤有机质含量较高，致使一些支流中高锰酸盐指数偏高；支流污染严重，面源污染所占比重较大；环境保护基础设施建设能力不足；水体环境容量有限，污染物总量持续削减空间较小；在资金、技术、政策和管理等方面依然存在一些矛盾和问题。
4.农村面源污染还没有得到有效控制
由于农村环境保护职能分散，监管能力薄弱，加之农村环境保护工作起步晚，相关法律法规不健全，基础设施落后，农村环境污染形势严峻。突出表现为点源污染与面源污染共存，生活污染与工业污染叠加，工业及城市污染向农村转移速度有加快的趋势，农牧业生产的废弃物污染日益加剧，浅层地表水污染趋势加快。
5.资源开发引发的环境资源问题突出
长期大规模和超强度的资源开发，造成了生态环境的严重破坏甚至生态失衡。随着全省工业化的不断推进和城市化步伐的加快，资源需求将持续增加，由此带来的资源供需矛盾和环境压力将越来越大。在此形势下，应重视资源开发过程中的环境问题对社会发展的影响。
6.保护国际界河水环境质量的外部压力不容忽视
黑龙江省与俄罗斯远东地区山水相连，黑龙江省的生态环境保护，尤其是松花江流域的水污染防治，既关系本地区可持续发展，也影响中俄关系和国家安全。近年来，俄罗斯经常通过高层交往提出改善水质的要求，给我国造成很大的压力，因此，加强跨界水体的污染防治，已经成为一项不容忽视的工作。
7.基础能力建设仍滞后于环境管理需求
近年来，虽然在加快推进环境保护队伍建设和环境保护监测、监察能力建设上取得了一些成绩。但基础能力建设总体仍然滞后于环境管理的需要。尽快使环境监测和监察机构达到标准化要求，建立环境保护长效机制和完善环境法制建设体系仍然是当务之急。影响环境安全的因素增多，环境违法行为时有发生，突发环境事件呈高发态势，自然灾害引发的次生环境问题不容忽视，核安全、辐射安全压力不断加大，尤其是松花江流域的企业多是高污染、高风险的重化工企业，环境安全隐患突出。
四 国内外关于生态补偿机制的相关研究
在工业化背景下，生态保护责任主体与受益主体不一致加大了生态保护难度。一方面，重点生态保护区在发展工商业方面受到严格的限制，导致保护区的民众和政府不仅缺乏生态保护资金，而且因为实施生态保护进一步陷入贫困；另一方面，工业发达地区相对富裕，但同时也往往是高排放、高污染源和生态资源的高消费地区。
国际上对跨区域生态补偿的研究起步较早，早在20世纪70年代就陆续侧重对跨区域生态补偿制度的研究，到20世纪80年代更加注重从样本的选择、变量选取、模型设计等方面来检验跨区域生态补偿的协调关系，认为跨区域协调是多个相连行动者共同追求的目标，提出可以采用契约、伙伴关系及网络三种形态协调合作，协同发展。我国的跨区域生态补偿机制研究和实践始于20世纪90年代后期，起初生态补偿只作为生态环境赔偿的代名词，研究甚少，到了21世纪初期开始注重对跨区域生态补偿机制、生态效益的研究，国内部分学者就跨区域生态补偿的特征、概念进行了综述，侧重对跨区域生态补偿的运行、机制架构等内容的研究。也有学者侧重对区域、流域生态补偿地方政府间利益博弈关系的研究和探索。主要包括以下几种生态补偿模式：
1.政府主导的生态补偿模式
政府主导的生态补偿模式包括财政资金来源、资金支付和资金用途监管与绩效评估三方面的内容。政府主导模式首先是要确保生态补偿财政资金来源，其次是通过财政转移支付制度确保资金被实际支付到生态保护的义务主体手中，最后要确保生态补偿财政资金真正用于生态保护（森林、草原、生物多样性、湖泊、河流、湿地、沙漠化防治、耕地保护等）或改善保护区内民众的生活，使保护区内民众放弃对生态保护具有破坏性的生产活动（如森林砍伐、过度放牧、过度狩猎、过度捕捞、过度耕作等），也即生态保护财政资金的用途监管与绩效评估。
（1）生态补偿财政资金的来源
在生态补偿财政资金的来源方面，有财政统筹资金、财政专项资金、生态补偿基金、环境与资源税费等多种渠道可供选择。例如哥斯达黎加通过财政统筹设立基金对通过植树提供森林生态服务的土地拥有者进行补偿；墨西哥建立森林保护基金，按照每年、每公顷一定金额的标准补偿提供的森林生态服务；厄瓜多尔首都基多成立流域水土保持基金用于对上游水土以及生态保护区的保护；德国于1999年通过立法增加生态税（即消费税中附加的能源消耗税），2009年度的生态税收入已达175亿欧元，部分用于生态补偿。
（2）生态补偿财政资金的支付
