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第二篇政府危机学习理论进展

第二章政府危机学习：西方研究进展与启示 ^[1]

20世纪90年代危机学习的有关问题引起了组织理论和危机管理研究者的关注，近年来随着世界范围内极端灾害和跨界危机的频繁发生，学术界又涌现了一批新的研究成果。政府从危机中吸取经验教训为提高政府危机治理能力提供了可能，理应成为当前公共行政研究中的重要命题。本章基于Web of Science数据库，对西方与危机学习有关的文献进行了追踪回溯，概述了危机学习过程模型、影响因素、促进策略及其与政府绩效之间的关系等主要内容，揭示了西方现有研究的特点及其在研究内容、视角和方法上存在的不足，最后指出了其对开展我国政府危机学习研究的启示。

一引言

自20世纪90年代起，组织如何从危机中学习以提高危机应对能力的问题引起了学者们的关注（Stern，1997；Borodzicz and Haperen，2002；Elliott et al.，2000；Simon and Pauchant，2000）。进入21世纪以来，随着世界范围内重大危机的频繁发生，危机学习再次成为公共管理学界讨论的焦点（Mahler and Casamayou，2009；McCurdy，2011），关于组织从危机中学习的理论和实证研究仍在不断深化。尽管已有研究对政府能否从危机中学习以及如何实现有效的危机学习尚无定论，但是，学者们并不否认危机学习研究的积极意义，认为研究政府组织从危机中学习不仅有助于激活组织理论的相关研究，而且对于公共行政研究特别是理解政策变化和发展有着深远意义（Moynihan and Luyt，2009；McCurdy，2011）。可以说，近年来这一问题的关注度有所回升，并涌现了一批新的研究成果，笔者认为有必要对目前国外公共部门危机学习问题进行梳理，以便国内学者加深对危机学习研究的认识，进一步把握危机学习研究的前沿动态。

图2-1 2000～2016年每年出版文献数

资料来源：笔者根据Web of Science 整理。

在Web of Science数据库中以“Learning from Crisis”为关键词，时间限定为2000～2016年，文献语言限定为英文，进行初步检索得到1719条记录，借助Web of Science分析工具对其研究方向进行字段分析，文献数量排在前列的领域依次是商业经济、教育研究、工程学、环境生态、公共行政、公共环境职业健康、社会科学其他主题、政府法律等。其中，“公共行政”方向的文献记录为104条（6.1%），2000～2016年出版的文献数和每年的引文数分别见图2-1和图2-2，每篇均引用次数为8.82次，这一定程度上反映了公共行政学界学者对该问题的关注度。按照主题相关性对104篇文献进行排序并逐一浏览标题和期刊名称，排除标题中含“经济危机”“金融/债务危机”“国际关系危机”“企业/私营部门危机”“健康及医疗”等以及明显非公共行政与政策领域的期刊（如International Relations，Journal of Common Market Studies）文献，获得与主题相关度较高的文献17篇。继而对其参考文献进行追溯，又获得相关文献约50篇。其中包含一篇对目前安全科学领域中“Learning from Incident/Accident”研究的综述（Drupsteen and Guldenmund，2014），有80余篇参考文献，根据研究主题、分析对象和学科属性，选择其中少部分补充到文献样本。总的来看，文献来源广泛，学科领域跨度大，表2-1列举了本书文献样本的来源期刊信息。从文献来源来看，刊有相关主题文献数量最多的期刊是Journal of Contingencies and Crisis Management与Safety Science，分别属于政治学与管理学领域期刊。

图2-2 2000～2016年每年文献引用数

注：2000年、2001年文献引用数为零，故表中不注出。

资料来源：笔者根据Web of Science整理。

表2-1 主要文献样本的来源期刊信息

表2-1 主要文献样本的来源期刊信息-续表

如何从危机中总结经验教训并加以利用从而更好地应对未来危机，对政府和公共管理者而言尤为关键。为了更好地把握国外公共部门危机学习研究的最新进展，本章基于Web of Science数据库对国外文献进行了梳理，发现目前研究主要聚焦于四个方面：一是危机学习的过程模型，二是危机学习的影响因素，三是危机学习的促进策略，四是危机学习与政府绩效之间的关系。下文依次按照各个主题展开文献回顾和概述，最后还将简要评述西方公共部门危机学习研究的特点及不足，并指出其对未来我国有关研究的启示。

二危机学习的过程模型

过程模型是对组织学习过程和本质的系统微观描述，是指导组织学习理论分析和应用实践的重要工具，因此也成为学者关注的重点。传统上人们认为事故灾难之后总结了经验教训就能防止类似事故灾难的再次发生，然而危机学习远没有预想的那样简单，要实现有效的危机学习，需要从经验教训的识别开始且终于经验教训的应用，这个过程中有些步骤必不可少，如切实可行的建议、有效预防的行动等等（Carroll and Fahlbruch，2011；Wahlström，2011）。

