三 “公益经营者”的提出
（一）含义
本书将“公益经营者”作为分析农村基层政府角色的理论概念。“公益经营者”指的是这样一种政府角色：其将辖区资源集中投入与公共利益[4]相关的大型经营活动中，既借用公益名义推进经营，也将经营获得的资源推进公益。“公益经营者”一般可用于分析从事公益活动的社会组织，因为它们为了实现公益资金保值或为了动员更多的资金、人员参与公益事业，经常从事经营性活动，尽管这种行为也可能因模糊了公益与营利的界限而引发争议。
本书将农村基层政府类比为“公益经营者”，并不带有价值判断，而是对特定时代背景下基层政府角色-行为特征的概括。“公益经营者”在如下时代背景中凸显：其一，在取消农业税后，中央政府投入大量财政转移支付项目“反哺”农村，给地方经济和民生注入了源源不断的动力。在此背景下，基层政府开始从单一强调经济增长的“发展型政府”向“服务型政府”转型。其二，国家投资的农业产业化、现代农业经营等项目，以及市县政府推动的工商业和基础设施建设项目，纷纷投向广袤的农村地区，引来大批“资本”下乡，逐渐盘活了乡村经济（周飞舟、王绍琛，2015；焦长权、周飞舟，2016；折晓叶，2014）。其三，随着国家“送法下乡”的制度落实，以及诸多惠农政策的实施，民众的权利意识正在逐渐发育，尤其在国家推动农地制度改革、不断强化对农民的赋权逻辑的背景下（吴毅、陈颀，2015），民众在面对政府征收土地、房屋时，具有约束政府行为的博弈能力（曹正汉、史晋川，2008；折晓叶，2008）。在上述背景下，农村基层政府一方面被激发起经营辖区经济的动力，它整合中央项目投资、动员市场资源和民众参与来打造各类大型工程，以获得更多中央项目投资并分享城市化边界向农村地区扩展的红利；另一方面也受到完成体制要求执行的民生任务以及回应民众诉求约束，因此在经营工程时力图实现其公益效益。因而，基层政府就是在经营大型公益工程中扮演了“公益经营者”角色。具体来看，大型工程既包括规模较大、需动员民众参与或需征用民众土地、房屋的经济项目和民生工程，如政府推动的“现代农业经营”、“农民上楼”、“危房改造”、“产业扶贫”等；也包括道路、水利、电路、燃气、排水、排污、学校、医院、农贸市场等大型基础设施建设项目。基层政府通过上述项目的建设可实现人口集中所产生的消费红利，并提高辖区农业和工商业的发展水平；也有助于提高民众的收入水平、改善民众居住环境，并提高农村地区的基础设施建设和公共服务水平。如近年来，各地政府大规模推动的“土地流转”“资本下乡”“农民上楼”等大型社会工程，就有助于促进农民增收和改善农民居住质量，基层政府经营项目则可获得农业产业化发展、土地增值的经济红利。在上述过程中，“公益”与“经营”被捆绑为一体，二者互相耦合、互相促进。没有公益基础，就没有政府经营的合法性；没有经营的效益，公益亦无从实现。后一点尤为值得注意，基层政府实现公益的前提是迎合市县政府城市化发展规划，它可借此动员大笔政策资金和市场投资，有效投入农村民生项目和公益设施建设，但是这种依赖市场、政策资源的经营模式也具有相当的风险。如资本下乡的经营困难、乡村产业“失败”和政府债务的累积、“农民上楼”引发的官民矛盾，等等，均是政府经营公益面临的问题。一旦经营的资源被过度消耗，公益的实现则可能面临无法持续发展的困境。
