二 党和国家监督体系的结构模式

从已有的研究文献和官方文件来看，几乎没有关于党和国家监督体系结构的探讨。常见的做法是对各监督要素进行简单的罗列或平行的排列，排列顺序也经常变化，各要素之间的逻辑关系不清晰，不同要素在重要程度上的差异也没有反映出来。实际上，这些要素之间应当存在着一定的结构层次关系，不同要素的功能定位和重要性显然也是不同的。有鉴于此，严谨地分析并提出党和国家监督体系的结构，就成为继明确构成要素之后的另一项重要的任务。

（一）三层立体结构的提出

在新中国成立之后的国家建设和治理过程中，我国实行党领导下的国家体制，逐渐形成和强化了党的集中统一领导。在这个体制中，党居于领导核心地位，以组织和人事为抓手，通过党管干部、政治吸纳以及建立党组织等形式不断加强对国家和社会的控制，形成了“倒三角”的政党-国家-社会关系（He Z.，2016）。景跃进基于中国现实政治的逻辑，提出将决策权、执行权、监督权放于权力运行层面，而非权力结构层面，认为在党政体制内部，对权力的制约主要通过监督来实现（景跃进，2017）。因此，在中国特色的党和国家监督体系中，政党监督、国家监督和社会监督具有不同的地位。总的来说，政党监督处于统领地位，国家和社会在党的领导下进行监督；国家监督也是权力性监督，属于第二位；社会监督是权利性监督，处于基础地位。

受到透明国际的国家廉政体系结构框架的启发，本文提出一个更加符合中国国情的党和国家监督体系结构。该监督体系结构以党内监督为统领^[6]，以民主监督为基础，以人大监督、国家监察、审计监督、司法监督、舆论监督为支柱，形成了包含三个层次的立体监督体系结构，如图1所示。

图1 党和国家监督体系的结构

（二）结构特点说明与合理性解释

该体系结构有两大突出特点。第一，它有明确且科学的目标。图1顶端的圆圈代表监督体系的终极目标，就是要能把所有的权力都关进制度的笼子，即“管住权力”。作为一个权力监督体系，毫无疑问，明确目标是第一位的，目标就是灵魂、是导向。另外，该终极目标是科学的。作为权力监督体系，顾名思义，其唯一正确的、直接的目标就是要管住权力。如果不能有效监督权力，任何监督体系都是毫无意义的。通过管住权力，有力保障党风廉政建设和反腐败斗争，最终实现廉洁政治；有力保障全面从严治党，不断巩固党的长期执政地位，改善党的领导能力和领导水平；有力保障中国特色社会主义建设，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。这些更宏大目标的实现，毫无疑问，都是以有效管住权力为前提的。

需要说明的是，上面虽然一般性地使用了“权力”，但此处的“权力”主要是指公权力，包括不同类型、不同层次的公权力，既包括各级各类党政机关的权力，也包括所有公职人员，特别是领导干部个人所行使的公权力。从中国特殊的体制和国情出发，有必要把公权力划分为执政党权力和国家权力两个部分。而且，监督执政党权力更关键，也更困难。这或许就是十九大报告提出要“健全党和国家监督体系”的深层考量。党内监督的首要目标指向正是执政党权力，而且要能予以有效监督。鉴于中国的特殊国情，十九大报告才强调，“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督”。如果党内监督不能破解执政党权力监督难题，从现实性上考虑，国家监督和民主监督就更加力不从心。

第二大特点是，各构成要素之间呈现出三个层次的立体结构关系，对应于图1中的除目标圆圈之外的部分。下面具体解释这三个层次的合理性。

1.党内监督处于统领层

中国有自己特殊的政治体制和传统，这些特殊性可用“中国特色”来高度概括。最早使用“中国特色”概念的是邓小平。1982年，邓小平在《中国共产党第十二次全国代表大会开幕词》中指出，“把马克思主义的普遍真理同中国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论”。此后，“中国特色”一词就成为概括中国制度特殊性的一个核心概念。中国特色可归纳为三大方面。一是中国共产党长期执政。二是实行党领导下的国家体制。这揭示了执政党与国家的特殊关系，几乎与当今世界上的绝大多数国家都不同。三是具有独特文化与传统的东方大国。