究竟危机学习是如何发生的，过程有哪些环节？学者们对此展开了大量研究。第一，研究者提出的过程模型存在三阶段、四阶段、五阶段和六阶段等不同环节，大多呈阶梯状上升或环形，有研究者认为它有些类似戴明环（Plan-Do-Check-Action Cycle）。第二，研究者采用的研究视角至少存在以下几种：①从信息加工或者知识管理角度，研究者提出组织的认知能力体现在对知识的获取、转移、利用与开发方面，并以此来描述危机学习过程（Dekker and Hansén，2004；Wang，2008；Elliott，2009）；②从“认知-行为”视角看，学习是认知向行为转化的过程，危机学习的核心在于形成对范例行为的认知并改变组织的思维模式，优化组织的认知结构（Nathan and Kovoor-Misra，2002）；③社会互动视角下研究重视个体、组织和环境的互动作用，强调了学习如何从个体反思到集体反思的过程（Sommer and Njå，2012）；④从系统或行为的角度，研究者把组织看成系统，把组织对环境的反应视为学习，侧重谈组织整体与环境的交互作用，这种观点容易忽视组织微观层面的学习过程。第三，无论研究者提出的过程模型中存在多少环节，基于何种理论基础，采用哪个研究视角，根据德弗雷尔（Deverell）的观点，危机学习的相关概念都可从程度和时间上进行区分，一种分类是单环学习和双环学习，另一种分类是危机间学习和危机中学习。

考虑到危机中学习（Intracrisis Learning）还是一个新概念，提出者并没有明确指出其学习步骤，下文主要针对危机间学习（Intercrisis Learning）或一般意义上的危机学习（Learning from Crisis/Crisis Learning）进行具体过程的归纳（见表2-2），并进一步阐述研究中运用较多的两个视角下的代表模型。

表2-2 危机学习的过程模型

1.“组织从危机中学习的过程”——基于知识管理视角

已有的危机学习过程模型中，知识管理视角或者说信息加工理论基础上的研究最为普遍，这些研究把危机经验视为知识（信息），英国利物浦大学艾略特的研究在其中颇为典型。他认为组织学习失败要归因于对危机学习过程的错误理解。从知识管理视角出发，他提出一个理想的组织危机学习过程，包括知识获取、知识转移以及知识同化三个环节，是一个线性过程（见图2-3）。一旦人们认为某个焦点事件给组织的信念和规范带来了挑战，知识获取的过程随即开始，主要通过公共质询和调查的方式。公共质询是危机后获取知识最主要的方式之一，现实中公共质询多围绕议题设定、倡议联盟和意义建构展开；公共质询的结果就是形成规范和标准，这些规范和标准都是经过编码后确定的，是知识转移的核心。知识转移的过程和结果就是组织及其成员要么接受要么抵制这些规范。知识同化则以组织学习障碍或者加速器的形式出现，诸如组织正式的体系、目标、优先次序和资源、文化氛围及个体态度等，这些都有利于组织从危机中学习。当组织成员接受这些规范和标准时，知识同化的过程就会带来组织文化上的调整，否则组织内就不会产生文化上的改变。在后来的研究中，艾略特对组织危机学习的过程有了新的看法，认为组织从危机中学习到发生改变的过程并不是线性的，而是循环的（Recursive），并且把知识获取、知识转移和知识同化作为一个相互联系的整体看待（Elliott & Macpherson，2010）。

图2-3 组织从危机中学习的过程

资料来源：引自Elliott，2009。

2.“从事件中学习的过程模型”——基于系统-行为视角

除了知识管理视角外，现有过程模型中还有一类较多采用了系统-行为的视角，以德鲁普斯汀（Linda Drupsteen）等人的研究为例，其模型把危机学习分为4个步骤，即调查与分析事件、规划处置、实施处置和开展评估，并把它们进一步细分为11个环节（见图2-4）。各个步骤的质量取决于推动者、方法、资源和产出，每个步骤都会产生一个结果并作为下一步骤的重要投入。结果虽然是必需的，但并不是危机学习的充分条件，结果次优时下一步骤就不一定有效（Drupsteen et al.，2013）。类似的研究还有林德伯格（Anna-Karin Lindberg）等（Lindberg et al.，2010）和雅各布森（Anders Jacobsson）等（Jacobsson et al.，2011）所提出的过程模型。

图2-4 从事件中学习的过程模型

资料来源：引自Drupsteen et al.，2013。

尽管上述学者对从事件中学习的各个环节进行了界定，但系统-行为视角下的危机学习的研究更多是关注其中某个处理环节（如在Safety Science期刊中，有关论文多聚焦于事故调查、事故分析及公共质询等），尚未见到深入阐述或实证组织危机学习究竟是单环学习还是双环学习的文献。

三危机学习的影响因素

反思几乎伴随着每一起重大危机而出现，尽管人们反复地总结经验教训，但类似的事故灾难仍不断发生，为什么危机学习总是不尽如人意的问题引起了学者的思考，形成了三种研究思路。

