二 文献综述

改革开放以来，海内外学术界保持着对于中国农村基层政府的持续关注，涌现了一系列具有重要影响力的研究作品。在经验研究领域，学界累积的文献尤为丰富。这些研究不但揭示了不同时期基层政府的行为机制的“暗箱”，还以理论模型直观呈现了基层政府的角色性质和行为规律。在这一节中，笔者将对20世纪80年代以来有关基层政府角色-行为的文献进行分类简述，主要思路是：首先回顾市场转型背景下的相关文献，说明学界对于农村基层政府角色的主要认识；其次梳理近年来兴起的项目制研究，简述项目制引发的体制环境的演变，分析这种改变对于各级地方政府的潜在影响；最后评述项目制下的基层政府研究文献，找出其不足，进而引出本书的研究视角与分析框架。

（一）市场转型与农村基层政府的角色困境

众所周知，在20世纪80年代实施“家庭联产承包责任制”后，中国农村就启动了从计划经济（也称“再分配经济”，参见Nee，1989）向市场经济的转型之路。市场转型不但改变了农村经济的组织设置、产权分配和经营模式，诱发了农村人口向城市的大规模流动，形塑了农村的新社会分层模式，也让农村基层政府面临着与以往完全不同的制度环境。总体来看，在市场转型的制度环境下，基层政府具有类似于企业的角色特征，并经历了如下发展阶段。

在乡镇企业发展时期，基层政府与“企业”具有组织模式的相似。在国家实施财政包干制的激励下，基层政府发展出经营集体企业的策略。由此形成了“政府协调辖区内各经济事业单位”的组织模式，其类似于“一个从事多种经营的实业公司”（Oi，1992）。其中，基层政府主官类似于公司中的董事长，而企业的管理者则类似于厂长或车间主任的角色（Walder，1995）。由此，“地方法团主义”、“厂商”等概念（Oi，1992；Walder，1995），“村镇政府即公司”命题（Peng，2001），均是对基层政府如何以类似于企业的组织模式从事经营的研究。随着市场经济建设的全面启动以及乡镇企业的逐渐衰败，“政企一体”的组织模式不复存在，此时学界是从追求利益最大化的行为取向来辨识基层政府与“企业”角色之相似。新的“企业”角色形象可用“谋利型政府”作为概括（杨善华、苏红，2002）。该概念的倡导者强调在20世纪90年代分税制和土地制度改革背景下，各级地方政府作为利益主体意识的进一步觉醒（杨善华、苏红，2002；张静，2007；周飞舟，2012b），同时受到“晋升锦标赛”理论（周黎安，2007）的影响，认为基层政府经营与官员追求晋升息息相关（刘雅灵，2012；冯猛，2014）。所以，基层政府被视为刻意追求财政和土地收益最大化，并激励官员晋升的组织形象。如赵树凯（2006）即认为基层政府像公司一样追求利益最大化，其中“GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润”。基层政府不介入企业经营，其通过控制辖区土地等资源获取收益的策略也可验证上述分析（张永宏，2006；黄玉，2009）。直至当前，“谋利型政府”作为企业角色理论的新发展仍具有主流影响力。

以上研究大致描绘了基层政府转型为谋求利益最大化的企业角色的历史进程。学界一般认为，基层政府乃至各级地方政府演变为企业角色是中国“经济奇迹”发生的重要原因（Oi，1999；张五常，2009）。然而，这一角色变化却违背了基层政府本应承担公共利益代表者的角色规范。基层政府因此承受着农村社会矛盾和冲突频发的压力。这也是基层政府陷入“角色困境”的表现。由此，一个重要的问题是：既然基层政府拥有如此出色的经济发展能力，为什么它们却在民生方面缺乏建树，乃至演变为“与民争利”的角色？