从官方的最新观点来看，突出强调的点其实对应于前两项中国特色。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”。这已经写入十九大新修改的《党章》^[7]以及十三届全国人大一次会议新修改的《宪法》之中。十九大报告进一步强调，要“坚持党对一切工作的领导”，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。

中国特色的核心内涵、党的长期执政地位、党和国家的特殊关系、党领导一切的现实，都决定了党内监督在党和国家监督体系中处于统领地位。对执政党权力的监督，必须主要依靠党内监督；对于国家权力的监督，也必须主要依靠党内监督的领导和支持。这正是十九大强调监督执政党“根本靠强化党的自我监督”的深层含义。党的特殊地位，也得到了学界的普遍认同。在国家与社会关系之外，我国的党政体制更加突出强调党的重要地位。就反腐败而言，我国的反腐模式不是世界上普遍的国家中心主义或社会中心主义（任建明，2017），而是政党中心主义（林尚立，2009）。总之，在党和国家监督体系中，党内监督处于纲举目张的位置，是最重要的监督。

2.民主监督处于基础层

现代民主政治理论和实践都已经对民主监督的基础性地位做出了透彻的解释。此外，借用公共选择理论和委托-代理理论分析框架，也可区分民主监督与其他任何监督包括权力监督的根本不同。人民作为主人，是委托方，其监督的动力源是最彻底的。而其他任何监督，或者作为代理人，如权力监督；或者出于利益的动机，如媒体监督，都可能有自身利益的考虑，不可能完全拥有人民那样的主人翁精神。虽然这些理论也揭示了民主监督的不足，但其他各种监督最终的依靠力量都必须是人民，也就是要以民主监督作为基础。一旦缺乏这个基础，再好的监督体系，都可能走向歧途，甚至走向人民的反面，损害、蚕食人民的利益，而不是维护人民的利益。因此，民主监督理应作为党和国家监督体系的基础，也是所有其他监督的共同基础。

以民主监督为基础，也符合党和国家的政策主张。十八大以来，领导人多次强调“以人民为中心”，并将其写入十九大报告。党的群众路线的精髓正在于此，就是要“从群众中来，到群众中去”，群众是党的一切工作的根本出发点和最终归宿。这本身就蕴含了党和国家权力监督体系应以民主监督为基础的意思。《党内监督条例》明确提出要“坚持党内监督和人民群众监督相结合”，在党内监督体系中，将“党员民主监督”作为重要组成部分。十八大以来在高压反腐行动中，反腐败机构借助网络平台加大监督曝光力度，以及开展与群众的互动，都极大地提升了人民群众进行民主监督的意愿和参与度，使得作为纪检监察机关查处违纪违法案件线索主要来源的群众信访举报作用显著提升。

3.其余五个要素处于支柱层

既然党内监督和民主监督分属于统领层和基础层，其他五个监督要素自然就处于中间位置。

这五个要素是党和国家监督体系的重要支柱。离开这些支柱，该体系也不能达到科学和完备的境界，也不能达成管住权力的目标。因此，可以将这五个要素称为支柱型要素。与党内监督和民主监督相比，支柱型要素虽然也很重要，但其地位和影响相对较小。这类监督要素或者有监督权力，但监督范围相对较窄，在各自的适用领域内实现对权力的监督，如人大监督、审计监督、司法监督；或者监督范围较广，却只是监督的一个环节，如舆论监督。

在各支柱型要素中，国家监察算是例外。监察委员会作为新的国家机构，其监督权由《宪法》授予，是国家权力监督的专责机关，监督范围覆盖了所有公职人员，是国家权力监督中最重要的监督要素。各级监委与纪委合署办公，且选择了彻底的合署模式，实现了党内监督和国家监察的深度融合，进一步提升了国家监察的权威性（任建明、杨梦婕，2017：9～10）。将国家监察置于支柱型要素之中，而不是同党内监督合并，适应中国的政治现实，突出党对反腐败工作的统一领导和对监督体系的统一指挥。