第一，从正反两方面对影响因素进行综合归纳。斯特恩从“有助于组织政府学习的危机情境特征是什么？”和“阻碍政府学习的危机情境特征有哪些？”两个问题入手，根据历史资料和文献分析，归纳出诸如问责、个人经验、历史类比、冲突等因素对于组织从危机中学习的作用是双面的（Stern，1997）。以“高度问责和关注”（Heightened Accountability and Attention）为例，问责的积极意义在于促进谨慎决策和危机后评估，这将有利于危机经验的学习，而它潜在的负面影响是会导致“自我防御”、“合理化”或者仓促改革，这些显然对于遭受危机的组织而言是具有危害的。危机学习促进因素以某种形式表明其本身也会阻碍学习的发生。

第二，从阻碍因素出发进行多维或综合分析。坎农（Mark D. Cannon）和爱德蒙森（Amy Edmondson）从社会与技术系统两个角度对组织危机学习困难或者常常失败的现象进行了分析。①从技术层面而言，系统复杂性使得许多小的失败或者经验教训模糊，难以被识别；管理者缺乏从失败中总结经验教训的技巧和能力；管理者不知道如何进行改进的实验和试点。②从社会系统层面而言，失败给管理者自尊带来的威胁使得其不愿去发现错误，迁怒于告密者的合作文化也限制了失灵上报；低效的小组进程影响了失灵分析的有效性或者组织成员缺乏应对问题的能力；对失败的问责和处罚阻碍了经验学习的活动（Cannon and Edmondson，2005）。类似的二维分析还有萨根提出的技术不确定性和政治障碍。他认为，复杂组织危机管理中的学习往往受到技术不确定的影响，技术不确定有三个表现：一是组织得到的反馈极其模糊，二是与事故有关的信息不完全、不准确，三是因为保密抑制了信息的分享和传播。而政治障碍是说危机学习只有在被政治利益强烈影响的环境下才发生，并且这种识别某个危机诱因的行为往往是为了保护有权者的个人利益而非为了促进学习过程（Sagan，1993）。

唐纳休（Amy K. Donahue）和图伊（Robert V. Tuohy）认为公共部门不能很好地从危机中吸取经验并运用到未来的应对中有四个主要原因：一是改变的动机不足，二是事故反思及总结经验教训的过程存在许多问题，三是危机学习和经验传播的过程也存在不足，四是演练和测试过程设计不理想（Donahue and Tuohy，2006）。基于前人研究成果，莫伊尼汉总结了危机学习低效的九种情况或者原因：①危机的严重后果使试错成为不可能；②危机要求组织间学习而不仅仅是组织学习；③相关经验如标准操作程序或技术等总结过少；④要求学习的范围超出常规情况需要；⑤旧有经验的模糊导致错误的经验总结；⑥危机缩小了人们的关注点并限制了信息处理；⑦存在响应僵化现象，响应者简单直接地利用旧有经验来解决新问题；⑧政治动态常导致讨价还价和次优决策；⑨危机也会导致自我防卫和机会主义，否认问题存在（Moynihan，2008）。

以上两种思路的研究，从研究方法来看，主要采用描述分析、案例研究、实证以及前人研究成果基础上的总结；从影响因素的数量来看，研究讨论了多个因素在组织学习过程中的具体影响；从影响因素的内容来看，包括认知、信息、组织及政治因素四个方面。

第三，从单一因素出发开展的实证研究。其中以政治因素与组织危机学习之间的关系研究最为突出（Stern，1997；Birkland，2006；Boin et al.，2008；Broekema，2016），而这也恰恰是区分政府和公共组织与企业组织危机学习差异的重要方面。究竟政治因素在组织危机学习过程中发挥什么作用，学界对此尚无一致看法。早期阿吉里斯（Chris Argyris）等认为政治压力阻碍了组织学习（Argyris and Schön，1978），唐纳休和图伊也指出政治问责的导向在经验学习的过程中起到了负面影响（Donahue and Tuohy，2006）。而德克尔（Sander Dekker）和汉森（Dan Hansén）却持不同看法，其研究选择瑞典和荷兰刑事司法系统中的两个案例（The Swedish Palme Case & The Dutch IRT Case）进行对比，以分析两个组织各自的学习模式，结果发现组织危机学习在后一案例中明显发生。因此，他们认为政治压力之下公共部门的组织学习与危机呈现更为复杂的关系，政治压力对组织从危机中学习起促进作用还是产生阻碍作用，要取决于政治过程的特点（Dekker and Hansén，2004）。

已有研究无论是关注积极促进因素还是负面阻碍因素，无论是综合因素分析还是单一因素讨论，从组织理论出发大致存在两种研究视角，即文化和结构视角（Moynihan，2009；Deverell，2010）。