张静的回答最具代表性。她提出了“政权经营者”概念，力图揭示基层政府存在的角色矛盾。“政权经营者”被她用于分析基层政府以公权力身份从事市场经营活动的现象。张静认为，基层政府对土地等农村公共资产拥有的合法运行权，使它更多地扮演经济行动者的角色。这不仅推动了地方经济的发展，同时也让政府成为其他经济行动者的市场竞争者。由此，基层政府作为经营者，就同其“公共政权组织的身份——它需要代表所有社会集团的公共利益——构成矛盾”。或者说，“基层政权‘经营’公共资产角色的发展，对其政治功能的蜕变更具有举足轻重的影响，它将基层组织卷入资产、市场、资金和信息的垄断活动之中，这种与社会利益的竞争位置和为其提供公共产品的服务位置相冲突”。在此基础上，张静指出，由于基层政府介入经济所形成的利益结构背离了公共利益，其自身也面临合法性建构的张力。所以，基层政权的多重角色的内在紧张，构成农村诸多社会经济冲突的根源（张静，2007：49—56、82）。

张静的分析表明，市场转型背景下产生的“政权经营者”角色，存在“经营者”与“公益者”的身份冲突。尤为需要注意的是基层政府追求利益最大化的行为取向，其被认为是农村社会冲突频发的诱因（张静，2007；赵树凯，2006）。张静的观点得到了更多经验研究的支持。比如，在农业产业化经营领域，基层政府积极引导农民进行规模经营，试图实现产业化发展的经济和政绩效益，但政府对经营风险的摊派，以及对收益的垄断，也引发农民的不满与抗议（马明洁，2000：47—78；吴毅，2007b：351—366；荀丽丽、包智明，2007）；在土地开发领域，基层政府深度介入土地收益分配环节，不仅如同商人一般与农民就补偿事宜讨价还价，甚至“操弄”土地产权界定规则，与农民争夺土地的开发权，由此官民利益矛盾和冲突频频发生（吴毅，2007b：44—77；邢幼田，2009：254—270；程宇，2016）。

以上研究对于农村基层政府为何陷入角色困境的解答，为本书提供了基础。不过，这些文献并非专门研究项目制下的基层政府角色与行为问题，不足以代替本研究。需要追问的是，如果说国家推动项目制是要解决基层政府资源不足的问题，并通过新的治理规则强化基层政府的服务职能，那么，这一国家的意图是否得以实现？

（二）项目制下的体制矛盾

近年来“项目治国”作为一种国家治理新现象的兴起，是项目制相关研究逐渐增多的现实背景。项目制诱发政府体制的组织关系的变化是形塑基层政府角色的宏观制度环境。

从项目制与既有体制的关系来看，“项目制实际上是通过与原有的单位科层制相互嵌套而发生作用的”。国家推动项目制的一大目标是为了修复科层体制无法让基层民众享有公共服务的弊端（渠敬东，2012；史普原，2015）。为了大规模推进民生工程，国家绕开科层制的束缚，由中央部委逐级向下发包，并与地方政府中的“条条”部门建立委托-代理关系，以保障国家目标不折不扣地实现（渠敬东，2012；折晓叶、陈婴婴，2011）。在此运作模式下，原有的“中央-地方”关系，“条块”关系以及上下级政府关系都得以重塑。首先，“央-地”关系被项目制重塑。项目制的运作基础是重新划分中央政府与地方政府的财权、事权。分税制改革启动之初，地方政府的财权、事权不相匹配，导致其无法完成公共服务任务（陈硕，2010）。在此背景下，中央政府加强了对地方政府的财政反哺力度。作为项目发包方，中央各部委设计了项目申请、审核、验收与审计等一系列程序，要求地方政府严格按照规定目标执行项目任务（周飞舟，2012a）。可见，项目制在强化中央政府的财政支出责任的同时，也强化了地方政府完成民生事务的责任。其次，“条块”关系出现了新的特点。作为民生项目的管理方，中央各部委以及地方政府中的“条条”部门的权力得到强化。它们借助项目管理权来建构对地方政府的控制权，极大地冲击了此前“财政包干制”下形成的“块块为主”的管理体制（折晓叶、陈婴婴，2011；周飞舟，2012a）。其中，县乡政府尤为依赖省市“条条”部门的项目资源，“跑项目”、“争项目”成为地方政治运作的新景象（周飞舟，2006；欧阳静，2011：68—74；李元珍，2015）。最后，在项目制的运作环境下，上下级政府间的博弈频频出现。在责任连带的制度设计下，上下级政府均受到完成民生任务的约束。但二者对于项目实施的利益目标却不尽相同，它们围绕着项目实践方向和配套政策的落实问题，时常发生博弈行为（陈家建等，2013；狄金华，2016；陈家建等，2015）。