“公益经营者”的角色形象不仅凸显于农村基层政府，也可从市县等更高级别的地方政府中找到踪迹。一方面，在国家以市场为导向的社会政策实施背景下，国家大量推进的民生项目不仅可改善民生，也可借社会政策刺激内需，推动地方经济，具有“发展型社会政策”的典型特征。[5]由此，地方政府正好借助民生项目契机大规模推进城镇化建设，形成了“以社会政策促进经济发展”的行为模式（郁建兴、高翔，2012）。另一方面，在土地成为地方政府经济支柱，而建设用地指标又受到现行的“土地用途管制”制度严格约束的双重背景下，地方政府正力图将经营城市的策略扩展到广大农村地区，其大规模推进“农民上楼”“增减挂钩”等社会工程，以获得用地指标，并推进农村第二、三产业的发展（渠敬东，2012；周飞舟、王绍琛，2015；焦长权、周飞舟，2016）。因此，以农村公益发展的名义而展开的经营性行为正成为市县政府普遍实践的策略（郁建兴、高翔，2012；卢超，2011；曹亚鹏，2014；朱晓阳，2011：91—97）。“公益经营者”的概念恰好就为这种兴起于新时代背景下的地方政府角色提供了直观的分析工具。
需要说明的是，本书的中心问题是：项目制是否能够增进基层政府提供公共服务的能力？是否能够有效增进基层政府的合法性？项目制是否能够带来基层政府从单一强调经济增长的“发展型政府”向“服务型政府”转型？对于以上问题的回答，研究者可从不同理论视角切入获得不同的答案。而“公益经营者”对于回答上述问题则具有如下意义。第一，“公益经营者”是在国家实施项目制的现实环境下所形塑的特定基层政府角色，它具有普遍的、稳定的制度基础，且正在各地民生项目的实践过程中逐渐凸显。在当前民生项目具有诱发基层政府经营公益的潜力下，通过以“公益经营者”概念为中心的经验考察，可以发现基层政府统合市场和政策资源来经营公益项目的行为逻辑（即所谓“以公益促发展”），并分析此行为产生的社会后果。如此，本研究可以从基层政府“经营公益”的行为逻辑切入，进而回答民生项目是否能够增进政府提供公共服务能力的问题；也可观察基层政府在“经营公益”过程中与社会民众的互动，并从民众对政府的评价中分析民生项目与基层政府合法性建构的逻辑关联。第二，“公益经营者”还反映了基层政府如何在项目制制度环境下发生角色转型的实然路径，该角色是在既定制度环境下所形塑的基层政府角色。由此，本研究可以将“公益经营者”与“服务型政府”角色作为比较对象。通过界定“服务型政府”的特征标准，比较“公益经营者”与之存在的差异，并分析为何会存在此种差异。如此，借助角色比较的思路，本研究能够为回答“项目制是否能够带来基层政府从单一强调经济增长的‘发展型政府’向‘服务型政府’转型”问题提供启示。
（二）理论基础
“公益经营者”延展了转型期农村基层政府研究的理论脉络。前文提及，在之前的研究中，学者们注意到基层政府的行为逻辑与企业的相似性，由此发展了“地方法团主义”“厂商”“政权经营者”等一系列理论概念。在上述研究的基础上，“公益经营者”的概念得以夯实。笔者先简要交代代表性研究，进而说明“公益经营者”对既有研究的借用和推进。
早在乡镇企业发展时期，戴慕珍（Jean Oi）通过考察改革伊始“财政包干制”形塑的地方政府行为，提出了“地方法团主义”（local state corporatism）理论。她认为，“财政包干制”促使基层政府积极介入下属企业的经营活动，以获得包干基数之外的财政收入。由此，基层政府具有类似于公司的组织特征，即官员们完全像一个董事会成员那样行动。实际上，基层政府从事经营并非改革开放之后才发生的事情。在国家实行计划经济体制的中后期，国家通过加强财政投资和相关政策激励推动了“乡村工业化”的发展，其中公社、生产队经营农村工商业的行为模式已经具有雏形（白苏珊，2009：30—52）。这一历史遗产在新时期经历了怎样的发展呢？戴慕珍特别用“地方法团主义”予以说明。该概念的中心命题是：地方政府协调辖区内各经济事业单位，其组织模式类似于从事多种经营的实业公司。