文化视角多关注组织共同具有的意识信念、非正式程序和惯例等。文化视角下的研究认为文化是危机学习发生的影响因素，而危机学习的发生也将带来组织文化的变革（Turner，1976；Nathan & Kovoor-Misra，2002）。随着航空业的发展，航空事故率极大降低，这使得危机学习的机会减少。然而，这种成功在航空公司内部产生了一种文化，组织力图最大限度地降低事故而越来越不愿意从危机中开展学习。要改变这种文化倾向，罗斯（Andrew Rose）认为组织需要防止出现试图找到唯一的事故诱因及问责的想法，需要视险兆事件（Near Miss）为免费的经验教训（Free Lessons）并认真加以利用（Rose，2004）。为了挑战文化调整紧随危机而出现的看法，艾略特（Dominic Elliott）和史密斯追溯了1946年以来英国足球业发展过程中安全管理文化的演变情况，详细分析了规范（Regulation）在危机学习中的作用，认为规范是公共质询的结果得以传播的重要工具。其研究结论表明，如果没有补充机制比如规范，只有公共质询是无法保证出现广泛的文化调整的。因此建议要形成更多不同形式的参与式规范（More Participative Forms of Regulation）以鼓励组织危机学习，只有参与式规范才能挑战组织和组织成员的价值观（Elliott and Smith，2006）。

与文化视角不同，结构视角强调探究组织结构和功能在学习中的作用（Deverell，2010），多讨论组织正式标准、系统控制、权力分布及任务分配等因素对学习的影响。结构视角下的研究认为文化的视角低估了正式程序等在促进学习过程中的重要作用。

尽管文化和结构的视角是危机学习影响因素研究的主流，但是目前也出现了少量视角融合的研究。莫伊尼汉认为文化和结构并不是完全互斥或者泾渭分明的，他用突发事件指挥系统（Incident Command System，ICS）在美国产生和发展的例子证明，ICS不仅可以通过形成结构性的惯例（Structural Routines）来促进学习，还能够通过创造一种共享的网络文化（Shared Network Culture）来支持学习，尽管这需要以网络成员之间的关系存在为前提（Moynihan，2009）。总之，对于公共组织如何开展学习这一问题，莫伊尼汉倾向于一种文化与结构融合的路径。在他看来，两种路径的研究都十分重要，很多情况下也是相互交织的。目前学界把组织从危机中学习的影响因素严格划分为文化或结构要素的做法可能会造成对危机学习发生的一些偶然性机制产生错误判断。

四危机学习的促进策略

如何促进危机学习的过程以及如何实现组织危机的双环学习也得到了学者们的关注。拉加德科认为如果组织能够识别主要致灾因子、合作者广泛参与，以及领导者对问题有所回应，那么组织危机学习则有可能发生（Lagadec，1997）。克莱顿（Margaret Crichton）等希望通过组织学习来改进组织的抗逆力，为此他们对组织如何更好地进行危机学习以及组织因此而面临什么挑战的问题进行总结。结果表明，要实现最佳的组织危机学习有四条渠道：一是从其他组织或部门中识别和吸取经验教训；二是通过广泛动员组织成员进行经验探究来提高知晓度，并通过经验教训来挑战组织面临的风险评估；三是对经验教训进行重要度的排序；四是要把这些经验教训嵌入组织变革管理的过程中，并对组织学习的有效性进行监督（Crichton et al.，2009）。

组织学习理论认为，只有双环学习才能带来组织的变革，因此双环学习对组织的意义更大。金（Hyunjung Kim）等针对公共部门的决策者如何实现双环学习的问题引入系统动力建模和仿真方法，并以纽约州伤残鉴定问题的案例来证明这一建模过程是如何实现双环学习的（Kim et al.，2013）。萨默（Morten Sommer）和恩雅（Ove Njå）等指出个人经验、问题解决、知识积累和集体反思是在组织学习中提高决策能力的关键过程，通过改进这些过程可以促进危机学习（Sommer and Njå，2012）。布朗（Mary Maureen Brown）和布鲁德尼（Jeffrey L. Brudney）提出运用信息技术的办法来促进公共组织的问题解决、知识传播和学习（Brown and Brudney，2003）。

除了把目光投向管理及技术方面外，文化也是促进组织危机学习的关键因素。有研究者提出，在高风险的组织中安全文化或者文化冗余（Culture Redundancy）是这类组织开展危机学习和文化交流的前提条件，正是这种学习和交流才可以减少对危险的漠视（Nævestad，2008）。除了安全文化之外，研究者还认为组织信任和开放态度必不可少，只有在信任和开放的组织文化中，出了事故才会及时报告，一线人员报告事故也不需要担心被追责，这样事故发生的主要原因才可以被真正发现（Carroll，1998；Wahlström，2011）。

概括而言，现有研究中关于改进组织危机学习的策略存在社会和技术两条路径，前面提到的文化、组织结构、管理、社会心理等都属于社会路径的范畴，技术路径主要是说改进学习经验教训过程中的技术性问题。而除了从理论方面进行探讨外，文献中也见到对实践中危机学习方式或者工具的介绍，这些学习工具可以视为技术路径下的实践探索。下文将介绍文献中论及较多的三类学习工具。