基于上述发现，学界讨论了项目在地方运作过程中存在的诸多问题。其一，地方政府的项目运作效果与中央目标的差异。作为项目执行方的地方政府，出于自身的利益和目标，常常按照地方发展规划变通运作国家项目，甚至将国家民生项目打造为发展型项目（折晓叶、陈婴婴，2011；周飞舟，2012b）。其二，当“条条”获得对“块块”的控制权时，也造成“条条”机构的利益取向扭曲了项目运作过程（渠敬东，2012）。而且，项目一般由市县政府中的发改委、财政局以及其他业务部门管理，这种多部门管理模式常常诱发各方的讨价还价和职责推诿现象。由此，项目实施可能因部门间的协调困难而出现走样和目标扭曲（陈家建等，2013；史普原，2015）。其三，上下级政府出现合作困境。面对中央或省政府的项目资金配套要求，市县乡政府要么不予合作，要么通过向下摊派乃至造假的方式进行“假配套”（吕方，2013；杜辉，2014；狄金华，2016。黄雪琴、肖唐镖，2005：107—142）。市县政府甚至消极执行，要求上级部门修改项目要求，同时借机钻空子，导致项目大大偏离了上级的制度设计轨道（陈家建等，2015）。对于上述问题，史普原认为这源自“项目统一规划与科层条线传递之间的张力；项目的时段性与科层的常态性之间的张力；项目的目标导向与科层的规则导向之间的张力”。他提出，在当前政府科层体制缺乏有效外部约束、项目发包方与需求方隔离过远等条件下，这种张力进一步导致项目执行效果与中央发包者的目标存在不可避免的距离（史普原，2015）。以上研究表明，项目制试图强化央地、条块以及上下级政府间的权威支配关系，以此保障国家目标不折不扣地实现，但项目制下的诸多关系不协调及其引发的一系列后果，却使得项目制的目标发生走形乃至扭曲。

经验研究在不同层面上清楚呈现了上述后果。如中央目标被地方行为的扭曲。荀丽丽等人考察内蒙古S旗生态移民项目的实践案例发现，地方政府将生态移民政策用于打造地方产业、实现人口集中以及推进城镇化建设。迁出草场的牧民在新居住地遭遇生活适应困难以及安置待遇未落实等问题。国家项目设定的保护环境，改善民生等目标由此走形（荀丽丽、包智明，2007）。国家推动的“城乡统筹”工程也遭遇地方政府的“谋利化”运作而出现目标扭曲。研究发现，地方政府具有推动“资本下乡”“规模经营”的经济冲动，然而这常常脱离了农村的现实环境，不但造成资源过度消耗，甚至导致经营失败，企业违约等事故频发。农户由此转向政府追索补偿，进而引发官民纠纷（王海娟，2016）。以改善农民生活为主旨的“农民上楼”“撤村并居”政策常常变异为地方政府执行“增减挂钩”政策的工具。地方政府的真实目标是获得农民的宅基地，以置换建设用地指标。在此背景下，地方政府时常违背农民意愿强迫后者动迁，农民“上楼”后的生活安置问题却普遍未得到解决（王春光，2013；周飞舟、王绍琛，2015）。