与计划经济时期乡村工业仍然受到严格管制[6]不同的是，“地方法团主义”源自国家的分权式改革（尤其是财政包干制）的激励，因此获得了更为宽松的制度空间，且形成了更为紧密的组织形态。戴慕珍特别指出，“地方法团主义”——县乡政府直接经营乡镇企业的发展模式正是当时中国乡村经济得以飞速发展的原因（Oi，1989，1992，1999）。与戴慕珍类似，魏昂德提出“地方政府即厂商（Firm）”的理论命题。其中，政府主官类似于“一个公司中的董事长”，而乡镇企业的管理者则类似于“厂长或车间主任”。表面上，农村工商企业的所有者是村集体组织，但实际上控制企业经营的是县乡政府。地方官员直接介入了企业管理人员的聘任或酬劳、企业的建立或关闭、资本的筹集、生产线的改动，以及市场策略的决策过程，乡村工业的成就与县乡政府的上述控制经济的策略密不可分（Walder，1995）。
20世纪90年代中国的市场化改革全面启动，各地乡镇企业因难以应对市场竞争而逐渐衰败。在此背景下，基层政府从经营企业转向经营土地的行为策略成为研究热点。吴毅对中部地区某乡镇的考察表明，基层政府在地方开发过程中扮演了“土地商人”角色，它不仅大规模囤积土地，创造良好的投资环境以招商引资，也与村集体和农民进行收益分成谈判，力图压低补偿价格以减少土地开发成本（吴毅，2007b：44—77）。张永宏对广东乐从镇的案例研究表明，基层政府经营土地的典型逻辑是打造产业园，政府借此实现产业集聚，并吸引私企和外资入驻从而提高收入（张永宏，2006）。刘雅灵考察浙江温州、江苏无锡、湖北建始等三地乡镇的案例，发现乡镇政府大肆圈占土地，试图以土地出让金来偿还债务（刘雅灵，2012）。邢幼田则发现基层政府违规将农用地用于工商业开发，以此突破上级政府对于基层政府从事土地开发的制度限制（邢幼田，2009）。以上研究揭示，在城市化发展时期，农村基层政府发生了经营策略的转变。这与曹正汉所说的市县政府从“抓住办企业的权利”转向“抓住土地开发权”的变化不无二致（曹正汉、史晋川，2009）。实际上，在分税制改革后，地方政府区域竞争的基本模式并未改变，只是竞争的方式和内容发生了巨大变化：如果说此前的区域竞争是地方政府通过大办企业推动工业化实现的，那么此后的区域竞争则是地方政府通过经营土地、推动城市化来实现的（周飞舟、王绍琛，2015）。在此背景下，土地对市县乡等各级政府均有着根本的意义。
公权力身份是基层政府控制土地资源的制度支持。张静指出，与普通经营者不同，基层政府作为“政权经营者”可以利用公权力身份的权威，无偿或象征性地有偿使用房产、土地和资金等公共资源（张静，2007）。类似地，马明洁提出了“经营式动员”的概念，表明基层政府利用对行政权力的垄断以及对市场要素的控制权从事经营，从而塑造了“乡政公司化”的独特现象（马明洁，2000）。尽管在1998年《土地管理法》修订后，基层政府的土地开发权被新制度约束，而不得不受制于市县政府（陈颀，2018），但是相对于村集体组织和农民，基层政府仍具有绝对的权力优势。基层政府可借用城镇建设规划推动土地开发项目，并动员村干部和社会关系资源来参与土地开发项目的建设（邢幼田，2009）。
关于农村基层政府扮演“经营者”角色的分析，我们还可见到“代理型政权经营者”、“谋利型政权经营者”、“村镇政府即公司”、“乡镇政府公司化”等理论概念或命题（杨善华、苏红，2002；赵树凯，2006；Peng，2001），在此不再一一展开。上述分析构成本书的研究基础。其中，在当前国家反哺农村以及农村面临城市化快速发展的双重背景下，“公益经营者”的行为逻辑即利用民生项目来推进经济发展。尤其体现为基层政府借用国家民生项目的契机推进农村地区的土地开发。比如，在本书的案例中，基层政府正是借助危房改造项目来推动集镇的土地开发和房地产产业的发展。总之，既有研究强调基层政府演变为经营者角色，并在城市化背景下实施经营土地策略，“公益经营者”可将上述研究发现延伸至当前国家实施项目制以及市县政府推进城市化的双重背景下，进而探讨基层政府“经营公益”的新现象和行为机制。
