第三节 精稳有序：打造股份权能改革的京山样本
农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措，而农村集体资产股份权能改革作为农村集体产权制度改革的关键，更是明晰农村集体资产权属、激活农村集体经营要素的关键一步。京山市通过清产核资摸清集体资产“家底”，开展清人分类确定集体经济组织成员范围，通过对集体资产进行分类确股量化到人，实现了农民对集体资产的按份所有，在此基础上鼓励和引导农民依股开展多种合作，为有效推进乡村振兴战略在京山落实铺实了道路。
2015年京山市（县）被农业部等三部委确定为全国29个、湖北省唯一一个试点县，启动农村集体资产股份权能改革。此项改革旨在创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性。京山市自全面启动以农村集体资产股份权能改革为核心的农村集体资产产权改革以来，已初步实现了“集体资产价值化、村民利益股份化、合作运行制度化、各方关系和谐化”的改革目标。“股权改革为农民，家家户户把股配，每年红利账上汇，心已醉！”京山市这段“草根三句半”，真实而朴素地反映了京山市参与股份权能改革的农民对农村集体资产股份权能改革的肯定。
一 清产核资，摸清集体资产“家底”
数据显示，目前我国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩，拥有各类账面资产共2.86万亿元，平均每个村庄拥有资产已经达到500万元，而在较为富裕的东部地区，多数村庄的资产已经接近千万元。但是广大农民群众只对自己家的宅基地和承包地比较清楚，而搞不清楚集体资产包括哪些内容。农民是村集体经济组织的成员，厘清集体资产是他们参与以农村集体资产股份权能改革为核心的农村集体产权制度改革的关键一步，而明确集体资产的内容是搞清楚集体资产这本“糊涂账”的基础。
《国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出：“农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。”这三类资产是农村集体经济组织的主要财产，是农村发展的重要物质基础。开展集体资产清产核资，是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。对集体各类资产进行全面的清理核实，摸清集体“家底”，其目的不仅在于为后续改革环节奠定基础，也有助于建立健全农村集体资产管理机制、防止集体资产流失。京山市经管局局长李敬东表示：“清资产说来简单，但是由于农村集体经济发展多年，资产属性交错重叠，算清楚并不简单。”京山市在清理集体“三资”过程中，通过开展对集体资产的清查核实、产权界定、价值评估、公示审核和建立台账等五个步骤的工作，共核实全县村级集体资金1.41亿元、资产8.88亿元、土地资源103万亩。
对农村集体资产进行深入清查，彻彻底底“翻家底”，明明白白“算总账”，充分落实农民对于村级财务情况的知情权、监督权，进一步确认资产价值、明晰产权归属，堵塞“三资”管理漏洞，做到了从源头上防范资产风险。在清产核资过程中，通过制定《京山市农村集体资产清产核资工作方案》，京山市各改革试点村结合本村土地承包经营权确权登记颁证情况，对集体资金、集体经营性资源、集体经营性资产等“三资”进行了全面彻底的清理核实。具体而言，首先，通过清产核资全面摸清了集体三资的存量和管理使用状况；其次，通过界定所有权把应归集体所有的三资全部纳入了管理范围，理顺了产权关系；最后，通过建立台账及时反映三资开发利用和处置状况，实施了农村集体三资的动态化管理。其中，资产资源价值由清产核资专班参照市场价格合理重估确定，重估的资源价值须经集体经济组织成员代表大会的审核之后方能登记入账。最终，集体三资的清查审核结果还在村内进行了广泛的公示确认。为了实现农村集体资产管理的科学化，京山市还将集体三资信息全部纳入京山市农经信息化综合服务平台进行管理，实行动态数据监测与系统化管理，使农村集体资产得到有效保护。清产核资工作的开展为逐步建立起产权明晰、权责明确、民主监督和科学管理的农村集体资产管理体制和运行机制，确保集体资产的保值和增值，乃至为农村集体资产股份权能改革工作的顺利推进奠定了坚实的基础。