又如，条条部门之间的协调困难制约了国家支农项目的社会效益。史普原在分析某省的财政支农项目时发现：该省的发改委、水利厅和农口部门（农业、农机、畜牧、林业）等不同部门的意见不一，难以就支农项目如何落实的问题达成一致。县政府无法满足多个上级部门的要求，只能将项目交由具有积极意愿和良好经济条件的乡镇完成。结果这种运作策略不但发挥不了财政资金的济贫效用，还进一步加剧了地区发展的不平衡问题（史普原，2015）。某市执行国家妇女小额贷款扶贫项目的经验表明，相关职能部门不积极运作项目：市财政局不愿承担民众贷款所需的担保费用支出，银行则不愿贷款给缺乏还款能力的贫困群体。作为项目管理方的市妇联只能“退而求其次”，将贷款项目的申请对象改为经济条件较好的妇女。尽管市妇联以此变通运作较好地完成了上级分配的任务，但违背了扶持贫困妇女的项目宗旨（陈家建等，2013）。

再如，上下级政府间的合作困难亦带来负面后果。周飞舟在考察某地义务教育项目的实施情况时发现，县政府虽然有了大笔国家资金用于提高教师待遇和加强学校的基础设施建设，但乡镇却普遍提供不了软件和硬件建设所需的配套资金，由此农村义务教育的服务水平仍有待提高（周飞舟，2012a）。实际上，即使基层政府积极合作，也常常是为了争取上级项目投资，而没有真正致力于项目建设。基层政府常常“虚报”项目配套资金，“伪造”项目申请材料，让公益项目成为其谋求利益、经营政绩的工具（黄宗智等，2014；狄金华，2016；黄雪琴、肖唐镖，2005：107—142）。

综合上述研究，笔者认为，政府体制的内部矛盾必定会反映在民生项目的基层运作过程中。其如何影响基层政府的角色塑造与行为逻辑尤为值得注意。不过，以上研究仍存有如下不足。第一，上述研究主要是对政府体制的分析，而较少涉及项目制背景下的基层政府。即使有少数研究涉及该议题，也只是在政府间关系视野下的对应分析，而没有自觉从主位视角研究基层政府。第二，“央地关系”、“条块关系”、“政府间关系”等属于“国家中心”的分析视角。该视角欠缺对项目制实施对象——基层社会民众的考察，由此，项目实施的社会影响并没有得到系统呈现。第三，在少数研究中，学者较为笼统地讨论项目制导致基层社会分化的问题（折晓叶、陈婴婴，2011；叶敏、李宽，2014）。然而，社会分化的具体表现是什么？其与政府行为存在何种关联？基层民众面对社会分化以及资源分配不公又具有怎样的反应？以上问题尚无法从“国家中心”的分析视角中得到答案。

（三）项目制下的基层政府

已有不少文献专门分析项目制下的基层政府。一些学者认为，在市县政府决定了项目资金分配的情况下，农村基层政府只能被动依赖上级政府的项目供给，成为上级政权的“依附者”（周飞舟，2006；饶静、叶敬忠，2007）。另一些研究者则指出，随着国家下拨到农村地区的项目数量的增多，基层政府不但积极参与项目指标分配和工程建设，而且将惠民项目打造为亮点工程，以此经营政绩获得上级政府的认可，甚至通过寻租的形式与相关利益群体垄断项目资源的分配（李祖佩，2014；申恒胜，2013）。由此，“依附者”和“能动者”是既有研究形成的不同理论认识。

早在农业税费取消后不久，周飞舟关于“税改后农村基层政府演变为‘悬浮型政府’”的观点一经提出，就在学界产生强烈反响。他认为，税费改革使得过去一直依靠收取税费维持运转的基层政府只能依靠上级转移支付。在这个转变过程中，基层政府的行为模式由过去的向下“要钱”“要粮”变为向上“跑钱”。由此，基层政权从汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”，并依附于上级（周飞舟，2006）。类似，饶静与叶敬忠提出，税费改革后，乡镇政权在财政上严重依赖上级转移支付，缺乏实质性的财权、人事权和事务权，没有力量和动力提供公共产品，成为高度依赖县级政权组织的“政权依附者”（饶静、叶敬忠，2007）。实际上，在税费改革后，为了解决基层政府的财政困境，中央政府逐渐加大了对农村地区的资金扶持力度。在此背景下，付伟、焦长权提出了“协调型政权”的概念。他们认为，随着国家下拨民生项目的总量越来越多，乡镇政府获得了更多参与项目落实与资源分配的机会，成为项目对接农村社会的重要枢纽，但由于项目的主导权仍掌握在市县政府与各级部门手中，因此基层政府仍然难以摆脱依附上级政府的角色地位，不得不在各种对接事务中“疲于奔命”。基层政府演变为介于国家与农民之间的“协调型政权”（付伟、焦长权，2015），仍延续了后税费改革时期的“依附者”角色属性。