一是在线危机学习系统。从知识管理角度而言，目前国外已经开发了很多在线的经验学习系统或者危机管理知识库。为了促进信息共享，美国国土安全部和联邦应急管理署（FEMA）合作开发了一个数据库（Lessons Learned Information Sharing System）作为全国在线灾害学习和反思的系统。该系统提供诸如趋势分析、大量案例研究、在线研讨会、经验学习与创新实践等产品，目的是促进全国各地全灾种的应急准备。随着在线存储量的快速增加以及文件数字化，区域性的灾害管理门户网站也越来越多，如南亚区域合作联盟（SAARC）灾害管理中心的南亚灾害知识网络（The South Asian Disaster Knowledge Network，http：//www.Saarc-sadkn.org/about.aspx）、东盟人道主义救援协调中心拥有东盟各国实时灾害数据（Association of Southeast Asian Nations，http：//www. ahacentre.org/）等等。

二是灾后事故调查及事故调查报告的撰写发布。最初起源于20世纪70年代的美国军方，作为汇集、记录灾害演习或实际灾害响应关键过程的重要评估工具，目前它已经在非军方机构如企业、医疗和公共卫生部门中被广泛采用。在美国公共医疗系统中，一些资助或监管部门还要求医院提供正式的事故调查报告（Savoia et al.，2012）。现有危机学习相关研究多见于Safety Science期刊中（Carroll and Fahlbruch，2011），这些研究更加关注人为技术事故（如核事故），重点讨论如何采用更好的事故调查模式和事故分析方法来识别事故的直接和根本原因，从而有利于更好地纠正和避免类似错误。

三是各种正式或非正式的简报和汇报。In-Progress Reviews指响应过程中的评估。Debriefing是活动过程中的任务报告，其目的是识别好的做法和需要改进之处，包括组织学习。响应体系的不同层级都应在任务确定初期就明确安排谁来汇报、谁来负责汇报材料的汇编和评估等。Hot Washes最初是军事术语，是指紧随在一场演习、培训、战斗或者某次大的突发事件之后的部门绩效讨论或者评估。后两种方式目前在现有文献中鲜有明确介绍。

五危机学习与政府绩效的关系

危机学习如何引起组织响应绩效发生变化，实际中又发生了什么变化，危机学习与政府绩效之间存在什么关系，这些复杂问题目前尚未见到较多实证分析和回答。通过对安德鲁飓风后美国红十字会和FEMA的危机学习过程进行分析，卡莉（Kathleen M. Carley）和哈拉尔德（John R. Harrald）认为经历相同事件的不同响应组织所学习到的东西有可能截然不同。即使组织认识到需要有所改变也不一定能实现，认识到问题并不一定能带来政府绩效的提高。另外，组织从危机中学习是分阶段的，并不是每个环节都能有助于提高响应绩效。实际上，经历小概率事件后，人们的看法和认知确实发生了变化，但是变化非常有限，且灾害响应的学习是分类的，往往一类灾害后出现一次。阿拉斯加港湾溢油事件之后，人们或者组织才把注意力转向溢油事件的响应，进而产生新的立法和这类溢油事件的预防和响应规划（Carley and Harrald，1997）。

卡莉和哈拉尔德研究的是不同组织（Red Cross和FEMA）经历同一危机后的学习情况，近年来网络组织的危机学习也受到了学者关注。布劳尔（Ralph Brower）等针对组织间学习的复杂情况进行了网络组织绩效的评价，为此构建了一个由单个组织的思维模式、组织间共同的思维模式、组织行动、组织间行动以及环境影响五个关系变量构成的组织间危机学习与应急网络体系之间效率关系概念模型，并指出了模型中存在导致组织学习不完整的六种情形，即角色约束学习、观众式学习、经验迷信学习、模糊性学习、碎片化学习、机会主义学习（Brower et al.，2009）。作者推断有效的网络体系将最大化减少这六种不完整学习的发生，增加机会主义学习的可能，但这些问题在实际响应网络中如何发生并影响网络组织的绩效还需要进一步实证研究。

前文提到危机学习的积极意义时指出，危机学习有利于提高组织适应性，但是究竟如何提高，相关研究不多。也有学者展开了组织灵活性、危机响应和学习的关系研究（Deverell and Olsson，2009）。他们把问题汇聚为高级管理者小组如何影响组织的危机学习，提出了高级管理者队伍以授权方式与组织（在行为或认知方面）学习模式有密切关系。研究通过两个案例比较了分权管理小组与集权管理小组中成员的学习方式，通常前者通过危机学习产生新的正式政策或组织结构，而后者依靠个人认知结构来存储经验。因此，两种组织危机学习模式都极大地影响了危机响应中的灵活性问题。