农村集体“三资”（资金、资产、资源）属于集体经济组织全体成员共有，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。通过清产核资，一是维护了集体经济组织和农民群众的合法权益；二是有利于盘活农村集体存量资产，壮大农村集体经济实力，增强集体经济组织为集体成员服务的能力；三是有利于加强对农村集体三资的管理，促进农村经济经营制度的完善。新市镇城畈村村支书庹大明说：“以前也搞村务公开，但还是有群众反映看不懂，也有人说闲话。改革后，老百姓既知道了‘家底’，还能得到实惠，再也没人说怪话。现在，村干部们的心气顺了，干工作的劲头也更足了。”
二 清人分类，确定集体成员范围
在农村集体资产产权制度改革推进过程中，对于集体经济组织成员范围和资格的界定问题，也是一个重点问题。京山市各试点村在实施清人分类环节的过程中，始终坚持尊重历史、照顾现实、程序公开和群众认可的四项原则，以法律为依据，以户籍登记为基础，以村规民约为参考，以其他地方先进经验为借鉴，以民主评议定结果，确保成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益。京山市在确认集体经济组织成员身份的过程中遵循如下原则。
首先，尊重不同村庄成员构成的实际情况。考虑到不同村庄的经济发展水平、地理区位、人口流动情况的不同，界定成员身份时，根据各村庄的实际情况来开展，并非一刀切划定成员身份。其次，考虑成员对集体的贡献与历史上对集体履行义务的情况。集体资产是各个历史阶段集体成员劳动成果的累积，其成员资格界定应涵盖不同历史阶段中对集体做出过贡献的所有人员，成员享有的权利应与其对集体经济组织承担的义务相当。徐勇教授在对京山市股权改革工作的总结和指导中指出：“股权改革是一场围绕着权利的改革，而权利与义务是相辅相成的两个因素，京山股改充分尊重并考察农民对集体历史贡献，这一原则是京山股改的一大亮点所在。”最后，身份界定方案应得到群众广泛认可。集体经济组织成员，首先应是本村的村民，他们对村集体发展最为了解，对于清理资产、界定身份、配置股权等，集体成员最有发言权。将决定权交给群众，由其充分协商、民主决定，是保障改革有效开展的前提。
京山市通过制定《京山市农村集体经济组织成员身份鉴定工作指导意见》，为各试点村开展清人分类工作提供了基本指引，各村结合《意见》精神，以是否具有所在村的户籍，农业合作化时期是否入社，一轮承包、二轮延包是否取得土地经营承包权，实行家庭联产承包责任制后是否缴纳农业税、特产税和“三提五统”等作为主要依据，按照“组建专班、制定方案、宣传发动、调查摸底、划定类别、公示结果、民主决策、成员登记、承担备案”的“九步程序”进行成员身份认定。截至目前，京山市356个村庄已全部完成清人分类工作，共确定集体经济组织成员43.76万人，涉及11.45万户。
界定清楚农村集体经济组织成员的身份，建立归属清晰的农村集体产权制度，对明晰农村集体产权的归属起着至关重要的作用。以“九步程序”为方法指导，京山市各村结合实际情况形成了“一村一策”。京山市通过清人分类确定了农村集体经济组织成员的资格，将村庄原始人口、迁入人口以及现居住的人口，根据其劳龄和贡献来确定享有集体财产的权利，满足了不同经济组织成员对集体财产的不同需求，公平、公正地将集体经济组织成员的利益根落到了实处。清人分类作为农村集体资产股份权能改革的基础环节，有利于明晰集体经济组织成员的身份，以实现成员对集体资产的“按份所有”。
集体经济组织成员身份的界定，是贯彻了《物权法》的切实要求，将集体资产归谁所有落到实处。长期以来我国农村实行集体所有制，而集体资产的所有权主体不明是阻碍农村经济发展的重要原因之一。权属不明，农民对集体资产就没有“拥有感”，对集体没有“归属感”，从而对集体发展持漠视、旁观态度。京山市通过清人分类明晰了集体经济组织成员的身份，为接下来的权能赋予奠定了基础。
三 精细配股，实现集体成员按份所有
在农村集体资产股份权能改革过程中，成员的股份配置可谓整个改革环节中的“重难点”。京山市各试点村结合自身实际，按照“尊重历史、照顾现实、权责对等、群众认可”四项原则，创设了节点配股法、层级配股法等配股方法，首创了虚拟股份的设置，使改革得以深入有效推进。
（一）分类量化股权，覆盖不同类型村庄
