序言

吴毅

自从20世纪80年代实施“家庭联产承包责任制”，中国农村就开始了从计划经济向市场经济的再构，再构不仅包含以土地为基础的农村产权制度和经济组织的配置，也涉及基层政府权力构置与运作的变化。在这个意义上，伴随着农村经济改革研究的兴起，对农村基层权力变化的研究也引起人们的关注。由此，新形势下农村基层政权在乡村经济发展中究竟扮演什么样的角色，这一角色的特征、行为机制及经济与社会影响，便构成了相关研究的焦点。在这一脉线上，凸显基层政府拟公司化属性的“企业”或“公司”角色理论，似乎从一开始便是主导性的方向。这上可以追溯及戴慕珍（Jean Oi）和魏昂德（A.Walder）等人针对乡镇政府在乡镇经济发展中的积极作用而提出的“地方政府公司化”命题和“厂商”概念，下可以梳理至当下居主流解释地位的“政权经营者”和“谋利型政权经营者”等概念。学界通常认为，中国政府在经济发展中所承担的使命、财政制度设置和干部人事晋升考核中对经济发展指标的强调等，均构成对基层政府在经济活动中积极角色的激励，从而共同塑造出其类公司化经营的行为和趋利特征。由此，这一类解释便一直主导着相关农村基层政府角色与行为的研究，并且也成为分析农村在经济发展中面临的种种冲突与矛盾的切入点。

特定的理论视角和概念框架有助于分析和提炼复杂的经验，实现学术知识的生产，以拟公司角色来概括转型期中国农村基层政权在经济发展中的角色-行为特征，意义也在于此。然而，对模式的执念也可能阻碍研究的深化和拓展，尤其在基层政府类企业角色和趋利行为成为笼罩性解释模式的情况下，学界就有可能忽视这一解释对经验复杂性的遮蔽。实际上，并非没有人注意到与模式化解释不吻合的经验“异相”，因为基层政府的公权力定位及公共使命，必然会形成对其介入经济发展时经营与趋利行为的诸多约束。如乡镇企业大发展时期，基层政府尽管具有通过提高企业利润来增加财政收益的动力，但其所支配的企业也常常为了解决农民就业和公共品支出而透支，甚至因此而导致企业负债。又如基层政府在推进征地拆迁等工作中，尽管相应的利益激励不言而喻，但是，基层政府也必须从相应获益中拿出大笔资金投入地方建设，由此也可能收不抵支。再如近年来基层政府为完成“现代农业经营”“产业扶贫”等民生工程，不计成本甚至负债运作也是常有的事情。这些现象，显然都不是简单的基层政府经营理论所能够解释的，更无法以企业的扩大再生产行为去做类比。然而，企业角色理论所带来的刻板认知，尤其是一些超越原有概念讨论边界的扩展性应用，却往往让一些研究者有意无意地屏蔽自己的思维，杜绝多向性经验进入分析视野。造成这一问题的原因，也许与学界和公共舆论天然抵触政府对经济活动过度介入的价值取向有关，但对经验辨析不细的思维懈怠，显然也难辞其咎。由此，如何提出新问题，以对被忽略的经验现象的再观察和再解释去反思和发展理论，就成为一个任务，这就是陈颀的博士学位论文以及在此基础上形成的学术著作《公益经营者：基层政府的新角色与实践困境》产生的背景。

在这本著作中，作者通过分析我国中部某市南岭管理区实施对本地区具有重大公共影响的危房改造的案例，建构出“公益经营者”这一认知乡镇基层政府角色与行为特征的新的理论概念，力图为既能精准地涵盖过往，又能准确理解现阶段从事国家民生项目实践的基层政府的角色-行为研究提供一种新的解释。我们知道，新时期基层政府面临的主要任务和改革背景已不同于20世纪80年代至90年代主要围绕提升GDP指标而展开的“以经济建设为中心”的工作，21世纪以来，国家开始了“反哺农村”的战略调整，“项目制”是宏观政策变化下政策运作的重要内容，在此背景下，如何选择项目、争取项目、实施项目，通过项目带动地方经济与社会的发展，成为基层政府的重要任务。这一变化，无疑为作者以新的角度去重新审视一个老的经典问题提供了可能，让他有更充分的条件去深入观察、体验和分析基层公权力在市场和国家两大结构性需求塑造下更加充分彰显的多向性的角色-行为表现，从而发现传统解释的局限。作者发现，在国家向农村大规模投入民生项目、农村又面临城镇化和工业化机遇的双重背景下，基层政府在运作资源，实施与辖区公共利益相关的大型项目中，往往既以项目去经营地方发展，又以这种经营来实现地方公益目标，从而显现出典型的经营公益的特色。对于这种通过操作市场来实现经济发展与社区公益的双重追求，他概括为基层政府“经营公益”的行为逻辑。他认为这种“经营公益”的角色与行为概括较之诸如“政权经营者”“谋利型政权经营者”等单纯的拟公司类比，解释力更强，既能突出基层政府运作经济的特色，又能彰显为主流解释所遮蔽的服务型政府的目标追求。这种努力，显然是力图从更准确的角度重新定位基层政府的角色与行为特征。由此，“公益经营者”这一对基层政府角色-行为特征的概括，成为本书在理论上最主要的创新尝试。作者围绕此一概念展开全书的分析，力图拓展既有研究未曾深究的议题，揭示既有解释所遮蔽的复杂经验，提供一个可以进一步讨论的新的理论平台。