不过，“公益经营者”有别于以往的基层政府角色（表1-1）。其一，与乡镇企业时期发展的政府角色概念（如魏昂德的“厂商”概念）相比，“公益经营者”具有紧扣时代背景的分析意义。不难看到，形塑“厂商”角色的制度环境——财政包干制已然作古，各地政府在乡镇企业普遍破产、改制后，亦不再实施经营“企业”策略。更重要的是，经营“公益”是依附于城市化发展红利的外生发展模式；经营企业则是依托乡村资源增进社区公益的内生发展模式。显然，前者更符合当前农村的一般情况。其二，“谋利型政府”与“公益经营者”分享了相似的时空背景，且二者均涉及当前方兴未艾的地方政府“经营城市”的制度环境。但是“谋利型政府”更强调政府追求土地、财政收益乃至官员晋升等各类“利益”的最大化，简化了复杂制度环境下政府的行为特征，且忽视基层政府经营所受到的公益角色约束，以经营促进公益的行为取向。政府经营公益的现象表明，基层政府更多呈现多重行为取向。例如近年来国家推动的“新农村建设”、“现代农业经营”、“精准扶贫”等均有明确的公益任务要求，基层政府则打造具有政绩信号意义的“亮点工程”以适应体制要求（冯猛，2014；叶敏，2016）。同时，因为政府需要动员民众参与或征用土地、房屋等社会资产推进公益项目，其也要在经营中满足民众的生计和发展诉求。显然，上述政府行为的多重意义，远非强调政府追求土地、财政乃至官员晋升等收益最大化的观点所能涵盖。综上，“公益经营者”有助于因应新时代背景，统合考察国家反哺农村和地方政府经营城市的制度环境下，基层政府经营行动所呈现的角色-行为特征。
表1-1 不同基层政府角色概念的比较
从行为模式上看，“公益经营者”诱发的“以公益促发展”行为逻辑，与一般意义上的政府行为有所差异。“以公益促发展”，即政府借用公益项目的资源与合法性来从事经济行为，以在完成民生项目任务的同时获得经济发展的溢出效益。由此不同于政府纯粹追求利益的经营行为。此外，为了获得上述双重效益，基层政府还将公益项目发包给企业，让后者以项目名义从事经营开发活动。这种公益项目的市场化运作模式不同于各地政府运作公共服务项目所实行的项目“外包”模式。后者的操作原理是：地方政府将项目的控制权、经营权完全让渡给企业或社会组织，其只负责项目验收，并没有营利的目标。而在“以公益促发展”的行为模式下，基层政府将公益项目发包给企业则不仅为了获得更高水平的项目服务质量，而且追求经济收益。
（三）“公益经营者”的分析框架
本书借鉴组织角色理论来架构“公益经营者”的分析框架。选择该理论不仅是因为它更关注“无法被还原成个人属性和动机的集结或者直接后果的超越个人的分析单位”（转引自高柏，2008），可弥补将基层政府角色-行为简化为官员利益目标的理论缺陷。更重要的是，组织角色理论有关命题可借用于分析“公益经营者”的角色形塑、行为机制与角色困境。组织角色理论命题大体如下：首先，它强调组织角色特征是由组织环境形塑而成的。例如，企业角色由市场中的制度与技术环境所形塑。而社会组织的角色则由公众的期望所塑造。其次，它提出组织环境的构成多样，包括法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等（周雪光，2012：74），认为组织角色会因应不同环境要求而生发出特定的行为机制，以应对外部环境压力。