生态补偿财政资金的支付可以分为直接支付和转移支付两种。直接支付即政府直接将财政资金支付给实施生态保护的主体，其性质属于政府补贴，如美国政府实施的“土地休耕保护计划”。该计划是一项全国性农业环保项目，以农民自愿参与为原则，农民进行休耕还草、还林等植被恢复保护活动产生的费用由政府补贴。又如英国北约克“莫尔斯农业计划”系根据英国野生动物保护与农业法由政府财政提供资金，与当地农户签约，用于改善野生动物环境。转移支付又分为统筹转移（纵向转移）和区际转移（横向转移）支付两种类型。所谓统筹转移支付，即由国家统筹生态保护财政资金的来源，并且由中央财政向地方财政转移支付。所谓横向转移支付，则是根据法律制度的安排，按照一定的标准，由受益地区和保护地区协商转移支付的数额。例如在德国各州依法收取的消费税附加的生态税收，在扣除了划归各州消费税25%后剩余部分直接由工业发达的州按照法定标准作为补助金拨给经济落后的州。横向转移支付有助于改变不同区域间的生态保护主体与受益主体间“生态收支”的不公平性，实现区域间财政资金的平衡。又如美国纽约市为确保纽约的饮用水源而向上游地区的相关主体支付生态补偿金。
（3）生态补偿财政资金的用途监管与绩效评估
为有效地实施生态补偿制度，仅有财政资金来源和财政资金的支付是远远不够的，还必须建立严格的资金用途监管和绩效评估制度。首先是对生态补偿财政资金的转移支付的监管。西方国家对此都有严格的财政资金审计制度，无论是政府直接发放生态补贴，还是政府的财政转移支付资金，都有严格的审核程序，以防止作假或资金的挪用。
其次是生态补偿财政资金的绩效评估。绩效评估制度在于检验所支付的生态补偿财政资金的投入是否减少了生态“净损失”，例如生物多样性的增减，森林、湖泊、湿地面积的增减或质量的改善等。如英国莫尔斯计划经评估非常成功，但西班牙针对生态补偿的环境影响评价（EIA）研究结果表明，该制度并不能有效地防止生态的“净损失”，偏离了可持续发展目标。对新西兰的绩效评估则表明，全国所支付生态补偿财政资金仅实现了70%的生态保护目标。
2.市场主导的生态补偿模式
传统的生态环境保护模式之所以失灵，在于仅仅依靠政府手段，而忽视了市场的巨大力量。生态保护制度在创新的同时也催生了巨大的生态保护市场。所谓市场主导的生态补偿模式，即在“生态市场”的全新理念之下，建立和规范“生态生产”与“生态消费”两大市场，通过市场机制提供的“补偿”来防止“生态净损失”。一是因为法律强制规定的生态保有量而实施的“生态保护指标交易”（“占补平衡”）。例如美国法律要求任何活动都不得导致美国湿地面积的减少。倘若某房地产开发商占用了美国某地的湿地，则该房地产开发商必须为别处的湿地恢复或湿地改善支付费用。通过市场的力量，一方面防止了湿地“净损失”，另一方面也确保了重点生态功能区为恢复或改善湿地所必要的资金投入。
二是“生态产品市场”的建立和规制。这其中最重要的就是“绿色产品”认证和监管制度。例如美国给予在生态和自然条件下生产的农副产品认定标签，消费者可以自行选择这些价格高于一般产品的产品，从而间接偿付保护自然的代价。欧盟成员国也广泛推行了绿色产品的认证和标签制度。例如在德国的超市，蔬菜、禽畜产品中，标有环保标志的“绿色产品”的价格远远高于普通产品的价格。
三是为保障生态产品的质量或数量而由企业向相关主体支付的“绿色偿付”。例如法国毕雷矿泉水公司对为保持水质而在水源区周围采用环保耕作方式的农民给予补偿，该公司与农户自行协商减少水土流失和杀虫剂的使用，并在合约期限内为农户提供技术支持和承担新农业设备费用。又如为确保河流的水质，哥斯达黎加的水电站为上游的森林保护活动支付费用。
四是“清洁生产市场”的建立和规制。《京都议定书》和各国政府制定的节能减排目标催生了碳排放交易市场和排放许可证交易市场。例如美国政府通过法律、规划或者许可证为环境容量和自然资源用户规定了使用的限量标准和义务配额，超额或者无法完成配额，可以通过市场买卖来自行调节。又如澳大利亚通过排放许可证交易，使生态服务商品化，并在市场交易中使生态服务提供者获得收益。不仅如此，国际碳汇交市场也正在形成和发展之中。如哥斯达黎加统计国内林业碳汇总量，并将额外的碳汇作为国家碳汇储备，适时出售给外国企业，所得收入大部分补偿给林主。德国的企业也尝试与中国的生态保护区合作，进行碳排放交易的探索。
五 完善松花江流域重点生态功能区生态补偿机制的建议
