序言

1986年，我作为中国雇主代表顾问，参加了国际劳工局雇主活动办公室在意大利都灵培训中心举办的劳工政策研讨班。在讨论社会保障政策与税收政策对劳工的影响时，授课老师举了欧洲一些国家的案例，说明通过二次分配，基尼系数可以从一次分配的0.45左右下降到0.30左右。可能因为中国1983年才恢复在国际劳工组织中的活动，我又是第一个到都灵培训的中国雇主方面学员，老师点名问我，中国通过二次分配在多大程度上缩小了一次分配差距？我一下蒙了，十分尴尬。1980年代我们研究的是如何打破“大锅饭”“铁饭碗”造成的平均主义，根本没考虑过二次分配缩小一次分配差距的问题。再说，那时我国的社会保障还处在“企业自保”阶段，只有少数地方搞了企业职工养老保险和职工医疗保险社会统筹，除此之外的个人所得税、遗产税等都没有建立，无法与欧洲国家二次分配的具体项目做比较。正当我支支吾吾解释中国特殊国情时，一位从日本雇主组织来的学员替我解了围。他说中国面临的问题不是缩小一次分配差距，而是扩大一次分配差距，因为中国一次分配的差距比欧洲国家经过二次分配调整后的还小。当时老师对我说的那句话我至今难忘：“10年，最多20年，你们会研究这个问题的。”

一晃30多年过去了，这期间，中国经济的高速增长举世瞩目，GDP已超日本雄踞世界第二。在充分肯定改革开放取得的伟大成绩的同时，我们也深刻认识到高速增长过程中积累的诸多问题已经到了必须下决心解决的新阶段。在这诸多问题中，收入分配差距过大最为突出。按国家统计局的数据中国基尼系数在本世纪初曾一度接近0.5，近年来略有下降，但仍在0.47左右高位徘徊，2016年、2017年还略有回升。我曾在多个场合讲过，收入分配差距过大不仅是经济问题，还是社会问题、更是政治问题。这个问题不解决，共同富裕的政治承诺、共享社会的美好愿景都无从落实。而要缩小收入分配差距，需要在一次分配方面建立城乡统一的劳动力市场，规范劳动力市场秩序，完善工资集体协商机制，真正贯彻按劳分配原则；而在二次分配方面则要通过社会保障和税收转移支付平抑一次分配的差距，政府更是责无旁贷。

但多年来各级政府官员的注意力都高度集中在GDP增长上，学者们也集中围绕保增长、保外贸建言献策，对二次分配是否平抑一次分配差距的问题关注不够。我从都灵培训中心回国后，就开始关注二次分配问题，尤其是中国收入分配差距迅速扩大后，一直想找到中国二次分配平抑一次分配差距的数据，几次问过国家统计局的同志，可惜都没有结果。1996年至2000年，在承担国家社科基金“九五”重大项目“中国社会保障制度研究”过程中，曾打算对社会保障平抑一次分配差距做些量化研究，因数据很难收集、调查经费不足而罢手。我只能在课题总报告中写下这样一段文字：“本来社会保障制度应当具有缩小贫富差距的功能。例如，加拿大通过税收和社会保障转移，不仅在不同收入群体间实行一定的共济，也在富省和穷省之间调节基本保障和福利水平，使收入最高的1/5家庭与收入最低的1/5家庭的收入之比由21∶1，缩小为扣税和转移支付后的5∶1。面对日益扩大的收入分配差距，我国社会保障制度改革的着力点没有及时得到调整，在总的原则上，还停留在改革启动时期，强调效率高于公平，向低收入者倾斜不够，在某种程度上还存在加大分配差距的问题。例如，据国家统计局1995年对2.5万户家庭的调查，城镇居民从国家和单位得到的各种保障和福利收入有逆向转移倾向，富裕户比贫困户多得87%，其中养老保险待遇高低两组相差4.2倍，医疗保险相差62%。再加上住房补助和其他福利，经过二次分配，我国居民的收入差距，包括地区差距和国有经济内不合理的行业差距、部门差距反而进一步扩大了。如何通过保障和福利的转移支付缩小一次分配差距，同时避免重蹈‘大锅饭’或陷入‘福利病’，是经济体制转轨新阶段中社会保障制度面临的又一严峻挑战。”遗憾的是，2000年后的十几年，我国收入分配差距曾持续扩大，二次分配在多大程度上平抑了一次分配差距依然存疑。不仅如此，至今仍然有一些官员和学者坚持要把一次分配的个人激励原则延伸到二次分配的重大项目中来。显然，如何正确评价我国一次分配与二次分配的现状，二次分配是否应发挥平抑一次分配差距的作用，这是关系今后收入分配制度改革方向的重大问题。有鉴于此，经我提议，中国经济体制改革研究会于2015年、2017年连续设立课题，委托北师大中国收入分配研究院分别就社会保障和税收对一次分配的平抑作用进行深入研究。