尽管研究者一致认可危机学习的重要性，但是实际中危机学习并不一定能实现预期目标，如将危机经验运用于政策决策与组织变革（Birkland，2009）、提高组织的应变能力（Smith and Elliott，2007）、减少相似错误反复发生的可能（Crichton et al.，2009）以及为未来的危机做好准备（Moynihan，2009）等等。对于组织从危机中学习的种种努力能否成功，学界一直存在乐观主义者和悲观主义者的不同看法（Boin et al.，2005）。悲观主义者认为，尽管危机导致公共领导者及其组织采取了多种学习方式，但是结果却往往令人失望，这是因为存在许多制约个人和组织学习的因素。而乐观主义者认为，不断提高的有目的的学习是有可能的，并且现实中有相当多的成功案例都证明了这一点。这种观点的差异在目前的研究中依然存在，政府危机学习的效果评价及政府危机学习能力的测量的文献也比较少见，危机学习和政府绩效二者关系还有待更多的实证分析来解答。

六国外现有研究的特点与不足

总之，目前西方政府危机学习的研究数量还不够丰富，“从危机中学习仍然是危机管理研究中最欠发展的方面之一”（Boin et al.，2005：14），并且研究还呈现碎片化特点。碎片化体现在三个方面：一是已有研究学缘结构分散，研究涵盖工程科学、心理学、管理学、社会学与政治学等多个学科；二是已有文献的作者来源广泛，分布于北美、欧洲、亚洲各国；三是已有文献的期刊来源较为广泛，分散在不同学科领域的期刊中。借鉴已有研究成果，本书勾勒出危机学习的研究框架，并对其六个模块进行初步总结（见图2-5）。

图2-5 危机学习研究内容框架

资料来源：笔者自制。

第一，危机学习的含义。学者对危机学习的定义是从讨论危机和学习的关系出发，结合组织学习和危机管理的研究成果进行阐述的，基本没有形成共识。不同的学者对危机学习的理解都有不同侧重，存在少许差异，如究竟从过程的角度还是从结果的角度进行定义，究竟危机学习的结果是认知改变还是行为改变，抑或兼而有之？等等。第二，危机学习的主体。究竟危机学习的主体是个人还是组织，为数不多的公共管理领域的研究对此也没有做严格区分。关于个人学习和组织学习的争论长期存在。组织本身是无法学习的，组织的危机学习必须要依靠组织中成员的学习来实现，但是组织学习又不简单地等同于组织中个体学习的总和。目前的危机学习文献大多关注政府或公共组织，而非个体成员。究竟政府组织中领导个人的经验感知和组织成员的个体学习是如何转化为组织层面的认知和行为改变的，这个问题还有待回答。第三，危机学习的过程。目前关于危机学习过程的研究多见于安全科学领域的研究中，公共管理的研究者讨论还不够。已有文献中存在知识管理（信息加工）、认知-行为、社会互动、系统或行为视角下的多个过程模型，从学习层次深度的角度而言不同模型又可划分为单环学习和双环学习（Single Loop Learning & Double Loop Learning）两大类。第四，危机学习的内容。关于学习内容的研究比较多见，文章多以“Lessons Learned/Identified”为标志，大多是针对单一危机或多个危机，根据访谈或调查报告分析逐一回顾危机带来的经验教训，但是类似经验还停留在知识层面。究竟这些经验是属于显性知识（Explicit Knowledge）还是隐性知识（Tacit Knowledge），究竟这些经验是予以实施了（Lessons Implemented）还是蒸发不见了（Lessons Distilled），是否带来了组织认知学习或者行为学习（Cognitive Learning & Behavior Learning），还有待更多的实证研究。第五，危机学习的影响因素。究竟哪些因素阻碍了危机学习，研究涉及认知、信息、组织结构、组织特征、组织文化、政治等各个方面，大致存在文化和结构两个视角，但是已有研究缺乏关于在危机学习具体过程中哪些因素发挥作用、各个因素之间如何相互影响的讨论。第六，危机学习的改进策略。针对改进危机学习的策略问题，目前的研究呈现社会-技术两条路径（Social & Technological Path）。前者主要寻求通过管理、文化和心理上的改进，在组织中形成有利于危机学习的结构、规范、制度或者文化氛围，后者认为需要通过计算机信息技术来改进学习经验教训的方式。

1.现有研究的主要特点

为了更清晰地揭示国外现有研究的特点，笔者选择了一些代表性样本文献，将其分析对象、学习主体、研究内容和研究方法进行总结（见表2-3），梳理发现已有研究存在以下基本特点。

表2-3 样本文献的分析对象、学习主体、研究内容和研究方法

（1）分析对象上自然灾害和技术事故并存，以重大危机为主

已有文献中引发学习的危机涵盖四大类突发事件，从人为技术事故（火灾、地铁事故等）到自然灾害（东京大地震、卡特尼娜飓风等），从欧美国家到亚洲地区，可以说近几十年内世界范围内发生的重大危机和事故灾难均有涉及，这表明目前西方有关研究时间跨度大、危机类型覆盖面广，但是稍加梳理即可发现，研究者关注的多是重大危机，可以说只有那些造成了巨大经济损失、人员伤亡和严重社会影响的重大危机才引起或得到了学者们的重视。人们往往忽视了一些小规模事件或者险兆事件，而这并不意味着这些事件中就没有值得学习的经验。