研究者特别强调组织角色必须符合主流社会规范，尤其强调组织能否良好发展取决于组织能否满足公众期待（Miles & Perreault，1976）。换言之，组织必须受到社会承认才能获得发展资源，而组织合法性的丧失则可能引发社会冲突，乃至会导致角色失败（Meyer & Rowan，1977）。以上研究表明，组织环境是特定角色的形塑机制，并诱发特定行为机制和后果。借助这样的理论思路，本书将重点关注如下议题。
第一，“公益经营者”的角色形塑。政府体制、市场与社会环境是形塑“公益经营者”角色的具体机制。在基层政府经营公益的背景下，激励机制主要来自体制和市场。从体制激励来看，主要为各类民生项目具有的政策激励，它促使基层政府努力完成项目任务，以获得上级给予的项目奖励及追加投入。这种激励显著表现为从中央到地方各级政府普遍实施的“以奖代补”制度。从市场激励来看，则是农业产业化项目和城市化建设项目投入农村所产生的经济激励。这类激励对基层政府更有意义，因为它可吸引城市工商业企业或各类社会资本下乡投资，促使基层政府推进大型公益工程，从而迎合政府体制的任务要求和民众诉求。约束机制则来自体制和社会。从体制环境的约束来看，在“项目制”实施背景下，民生目标的指标化设置和责任强化是促使基层政府扮演“公益者”角色的机制。从社会环境的约束来看，民众在国家民生政策的信号诱导下具有改善生活的期望，而且基层政府经营公益通常建立在动员民众参与或征用社会资产基础之上，如此基层政府不仅需要向社会证明经营的公益性，还要有效回应民众诉求，以促进农民增收、生活质量的改善作为推进经营的基础和方向。
以上不同组织环境机制的相互拟合，形塑了“公益经营者”的角色形象。将此理论思路应用于案例中，可以看到南岭管理区受到完成民生项目和经济发展任务的双重影响。以前者论，项目管理方——湖北省农垦事业管理局，项目相关方——基层社会民众的诉求影响基层政府的项目运作。以后者论，城镇化发展任务亦影响基层政府在危房改造中的实践策略。笔者将分析经济与民生双重任务对“公益经营者”的交互形塑作用。如此，在民生任务压力下，基层政府是否具有足够的资源和能力与项目要求匹配？在基层社会逐渐分化，矛盾重重的特殊民情下，基层政府是否能够满足众口不一的民众诉求？在城镇化建设的发展要务下，基层政府又如何协调民生与经济发展之间的关系？这些都是有待探讨的问题。总之，只有深入考察基层政府面临的复杂组织环境，分析在这一环境中政府项目运作的逻辑及其效度、限度问题，才能为理解民生项目的落实问题提供启示。
第二，“公益经营者”诱发的行为机制与后果。
前文提出，组织为因应外部环境要求而生发出特定行为策略，以完成组织环境派生的任务要求。就此而言，基层政府作为“公益经营者”，其面临的组织任务是“公益”与“经营”。这种多任务的组织环境促使基层政府诉诸兼顾不同任务目标的统筹策略。在案例中，这样的策略即是“以公益促发展”的行为机制。本书将考察在此行为驱动下，南岭管理区如何通过危房改造来推进城镇化建设。
从行为后果来看，本书一方面分析以公益促发展的正面效益。其中，贫困民众在危房改造中是否获得了居住质量的提升？危房改造项目对于推进辖区经济发展具有怎样的效用？这两个问题成为分析焦点。另一方面还着重分析“以公益促发展”所导致的社会后果。其中，基层民众是如何反应的？他们的行动又给基层政府带来怎样的治理难题？这两个问题将纳入笔者的考察范围。在此基础上，本书将通过“公益经营者”的概念来分析民生项目兼具的正负效应，并揭示公益项目为何会导致社会冲突并损及政府合法性的悖论。
（四）小结：总体研究思路