概念的推进是学术研究进展的一个重要标志。但是，一个新的概念及其理论解释有没有价值，有多大的价值，却不在于新概念在命名上具有怎样的独特性，而在于这种独特性是否有助于有效拓展既有研究的范围，是否有助于有效解释原概念所无法涵盖的事实，并且在拓展和解释中深化研究。就此而言，我认为“公益经营者”概念的提出与理论推演是非常值得鼓励的，因为其在尝试解释原有理论既部分揭示却又部分遮蔽的复杂经验。例如，既往研究在强调经济发展和“晋升锦标赛”的政绩考核体制对基层政府角色-行为的形塑时，的确可能多少忽略了基层政府始终作为基层社会公权力载体对地方公共利益所承担的责任，而“经营公益”和“公益经营者”的概念则提醒人们去注意经营与公益之间的相关性，而非将基层政府定位为一个简单的“谋利者”。以作者的观点，对于基层政府而言，经济发展中经营与公益追求的同时存在与无法区隔，是现阶段宏观国家-市场关系在地方场域中的体现，人们对此可以有不同的评价，但首先还得将真实的状况搞清楚。所以，那种片面强调经营而有意无意忽视经营与公益的关系，或者以对经营性的强调来遮蔽其公益性追求，可能是一种有缺陷的思维。如本书的案例所揭示的，即使是在涉及地方公共利益的危房改造中，其也以房地产开发的形式展开，但即使是房地产开发，也会同时受到体制和社会利益的约束，从而在整个过程中形成多重目标取向与效益评价的拉扯。因此，“公益经营者”概念的提出，让我们有可能突破以往那种主要从市场和政绩激励角度去研究基层政府角色与行为的局限。

由此出发，本书还进一步拓展了关于政府经营引发社会冲突的解释。相对于既有研究强调政府谋利是社会冲突频发的原因，该书指出，社会冲突更多源自公权力以经营方式推进公益建设时所引发的“权责失调”。所谓“权责失调”，指基层政府所拥有的介入和操作经济的能力超过其所应有的社会责任承担，所以，基层政府在畅行无阻地从事开发活动时，却又常常无力去协调和解决因为这些开发而带来的利益纠葛。在这方面，自身政策性权力的受限，基于维稳的揽权卸责，民众不断增长的博弈能力，都让“权责失调”彰显无疑，让基层政府在化解纠纷时陷入无为或者无力困境。“权责失调”作为地方社会中官民冲突原因的解释，又揭示了“公益经营者”在角色与行为方面所存在的结构性紧张，从而在另一个层面上深化了我们对这一概念的认识。

当然，对于作者所提出的“公益经营者”概念，也许还存在着应该进一步讨论的空间。例如，当经营与公益发生矛盾时，基层政府会如何处理？是以经营为第一要务，还是牺牲经营成全公益？抑或全然相反？又如，当前农村地区进入了不同种类的国家项目，它们是否都具备市场化运作的潜力？抑或基层政府还发展出了其他运作方式？再如，以经营促公益作为一种“经营”方式，与以往研究强调的“企业化经营”有何异同？它们的形式与性质相同吗？当然，我知道对这些问题的思考不仅涉及概念的理解、比较与应用，还涉及对相关政府-市场关系理论的深究，而这也许不是这本关于基层政府的案例性著作所能全部解答的，需要更多的研究。但是，本书作为作者的处女作，遵循学术研究的规范，以深度的田野调查呈现主流理论所未能解释的经验“例外”，并据此在专业化的理论脉络中展开学术反思，努力至此，也是非常不容易的。

特别值得提及的是，作为该书基础的博士学位论文曾于2017年12月获第五届“余天休社会学优秀博士论文奖”，该奖以我国早期社会学家、原北京大学教授余天休先生的名字命名，是以全国社会学一级学科博士研究生毕业论文为评选对象的学术大奖，能获此殊荣，说明诸多评奖专家对论文的认可。因此，我作为论文的指导教师，谨以此序表达我对著作出版的祝贺与推荐。我相信，本书的出版有助于推进我国农村基层政府相关理论与政策问题的研究，而作者亦将以此为起点，在学术耕耘的道路上不断取得新的进步。

二〇一九年三月一日于武昌喻家山