重点生态功能区内环境保护的工作任重道远，需要投入大量的人力物力，仅靠政府相关部门难以实现。生态补偿机制的建立不仅可以弥补受偿者的损失，而且可以促进受偿地区产业结构的调整，提高其自我发展能力。生态补偿机制的实质是利益的协调机制，涉及中央与地方，地方政府之间，政府与企业、农户、组织等各方面利益的调整，需要生态补偿机制微观主体的一致行动，还需要政府在宏观层面予以协调并提供配套政策作为配套支持体系。松花江流域生态功能区建设过程中需要有完善的生态补偿相关制度、政策、配套产业发展以及科技创新等相关配套体系作为支撑，方能进一步完善生态补偿机制。
1.完善生态补偿法律制度
健全生态补偿立法是完善生态补偿机制的一项重要内容，建立完善的不同法律级次的生态补偿相关法律、法规，有助于明确生态补偿机制的法律地位，是生态补偿工作得以顺利开展的法律保障。然而受立法程序烦琐和立法前瞻性不足的影响，目前中国生态补偿相关法律制度建设明显滞后于生态补偿的实践，无法提供基本的立法保障，出现了无法可依的局面。目前关于生态补偿的主要法规是《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，该办法对很多深层次的问题还不能解决，且其法律地位也比较低，难以从根本上保障国家可持续发展的战略要求。因此应首先确立生态补偿的宪法地位，生态补偿是推进可持续发展的重要措施，将生态补偿的重要性写入宪法中才能实现生态环境的可持续发展。其次应修改现有的环境基本法和《森林法》《野生动物保护法》等单行法，使现有生态补偿法律制度更完善、更科学。此外，我国政府应尽快出台高层次的、独立的环境基本法——《生态补偿法》。《生态补偿法》应以法律形式明确生态补偿的原则、补偿目的、补偿途径、补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿范围、补偿方式和补偿的法律责任等内容，做出原则性的规定，但不宜过细，而一些具体的细节性内容可以通过出台《生态补偿法实施条例（或细则）》来做出规定。同时允许各地区在不违背《生态补偿法》和《生态补偿法实施条例》基本原则的情况下，根据区域差异，制定与各地区实际情况相适应的补充性法规和政策。考虑到我国生态补偿的实践开展时间尚短，出台《生态补偿法》的时机尚不成熟，可以考虑由国家和省级政府先出台《关于生态补偿政策的指导意见》，然后随着生态补偿实践的逐步开展，发现问题及时修订，在此基础上出台《生态补偿实施条例》。按照确定的补偿标准及补偿途径等在某些地区进行试点，在试点过程中查找不足并及时加以修订后，在大范围内推行，待时机成熟再正式出台《生态补偿法》。生态补偿的相关法律、法规出台后，还要加强执法力度，严格执法。由于生态补偿与环境问题本身的复杂性，有些问题需要多部门联合才能解决，但目前存在多头执法的问题。因此需要明确各部门的具体职责和分工，理顺各部门之间的关系，健全执法监督体系，确保严格执法。
2.健全生态服务价值评估制度
现阶段的生态补偿由于财力的不足，无法按生态服务功能价值进行补偿。按前述森林生态系统补偿标准计算模型，即使是以成本法为基础进行补偿，也需要考虑生态产品所发挥的生态效益，而且也不排除在经济发达、财力雄厚时，以生态产品所提供的生态服务功能价值作为补偿标准，因而逐步建立生态环境资源价值评估制度，是很有必要的。健全生态服务价值评估制度，一方面，可以提高社会各界对享用生态效益要付费的意识，督促全社会自觉保护生态环境；另一方面，也可以为生态补偿或相关生态产品的市场交易确定交易价格基础。健全的生态服务价值评估制度的确立，应注意以下关键问题。
首先，应建立专门的价值评估机构。由于生态产品的价值评估非常复杂，有时要借助于遥感等技术的运用，其价值评估往往要由生态学及具有相关专业知识的专家、学者才能做出比较科学的评估。现阶段比较现实的做法是由政府牵头成立专门的价值评估机构，组织有关专家学者进行生态产品的价值评估工作，并由政府支付相应的评估费用。待时机成熟，也可以考虑成立类似会计师事务所的中介机构作为专门的价值评估机构，因为这类中介机构不挂靠任何单位，具有独立性，所评估出的结果更加客观真实，但是对这种价值评估机构的资质及从业人员的资质必须做出严格限定。