（2）学习主体上政府组织和公共服务机构并存，以政府机构为主

已有文献中关于学习主体这一问题主要集中于政府机构，不仅包括专门的应急管理机构，如联邦应急管理署（FEMA），还有其他政府职能部门，如农业部下设的检疫部门、卫生部下设的疾病防控部门；除了国家和联邦层面的政府机构，如美国政府、日本政府，也有地方应急响应组织和基层救援小组，如挪威联合搜救协调中心。随着各国危机管理职能从政府向社会延伸，一些公共服务机构和非营利性组织也积极参与到危机响应中来，因此文献中还少量见到诸如红十字会或者体育行业协会之类的NGO（非政府组织）开展危机经验学习的案例。

（3）研究内容覆盖面广，以危机经验总结为主

从表2-3中列举的文献来看，研究内容上既有关于危机学习的理论发展（Brower et al.，2009），也有关于各国危机学习的实践尝试（Savoia et al.，2012；Kaliner，2013）；既有针对某个特定危机的宏观反思和全面回顾（Hart，2013），也有综合多个同类或不同类事件的响应环节失灵的总结（Simmons，2009；Crichton et al.，2009）；既有危机学习后的政策变化分析（Carroll，1998），也有危机学习后的组织文化变化分析（Elliott and Smith，2006）；既有危机政治与学习之间的关系分析（Broekema，2016），也有组织结构特点与危机学习的关系分析（Deverell and Olsson，2009）。可以概括认为，现有研究的主题较多，如含义的界定、学习的内容（即危机经验）、学习工具和渠道、学习的前提条件和障碍因素、学习的结果等等，多数文献根据研究主题往往只涉及其中一点或几点，综合性研究较少。总的来看，危机经验的总结性文献数量最多，多以Lessons Learned为关键词。

（4）研究方法上定性研究和定量研究并存，以案例实证研究为主

目前已有的文献从研究方法的运用来看，有几种类型：第一类是一般意义上针对某（些）重大危机进行的经验总结，属于纯思辨性探讨，或关注宏观层面或聚焦微观层面，多采用描述性分析，演绎和归纳相结合（Simmons，2009）；第二类是结合现场观察、深度访谈、档案文本、调查报告等进行的案例实证研究，包括多案例的横向比较和跨时间的纵向比较类研究（Crichton et al.，2009；Connolly，2014）；第三类是数理实证研究，这类研究往往综合运用包括访谈、文本分析、问卷调查和模型构建在内的混合研究方法，研究设计规范，文献对案例选择、文本编码、数据来源、处理及分析过程都有详细说明。因此总体而言是定性研究和定量研究并存，但是从实证研究的构成和数量比来看，案例实证仍是主流，而数理实证的文献数量还较少。其中，莫伊尼汉（Moynihan，2009）关于公共组织学习结构-文化模型的研究就是代表，这类研究不仅丰富了公共部门中组织学习的样本量化研究，而且为其研究提出的变量及理论提供了数据支撑，未来需要更多的案例和数理相结合的实证研究。

2.现有研究存在的不足

政府如何从危机中学习成为西方公共管理领域重要的研究议题之一（An Emerging Research Agenda），有关研究不断涌现，但是客观而言，已有研究在研究内容、研究视角和研究方法上还存在一些不足。

（1）在研究内容上有待更多研究

第一，已有研究在概念定义上尚未达成统一理解，如何在政府危机学习的含义界定中体现政府从危机中学习的内容、目的的特殊性以及学习主体性需要研究者进一步思考。第二，现有研究中多针对某个突发事件案例或者某个政府组织主体进行危机学习过程分析或模型构建，不仅缺乏组织内个体学习到组织学习转化机制的探索，还忽略了多个突发事件案例间进行经验比较或者多个组织间开展经验学习的阐释。第三，既有研究考察了影响公共组织危机学习的各类障碍因素，但缺乏对危机学习过程中各个阶段障碍的全面整合，也缺乏对关键影响因素作用机理的讨论。第四，现有研究多把危机学习作为一个输入变量或者中间环节考虑其对决策能力、响应能力等方面的影响，缺乏对政府和公共部门危机学习效果的直接评估以及危机学习与政府绩效之间关系的深入研究。第五，既有研究多借鉴或移植企业组织学习的研究成果，缺乏对政府组织面临的政治或环境特性的考虑，企业危机学习的过程模型和改进策略是否适用于政府组织还需要更多实证验证。