基层政府扮演的“依附者”角色如何影响其对项目的实践引发热议。研究发现，上级政府控制着下级干部的人事任免权，很容易将上级官员意志贯穿至整个项目的运作过程中。为迎合上级意图，基层政府、村集体组织将民生项目打造成亮点工程，使项目得以通过验收。比如，在农村扶贫项目的执行过程中，基层政府为了向上级交差，特别打造各种“亮点村”“示范村”，然而这种做法却造成真正需要帮助的农村和农民得不到项目资源的支持（马良灿，2013）。在文化惠民项目的执行案例中，基层政府为了应付上级检查，严格按照上级政府打造“公共文化服务体系示范区”的指标要求，主要关注文化站面积、投资、用房项目设置、公共电子阅览室面积和设备达标情况、室外活动场地面积、人员配备等情况，而很少关注文化站的设施使用率、群众对于文化站的满意度。结果导致公共文化服务体系示范区建设沦为政治表演、走秀、做形式，甚至搞成政绩工程和面子工程（吴理财，2011；陈水生，2014）。在新农村建设这一汇集各种民生项目资源的大型工程中，民生项目的实践受到市县政府官员意志的影响。李祖佩对某县的新农村建设工程的研究表明，当地县政府并不严格按照项目的要求实施，而是力图借民生项目经营政绩。由此，乡镇政府受限于县政府要求，将惠民项目打造成亮点工程、形象工程，造成重复建设、资金浪费等问题（李祖佩，2012）。不难看到，由于项目制模式集中资源于决策上层，按照领导意志格式化，极大地压缩了基层政府应对困难和危机的灵活性空间，即使基层政府想将资源用于基层民众真正所需之处，但多因得不到上级授权而无从着力（周雪光，2015）。

以上研究支持了分税制改革后基层政府面临“资源匮乏”困境的学术观点。学者认为，在项目制下，基层政府仍缺乏足够的资源和自主权，因此难以完全承担农村公共服务职责。然而，此类研究没有充分展示基层政府在约束环境下的项目运作空间。在此背景下，“能动者”视角下的学术研究具有补充意义。

通过考察某市的新农村建设案例，叶敏发现，惠民项目之所以演变为基层政府打造的亮点工程，表面上是由下级迎合上级所致，但深层次的原因还源自地方官员适应中国官僚体制的生存策略。基层政府之所以倾向于将资源集中在示范点的建设上，是因为这有利于基层政府借助近年来国家推动“新农村建设”“小城镇建设”等战略工程的机遇，谋求地方经济的发展和政绩的建构（叶敏，2016）。与之类似，有研究发现基层政府实施“土地换社会保障”的策略，通过复垦农民宅基地来置换建设用地指标（周飞舟、王绍琛，2015）。也有研究发现，县乡政府常将项目实施与小城镇建设和招商引资捆绑在一起，尽可能使项目资源服务于地方发展经济的规划（王海娟、贺雪峰，2015）。同样盛行的是基层政府在“农业产业化”背景下的项目“包装”行为，其包括了虚报产业经营规模，加强对外宣传以及积极争取上级政府试点等策略（冯猛，2009）。上述发现让研究者认识到：“基层政府在项目制中对项目资金的使用有着极为强大的控制力，政府不仅能够将上级拨发的项目资金进行统筹安排，集中财力扶持项目活动，打造项目产品，更能够自主决定一个项目的开启与终结。”（冯猛，2015）类似地，有人则认为在项目资源依赖以及项目申请成本极高的情况下，乡镇政府更倾向于按照自身意志安排项目资金，甚至表现出强于县级政府的政绩冲动（李祖佩，2015）。