其次，应完善价值评估方法体系。只有采用科学的评估方法才能得出恰当、科学的评估结果，从长远看，完善的价值评估方法体系是健全生态补偿机制，合理确定生态补偿标准的关键。然而目前理论界关于生态服务功能价值评估的方法种类较多，争议较大，尚需要一定时间来取得共识。通过借鉴国际上比较先进的生态服务功能价值评估方法，争取找到一套适合现阶段的、综合性的生态服务功能价值评估方法，克服现有方法的缺陷，建立评估成本相对较低、精确度较高的科学评估体系。
3.完善生态补偿的激励与评价考核机制
要建立健全生态补偿的长效机制，构建能激励生态功能区政府的动力机制是很有必要的。将生态功能区建设中创造的生态效益水平的提高与其业绩考核相结合，一方面可以使生态功能区政府及领导有更大的积极性投入生态功能区建设，另一方面通过产业转型也会提高生态功能区的收入，地方财政收入的提高将减少单纯对中央财政转移支付的依赖。要健全生态补偿激励与评价考评机制，摒弃原来只注重经济利益的做法，避免地方政府只是单纯追求产值、攀比经济发展速度，而不顾及资源损毁和环境的恶化。由于生态功能区产业发展受限，其主体功能不是发展经济而是生态保护。相比传统的核算方法，绿色核算可以体现出经济社会发展所付出的资源环境代价，有助于正确引导地方政府相关领导的决策行为，纠正只片面追求产值而不顾及可持续发展的倾向。推行绿色考核机制，使领导干部正确对待经济增长与生态环境保护的关系，推动生态功能区政府更好履行生态管理职责，充分发挥政府的综合管理能力，促进重点生态功能区经济、社会、资源与环境的和谐发展。
4.健全生态补偿的约束与监督制度
激励机制对生态补偿机制的建立和完善必不可少，而为保证生态补偿得以顺利实施，还需要建立健全生态补偿的约束与监督制度。在生态补偿过程中应依照相关法律法规的规定，对于违反生态功能区生态补偿并造成损失的破坏行为，以及出现重大失误等问题追究责任，并给予适当的处罚。生态补偿的约束与监督要依赖于详细的政策及相关制度规定来推动和实施，例如在生态补偿基金管理办法中应明确管护责任与标准、管护技术规范等制度，这些详细的制度一方面可以明确行为规范，确立行为准则，避免工作的随意性，另一方面对违反相关制度者进行处罚也可以维护政策的权威性。
为了更好地约束生态补偿相关利益方的行为，应建立相应的监督管理制度。如对上级财政部门拨付的财政资金，应建立资金使用动态监督系统，使上级政府主管部门可以随时监控生态补偿资金的使用，确保生态补偿资金专款专用，提高资金的利用效率，以防出现职务侵占等问题。还应建立生态建设工程的监督管理制度，以防出现质量不合格的生态建设工程，浪费了巨额资金却无法达到生态建设的目标。对生态工程建设过程中的监督是非常有必要的，可以委托专门的监理公司或由政府组织有关专家进行工程质量的监督，确保生态建设工程质量。同时还应建立生态环境的监控制度。生态补偿额度的多少要与生态环境的监测结果挂钩，提供优质生态环境的地区应当多得到生态补偿，而生态环境监控要有具体明确的标准，生态环境监控要做到标准化、信息化和制度化。
5.完善配套产业支撑体系
尽管生态修复和环境保护是重点生态功能区承担的主体功能，但该区域仍然要坚持适度开发、点状发展，因地制宜发展特色产业的方针。因为按照我国目前的财力水平还不足以支付全部的重点生态功能区建设及生态补偿等支出，生态功能区仍然要承担部分发展经济的任务。生态功能区作为限制开发区域，其发展生态产业的产业组织政策、产业布局政策及产业技术政策的选择都应以区域内特色生态资源的分布和富集程度为基础。生态功能区应对现有产业结构做战略性的调整，大力发展接续产业和替代产业，对于有利于生态资源保护与培育的产业加大扶持力度，优先发展。构建以生态为主导、与生态功能区“生态保护”主体功能定位相适应的产业体系。积极发展生态资源培育型产业，将重点生态功能区内的生态优势转化为产业优势，发展生态资源支撑型产业及生态资源反哺型产业。应结合地区资源优势，大力培育和发展以生态旅游及特色种植、养殖等为主导的生态型经济。生态主导型产业体系的构建，应将重点生态功能区内的产业按生态资源类型进行整合，优化区域内的优势资源，整合产业集群的价值链，实现优势资源的共享与合理的专业化分工，发挥产业集聚的规模经济效应。政府要加强产业政策的引导，促进支柱产业集群的形成和发展，制定完善的产业政策体系，包括充分运用优惠贷款、生产控制、政府采购等投资鼓励政策，建立和健全财政、税收、金融及外贸等与产业政策相配套的保障体系，使产业政策与相关政策进一步协调，推动产业集群的发展。
[1]李栓，黑龙江省社会科学院农村发展研究所助理研究员，研究方向为农业经济。