2015年课题完成后，我第一次看到了中国社会保障政策对收入分配格局影响的具体数据。课题组根据世界银行WDI数据库和联合国大学世界收入不平等数据库、世界概况数据库、经济合作与发展组织数据库所提供的数据，经过综合分析，得出如下结论：“18个欧盟国家市场收入的基尼系数为0.443，但是在社会保障的作用下，这些国家的可支配收入基尼系数降为0.29，远低于中国的0.469。从下降幅度来看，欧盟国家政府的社会保障政策使得其基尼系数的平均值下降了40%，相比之下，中国仅下降了12.3%。”这一结论有点出乎我的意料，因为二元经济造成的城乡基本社会保障逆向转移是很明显的，解决这个问题不可能一蹴而就，但它对扩大城乡之间一次分配差距是明显的。在认真看了报告之后，我接受了这一结论，意识到自己过去着重研究社会保障制度存在的问题，对扶贫、最低生活保障等正向转移的项目关注不够。2015年的课题主报告已经收入我主编的《“十三五”时期我国社会保障制度重大问题研究》一书。应当指出的是，这个报告虽然从总体上肯定了中国社会保障制度在二次分配方面发挥的平抑一次分配的作用，同时也指出这一作用发挥得远远不够。这应当引起社会保障学界和相关行政部门的关注。

北京师范大学中国收入分配研究院2017年的报告专题研究了税收制度对缩小贫富差距的作用。报告系统梳理了改革开放以来我国税制的沿革情况，广泛收集了国外税收相关资料，对中外税收体制进行了全面深入的比较研究，从缩小贫富差距的视角，提出了一系列税制改革的建议。

报告指出，当前的税收制度对于收入分配的调节影响甚微。尽管近年来的税制结构显示，我国间接税比重持续下降、直接税占比不断上升，但到2017年，间接税比重仍为60%左右，直接税比重为40%左右。由于间接税在消费者最终购买环节实现，其调节收入分配的作用往往显示了逆向调节的结果。收入越高，支出占比越低，其支付的间接税比例就越低；收入越低的居民，其支出中的付税比例越高，其付税负担就越重。另一方面，个人所得税因为税率的设置以及高收入人群的收入更多地来源于资本与财产性收入，因而对于收入差距的调整作用非常小。

报告在中外税制的比较研究中指出，发达国家均以直接税为主体。2012年直接税占比，美国为82.2%，日本为81.3%，法国为69.6%，英国为66.7%，OECD国家平均为56.8%；2015年美国的个税比重为40.8%，英国为27.9%，法国为18.9%，OECD国家平均为24%。虽然我国个税占比近年有所提升，但2017年还只有7.5%。无论是与新兴经济体还是转型经济体比较，我国都处于极低的个税占比与很高的基尼系数两个极端情形，尤其是个税占比，在所有国家中最低。

报告指出，就缩小贫富差距而言，增值税、消费税、营业税和其他间接税为累退性税收，个人所得税为累进性税收，企业所得税和财产税目前对缩小贫富差距的作用不明显。全国平均有效税率为20.57%，其中累退性税收占比72.05%，累进性最高的个人所得税仅占比1.2%，因而整体税制结构的累退性扩大了居民收入差距，使得基尼系数最高提高了3.1个百分点。

不仅如此，课题组还对比分析了2007年至2013年税制改革的情况，得出的结论是整体税制的累退性越来越强，2013年税收调节收入分配的能力较2007年有所下降，平均增加了基尼系数0.9个百分点。之所以出现这一问题，是因为尽管个人所得税的累进性略有增强，但增值税、消费税、营业税和其他间接税等税种累退性的增强更为显著。

针对当前税制存在的这些问题，报告提出了整体调整税制结构、提高直接税比重、降低间接税比重的建议，分别对六大主要税种的改革提出具体改革方案，并预测了这些税制改革措施可能对贫富差距缩小产生的影响。具体的税制改革建议这里就不重复了，但我想强调的一点是，报告认为设立遗产税是符合中国当前收入分配改革大格局需要的。其实5年前北师大中国收入分配研究院曾专题研究了遗产税问题，认为个别国家取消遗产税并不能代表国际税制改革的主流，在资本日益向少数人集中和财产差距不断加大的背景下，当前中国调节贫富差距的任务非常重，遗产税仍可作为调节差距的有益补充，应尽快创造条件，设立遗产税。在这个问题上，北师大中国收入分配研究院的立场是一贯的。

中国的税制没有平抑一次分配差距，反而在一定程度上扩大了一次分配差距，这是一个十分重要的结论，从某个角度看，也可以说是十分大胆的结论。2011年北师大中国收入分配研究院成立大会上，我曾问过中国的二次分配究竟在多大程度上平抑了一次分配差距的问题。一位财税问题专家会下告诉我，根据他的研究，整体税制有可能扩大了一次分配差距。但他缺乏量化研究，还拿不出具体数字。现在北师大中国收入分配研究院课题组进行了量化研究，分析到小数点后几位，可以说填补了这方面学术研究的空白。

2018年4月，中国经济体制改革研究会学术委员会在北京卧佛山庄评审“税制改革缩小贫富差距的作用研究”课题，各位学术委员分别对报告中的具体问题提出了不少修改意见，但大家一致认为，这是一份高水平的学术报告，在同类研究中处于国内领先地位。我在主持这次评审会时说，我终于可以回答32年前都灵培训中心那位老师提的问题了。遗憾的是，老师说最多20年中国就应研究二次分配平抑一次分配的问题，我们这些学者没有尽到职责，对这一重大问题的研究晚了10年。

卧佛山庄评审之后，综合各位学术委员的意见，课题组对报告又进行了修改润色，并最终形成《中国税收制度的收入分配效应》一书，现由社会科学文献出版社出版，以供读者参考，望内行批评指正。

宋晓梧

2018年8月1日