研究还发现，基层政府干部与利益群体结盟，通过参与项目分配与经营过程来获得项目收益，导致民生项目的目标扭曲。比如，在农村道路硬化、农田水利设施等民生工程的建设过程中，基层干部将项目工程发包给指定方来获取回扣，却不去监督施工方，导致工程质量普遍欠佳（李祖佩，2012，2015；陈锋，2015）。基层政府和村干部频频介入国家现代农业项目经营过程，甚至通过夸大生产规模的方式获得国家项目投资。在利益驱动下，乡镇、村干部动员乃至强迫农民参与特色养殖业，侵犯了农民利益（黄宗智等，2014；冯小，2014；冯猛，2009）。类似地，国家下拨的扶贫开发资金被地方利益群体所蚕食，导致资源分配不公以及社会冲突的发生（马良灿，2013；邢成举，2014；张和清，2010：222—264；尹利民、全文婷，2014）。在“新村建设”的案例中，外来资本通过参与村庄公共建设，垄断了国家项目资源的分配和村集体资产的经营。这种政府和企业的联合“成为一个横亘在国家与农民之间的政治经济实体”，制约了民生项目的社会效益和公平目标的实现（焦长权、周飞舟，2016）。

综上，项目制背景下的基层政府研究可归为“依附者”与“能动者”两种理论视角。前一类研究表明基层政府受到的体制约束，后一类研究则表明在体制约束环境下基层政府具有的能动性。后者还进一步揭示了基层政府经营政绩和谋求利益的行为属性，以及“官商同盟”垄断和蚕食项目资源分配的问题，从而警示民生项目存在的分配不公。不过，就本书关心的议题而言，上述研究还有值得拓展之处。

首先，从本书的研究思路来看，最重要的是准确定位基层政府的角色特征。然而，既有研究缺乏定位精当又具有分析力度的理论概念用于归纳项目制下基层政府的角色。与项目制相关的“悬浮型政权”、“政权依附者”、“协调型政权”等概念尽管定位了基层政府角色，但是它们过于强调基层政府的被动地位，忽略了基层政府所受的制约实际上随着国家项目资金下拨力度的加大而有所消解，亦忽略了基层政府的信息优势能够为其争取更多自主实践的机会。能动者视角侧重研究基层政府官员寻租和谋利的行为，主要凸显的是市场经济背景下的“经营型政府”或“谋利型政府”角色。该视角不能解释项目制背景下基层政府角色发生的性质变化和行为差异。因此，有必要提炼新的理论概念以界定项目制背景下基层政府的角色属性，并借此定位基层政府进行项目运作的行动场域。

其次，既有研究缺乏合理的分析框架用于分析项目制诱发的基层政府行为。“依附者视角”偏重分析基层政府的被动乃至消极应对行为，“能动者视角”则认为基层政府以寻租或经营政绩的逻辑运作项目。二者均不能涵盖基层政府运作项目行为的一般逻辑，而且都忽视了政府体制、市场和社会环境等对基层政府项目运作的综合影响。因此，如何深入考察基层政府面临的复杂组织环境，以此分析其项目的运作逻辑与效度、限度问题，仍有待进一步的探讨。

最后，既有研究对于基层政府项目运作的后果还缺乏全面的分析。一方面，项目实施对社会民众境遇的改变，民众对政府项目实践的认知和反应，项目实施中的官民互动以及民众对政府的评价等一系列问题均没有得到解答。另一方面，既有研究多强调民生项目的负面效果，忽略项目运作的正面意义。这并不完全符合实际，因为近年来国家大规模投资的民生项目对于基层农村基础设施的改善、民众生活水平的提高所起到的正面作用是不可否认的（尹利民，2015）。实际上，更棘手的问题是如何解释这一看似悖反的现象——基层政府的项目运作在取得相应效益的同时，却同时产生了诸多负面问题？要回答上述问题，以本书的研究视角来看，我们需要从项目制制度环境形塑的特定基层政府角色、该角色诱发的行为机制中寻找统一的解释框架。显然，既有研究还未曾做出这样的探索性工作。