（2）单一视角下的研究不利于全面理解危机学习

目前的文献针对不同的研究主题存在不同的研究视角，又或者说从不同视角去看待危机学习的某个部分或环节，这好比盲人摸象，不能全面客观地认识危机学习。认知视角下的研究强调认知结构与认知能力的变化在危机学习中的作用，侧重于讨论危机间学习的过程与学习方式；而文化视角下的研究强调群体行为与规范的形成。因此比较而言，认知视角关注个人，文化视角更关注群体和组织层面。不同视角下研究对危机学习关注的焦点不同。目前，单一视角下针对危机学习的某一问题（如学习过程、学习障碍等）进行研究的文献较为普遍，缺乏多个视角下的整合研究。但是近期也出现了一些文化和认知融合的研究（Moynihan，2009；Broekema，2016），比如在危机学习的过程中，既有认知向行为转化的过程，也有个人、团体和组织间知识社会化的过程。未来需要更多跨视角的融合，才能更全面地诠释和改进危机学习。

（3）案例实证和数量实证还需进一步巩固

西方现有研究多采用调查研究、访谈、参与式观察、现场研究、案例分析等经验型研究方法，研究过程中重视第一手资料的获取，研究结论也不刻意获取具有普遍意义上的结论。广义上看，这些也属于实证研究（案例实证）。具体来说，已有文献以案例实证研究为主，运用单个、多个或者纵向多案例进行分析或对比，或是结合半结构化访谈、档案、调查报告等材料进行文本分析以解释其研究问题或验证某理论，一般性理论构架的文献比较少见，数理实证研究（如量化统计或实验研究）更是寥寥无几。公共部门危机学习的过程还是一个黑箱，学习效果也难以测量，这一定程度上造成了该领域内定量或实证研究的缺失以及理论和实践经验断层现象。实证研究方法的广泛运用是学科成熟的标志之一，从方法论的角度来看这也印证了学者认为危机学习是一个新兴的领域的观点（Le Coze，2013）。未来的研究要兼顾案例实证和数量实证，不断加强实证研究，以期从方法论角度加深对本体的认识。

七本章小结与启示

目前政府危机学习的研究集中于欧美国家，国内研究成果数量很少。最初的研究始于20世纪90年代，围绕企业危机学习展开，之后伴随着建立学习型政府的一股热潮，国内公共管理学界展开了有关政府组织学习的研究，其中少量涉及政府从危机中学习的内容。

2003年“非典”疫情之后，实践层面的危机反思开始在国家和地方各个层面出现，从宏观层面政策制定和制度完善到微观层面应急组织机构改革和领导危机意识提高，无不与灾害引发的学习有直接或者间接的关联。但是，这一时期出现的文献仍然是宽泛意义上的危机学习，直到近来才出现了少量相关度较高的研究，涉及危机学习的过程、要素、演进机制（李丹、马丹妮，2012；安志放，2013；赵晨等，2015），以及组织结构变革、组织“吉祥”文化、领导批示及灾后调查报告与组织学习之间的关系（方堃等，2012；钟开斌，2013；陶鹏，2016；张美莲，2016；马奔、程海漫，2017；易晓晨，2018）。由此可以初步总结国内有关研究的现状：研究数量有限，研究主题分散且欠缺，研究层次较浅，研究方法以描述性分析和案例研究为主，对政府部门危机学习的现实刻画及逻辑解释十分有限，政府危机学习还是一个黑箱。

借鉴国外研究成果，立足于国内研究现状，国内研究者可以尝试从以下方面对未来研究做进一步深化：第一，在核心概念界定上，要突出政府危机学习的本质及其与相近概念的区别；第二，在研究内容上，要弥补现有文献中忽视的若干重要议题；第三，在研究路径上，要开展经验主义和规范主义并重的研究；第四，在研究层面上，要发展更多中观和微观层面的机理研究；第五，在研究视角上，要开展更多多视角融合的研究；第六，在研究视域上，要逐步开展跨学科的政府危机学习研究。

在我国危机情境下继续研究政府危机学习的议题具有重要的现实意义和理论价值，需要秉持开放和谨慎态度，平衡本土化与国际化的关系，既要通过国际经验的横向比较与借鉴来为国内相关研究和政府管理实践提供重要经验，也要提高警惕性，过度依赖可能会适得其反。这是因为目前国外政府危机学习的研究脱胎于组织学习的基本理论，无论是理论探索还是实证研究都过于依赖私人部门的研究成果，忽视了公私部门在组织性质、特定目标、价值观以及结构等方面存在的差异性。公私部门之间的相似性和差异性要求我们在借鉴不同层次的私人部门危机学习过程来解释政府部门危机学习过程和机理时需要充分考虑公共组织的复杂性和动态性。

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[1] 原刊于《公共行政评论》2016年第5期，作者张美莲，略有改动，国家自科基金重大研究计划（91024031）和北京市社科基金一般项目（15JDJGB049）阶段性成果。

第二篇 政府危机学习理论进展

第二章 政府危机学习：西方研究进展与启示[1]

一 引言

二 危机学习的过程模型