一 税收制度在国民经济发展中的职能与作用

税收制度是国家以法律形式规定的各种税收法令和征收管理办法的总称，是国家财税制度的核心内容。从根本上来说，它所面对并处理的是两对关系，即政府与纳税人、企业和居民之间的分配关系以及不同级次政府之间的分配关系。^[1]因此，税收制度的功能及其作用，主要是通过处理政府与企业和居民之间的分配关系以及不同级次政府之间的分配关系体现出来的。这种功能和作用，通常概括为优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定。

（一）优化资源配置

税收的资源配置作用包括为公共产品筹集资金以及用影响消费倾向的办法改变私人部门的资源配置两个方面。为公共产品筹集资金的主要目的，在于协调公共产品和非公共产品的供给关系。影响私人部门的资源配置主要是通过税收影响私人收入，进而影响纳税人的消费水平和消费倾向，从而提高或降低私人投资水平。一般来说，税收对资源配置的影响是中性的，不应过多干扰私人部门的决策，低强制地、间接地使资源配置合理化，主要是对个人和企业的经济行为以及经济的发展方向起引导作用，并对社会经济发展过程中的某些失衡状态进行制约和调节。^[2]

（二）调节收入分配

在市场经济条件下，政府必须介入社会的收入分配过程，因为市场机制不能有效解决分配中的公平和效率问题。政府制定统一的再分配政策，一是通过所得税、财产税、消费税、社会保障税进行累进调节；二是通过公共教育、健康服务、社会福利以及住房补贴、补助和提供公共产品与服务的方式，进行收入再分配活动；三是对多数高收入者消费的货物进行课税，并对主要为低收入者消费的货物给予补贴，从而缓解公平和效率方面存在的矛盾。同时，政府还可以纠正要素市场不完善产生的收入分配不公平（如要素市场的价格垄断）。税收制度的收入分配功能，是指通过税收对由市场机制形成的个人收入及地区间收入悬殊进行再分配，实现公平的社会目标。税收可以在一定程度上缓解分配中的不公平，如累进直接税，可对每个纳税人按“支付能力原则”课征，即市场机制下形成的高收入者按高税率课征，多负担税收，而低收入者则按较低税率课征，少负担税收，同时运用免征额、累进税率等手段，从而使得税后收入分配趋向公平。^[3]

（三）促进经济稳定

政府通过税收还可以实现稳定经济的目标。在税率既定的条件下，国民收入水平提升，税收也将增加，收入的边际消费倾向就相对降低，从而可以制约投资的乘数效应，最终通过减少总需求来遏制经济过热发展；反之，如果国民收入减少，税收支出会相对减少，边际消费倾向相对提高，从而通过提升总需求刺激经济发展。税收的这种自动调节机制，在一定程度上可以达到减缓经济波动的效果。税收的自动稳定器功能主要通过所得税累进制得以体现。在超额累进税前提下，税收收入会随经济变化而发生改变。在经济繁荣阶段，由于适用较高税率的税基扩大，税收收入的增幅大于国民收入增幅，从而缓解过热的需求。所得税累进程度越高，这种自动调节的效应也就越大。

上述三个职能是国家对税收制度的传统定位。国家将税收制度作为经济治理的重要手段之一，突出强调其在经济体制中的重点作用。然而，这种定位低估了税收制度在国家治理中的作用。事实上，税收制度在国家治理体系中处于核心位置，亚当·斯密（1755年）就曾提出，和平、简易税制和可容忍的司法体制是助力国家通往富裕之路的关键要素。新政治经济学的研究表明，税收能力是国家能力的重要组成部分。国家为获取税收与公民之间达成一定的契约关系，促进了国家民主化的进程，稳定的税收契约关系又会促进国家财政能力的提升，进而促进国家现代治理体系的完善。在一些治理失败的发展中国家，他们的税收能力较弱，更多依赖于对贸易课税甚至是通胀税的征收，税收系统腐败问题严重，政府缺乏足够的财力，不能很好地履行自己的职责。因此，经济学家熊彼特说，税收有助于创造现代国家，税收又有助于塑造国家。

（四）税收制度的全新定位

随着财政与国家治理相对接并获得新的定位，中共十八届三中全会对于财税体制也给出了新的阐释。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。习近平在党的十九大报告中进一步提出税收制度改革进入深水区。税收制度的功能由“优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定”进一步转变到“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”，未来的税收制度绝不仅仅是功能和作用概括上的数量增加或项目整合，而是在充分认识财税体制功能及作用的基础上，从国家治理体系的总体角度对财税体制进行的全新定位。

可以说，在任何构建现代财税制度的方案中，现代税收制度都是不可或缺的重要板块，现代税收制度是提升国家治理能力的重要抓手。第一，税收法定原则和现代预算制度是约束和引导公权力运行的基础。公权力得以有效约束是国家治理现代化的基本要求。税收法定原则规范政府征税行为，中央与地方财税关系法定约束各级政府财政收入的范围，现代预算制度制约政府支出的空间，三者并行为公权力规范运行奠定制度保障，有利于建立稳定和谐的政府民众关系，促进国家长治久安。第二，在建立分税制的基础上，财权事权的科学划分是现代国家治理有效运行的前提。只有各级政府的事权得以清晰地界定，各级政府各项职能才能落到实处，从而保证国家治理各项工作高效运行。否则，各级政府间的推诿将严重侵蚀国家治理的效率，甚至可能引发国家治理危机。第三，现代财税制度是国家治理现代化的重要载体和标志。在现代财税制度引导下，国家的财政收入逐步依赖于私人部门的财富，纳税人意识逐渐形成。纳税人意识的完善一方面引致国家的征税行为面临制度化约束，另一方面促使政府科学合理地制定财政支出计划，从而保证公共财政职能得以实现，政府的公共性导向得以确立，公共政府建设得以完善。^[4]

由此可见，税收制度是国家财政政策、经济体制与法律规则的综合载体，是国家治理的重要抓手和助推器。税收是国家治理的物质起点，没有税收便没有国家治理。国家治理体系的完善与国家治理能力现代化的实现，离不开现代税收制度的参与。