二 成功反腐的三个要素

本文认为，反腐败的成功必须具备三个要素，即多维度的治理、全方位的参与和深层次的预防。

首先，多维度的治理指的是反腐败的努力是否已经在组织和制度规则的运行方面成为一个国家或地区的制度化行为。多维度的治理可以简单分为两类：自上而下的治理机制和自下而上的或是社会层面的治理机制。我们把一个独立高效的反腐败机构理解为自上而下的治理机制。毫无疑问，具有独立高效的反腐败机构已被证实是达到反腐败成功的必要条件。^[5]成功的例子包括我国香港的廉政公署以及新加坡的贪污调查局。独立高效的反腐败机构离不开政治领导人强有力的反腐败决心、领导能力以及政治稳定等因素的支持（Idemudia et al.，2010；Quah，2010）。另一方面，自下而上的治理机制则是指由民众参与或主导的各种反腐败机制，例如民众举报腐败行为，企业组织主动向反腐败机构了解各种有可能触及贿赂的行为并积极预防，以及社会组织积极参与预防腐败的各种宣传活动等。

多维度的治理机制强调的是反腐败机制的全面性以及各个机制之间的协调与相互支持。自上而下和自下而上这两个维度并非相互独立的，更不是相互排斥的。相反，它们之间有着非常密切的关系。现有研究已经非常有说服力地证实了只有当不同的机制有效地协调合作时才能够达到反腐败的最佳效果。在微观层面，一项实验探讨自上而下的审计与民众举报腐败官员两个机制结合的研究发现，在这两个机制有机配合的情况下，反腐败效果最好（Serra，2011）。在宏观层面，研究也证实了社会反腐败机制之间的相互促进作用。例如，Themudo（2013）发现，富有活力的社会组织对于监督政府的腐败行为有作用，但是这个作用要通过新闻媒体的支持来实现。如果缺乏新闻媒体的帮助，那么社会组织在反腐败中的作用就会大打折扣。也有研究指出，只有激发其他的问责机制，例如通过选举与惩罚腐败的政治家，民众反腐败的作用才能有效发挥（Schatz，2013）。民众的单向度参与并不一定能导致反腐败的成功，国际实践中就有这样的例子。学者发现，在苏哈托当政期间，印度尼西亚的市民社会在反腐败活动中非常活跃，但是对实际效果的评估发现，他们并没有有效地改善当地的腐败程度（Setiyono and McLeod，2010）。这也进一步印证了单独依靠社会组织是很难取得反腐败成功的。

其次，只有社会全方位参与的反腐败工作才称得上是有成效的。换言之，反腐败的成功需要各方参与者的共同努力。任何形式的反腐败都不可能仅仅通过某些政治家、政府部门、民众组织或者企业单独完成，因为腐败可能发生于任何领域，也会涉及不同的社会群体，这就要求不同的地方政府、社会组织间的配合（Gest and Grigorescu，2010），尤其是在腐败范围较广和治理难度较大的情况下。因此，只有当社会所有成员都能够有效地发挥自身的优势，积极参与到反腐败过程中去，反腐败才能够获得有效持久的结果。研究表明，发展中国家的腐败治理很可能较为集中于治理和惩罚官僚的腐败行为，而忽略其他方面，例如商业领域的腐败。但是在发展中国家，尤其是当经济迅速发展时，商业领域的腐败贿赂行为会十分盛行。研究者甚至发现，商业领域贿赂发生率与需求比个人的贿赂发生率与需求更高（Chatterjee and Ray，2012），因此，商界的积极参与是防治贿赂的必要条件。除此之外，全方位的参与还可以防止反腐败沦为某些政治人物排除异己的政治工具，非洲的一些反腐败改革就面临着这方面的挑战（Lawson，2009）。反腐败的参与者越多、越积极，就越有可能防止反腐败改革中的结党营私和排除异己行为，也越能够保证反腐败的目标得到公平透明的实施。

再次，有了比较发达的反腐败治理机制和一定程度的市民参与，是否就可以实现有效的腐败治理？答案是未必。这里有例可鉴。在过去20年中，欧盟的中东欧国家纷纷进行了法律改革，建立起系统的反腐败法律，以兑现它们加入欧盟时的承诺。但是研究发现，腐败仍然在那些地区盛行。究其原因，主要是法律过于注重惩罚的功能而未能考虑反腐败目标群体的反腐败意识，也没有考虑当地涉及腐败行为的社会规范（Batory，2012）。类似的，研究者发现，俄罗斯市民的贿赂行为是他们处理与公共部门关系的一种常规行事方式（Rimskii，2013）。也就是说，整个社会并不认为贿赂是一个问题。我们基于香港大学生所做的一项调查研究也发现，非正式制度（比如，在香港生活时间的长短）对大学生是否容忍腐败具有非常显著的影响，其影响甚至大于正式制度（Gong and Wang，2013）。另一项基于英国大学生的研究也为文化规范对于腐败行为的显著影响提供了佐证（Barr and Serra，2010）。即使一个国家能够建立起全面治理的机制，也能够在短时间内调动一些主要社会群体积极反腐，但是从长远来看如何维持反腐败政策的有效运行，仍然是一个挑战。至关重要的是将廉洁的规范变成整个社会的主要价值观念，将规则内化为参与者的行为准则。因此，我们认为，衡量反腐败的成效还有深层次预防的维度，即在整个社会建立起反腐败的社会意识与文化氛围，让软实力真正地发挥作用。这个维度的重要性并不亚于前面的两个。但是由于它触及社会的深层结构，需潜移默化地发展，长期以来如何营造反腐败的社会基础问题并没有引起学者与实务工作者的足够重视。

在一篇名为《终结腐败》的文章中（Misangyi et al.，2008），作者从制度反腐的角度提出了如何终结腐败以及建立起新的反腐败规则的理论框架。简言之，就是要建立起一套有效的反腐败制度逻辑，以取代腐败的逻辑。该文章认为，不管是哪一套制度逻辑都包含三个不同层面的东西：实质层面的社会实践或者行动，例如反腐败的行动；参与者的角色认同，主要成员认为自己是反腐败的支持者还是腐败的维护者；以及规范层面的意义，也即主要社会成员从文化层面和价值判断层面如何看待腐败行为。我们提出的反腐败成功的三个要素大致与此文的理念相符。第一，多维度的治理重点在于抑制腐败的行为，建立起反腐败的规则。第二，全方位的参与强调不同的参与者在反腐败过程中的角色，赋予不同的群体特定的反腐败角色，并在执行过程中不断强化。第三，深层次的预防则深入到社会成员的价值观以及角色认同层面，倡导塑造反腐败的规范与价值。反腐败的有效与持久离不开在这三个方面的努力以及它们之间的相互促进。

在以下的章节中，我们基于香港的反腐经验就反腐败成功的三要素展开具体讨论。