由于各个村庄的农村集体资产构成不尽相同，在股权量化工作上“一刀切”的办法是行不通的。京山市在股权量化工作上，充分考量村庄的经济发展状况和资产构成状况，将全县范围内的村庄分为经营性资源主导型、经营性资产主导型、经营性资产和经营性资源兼具型及经营性双资皆匮乏型四类村庄，根据四类村庄的特点坚持因村施策、分类推进的股权量化方法，形成了配金额、配亩数、金额亩数同时配、配虚拟系数四类股权量化方法，实现了股权量化工作在不同类型村庄的全面覆盖。
1.经营性资产化资金，股权配置配金额
对于城中村、园中村和城郊村等经济发展程度较高而且经营性资产较为丰富的村庄，京山市对其经营性资产采取一次性全部折股量化到人的办法。首先，通过清产核资将经营性资产进行清理核实和价值重估，以此核定出经营性资产的资产总额；其次，在清人分类的基础上，按照集体成员的范围确定股权配置总股份；最后，将核定出的经营性资产总额，按照股权配置总股份将资产量化到每一份股权上。
2.经营性资源化面积，股权配置配亩数
针对经济发展潜力较大的“城郊村”，京山市采取将经营性资源按照面积量化给集体经济组织成员的方法。首先，京山市将村集体经营性资源，如土地、林地以及堰塘等进行总面积的核定。其次，在清人分类的基础上，根据集体经济组织成员的范围确定出股权总量。最后，根据所确定出的集体经济组织的股权总量，把核定出的经营性资源以面积的形式量化至每股。在五泉庙村，村集体共清理出经营性资源（山林）共16661亩，在清人分类的基础上共确定出1477股的股权总份额，平均每股配得山林11.3亩。
3.经营性双资全具备，现金面积同时配
在经营性双资兼备的村庄的配股方案上，京山市采取经营性双资同时配的配置模式。京山市分别对集体的经营性资产和经营性资源进行资产清理和价值重估，核定出资产总额和面积总数之后，在股权配置过程中按照清人分类确定下来的股权总数，分别将经营性资产的资产总额和经营性资源的面积总数量化到每一份股权上。京源村是经营性资产和经营性资源兼备的村庄，该村经过清产核资，共核定可量化的经营性收入40万元，经营性资产21000元，可量化的经营性资源3597亩，将资产和资源配置到总股份为1692股的股权份额上，每股配得净资产248.8元，每股量化的资源面积为2.13亩。
4.经营性双资皆匮乏，股权配置配系数
京山市采取配置分配系数的方法，来解决经营性双资全无的“空壳村”的配股难题。京山市根据组织成员为集体经济发展所做贡献的不同，为集体成员配置相应的股份系数，并以此作为未来集体分红的依据，避免在集体取得经营性资产和经营性资源后，在分红的时候出现纠纷和扯皮现象。白骨洞村目前村集体没有经营收入和经营性资产，仅有的经营性林地资源租赁期没有到，该村为避免林地租期期满后进行分红时出现扯皮和纠纷，便依托此次产权改革制定了股权分配系数。
（二）股权精设巧配，击破股权改革重难点
京山市在股权设置和股权配置工作上，鼓励全县范围内各村根据村庄实际情况，统筹“尊重历史、照顾现实、权责对等、群众认可”的配股原则，严格按照成员确认、资产量化、股权设置、股权配置和股权管理等步骤进行有序推进。坚决杜绝“一刀切、齐步走”，创新形成了层级配股法、节点配股法和创设虚拟股份等股权配置形式。
首先，在集体股的设置上，京山市在股权配置过程中，通过《京山市农村集体资产股权量化设置管理指导意见》的制定，规定可以只设个人股，也可以同时设集体股，但集体股占总股份的比例不得高于30%。各村根据本村的实际情况，为解决村庄集体经济壮大资金投入问题、村庄公共服务支出问题和村庄历史遗留问题及配股纠纷问题，预留了不同比例的集体股。其次，在个人股的设置上，京山市采取两种模式：一是“基本股+农龄股”，根据成员在合作化时期、土地一轮承包和二轮延包时期对承包经营的贡献，家庭联产承包责任制后缴纳农业税、特产税和“三提五统”的贡献为依据进行股权配置，不同集体成员所配得股份数量依据自身对集体经济发展的贡献不同而有所差异。二是只设单一股种，根据清人分类对成员身份的界定，获得集体成员身份的实行“一人一股”，按照成员的农龄计算个人股和分时段配股。根据村庄的历史、人口、地理等不同情况，京山市又对个人股采取了不同的配股方式。
1.层级配股法
为了充分保障农村集体产权归属清晰、不遗漏，京山市立足本市实际情况，在股权配置前，对全县范围内各村集体占有资产的状况做了充分的考量。股权配置在此基础上，根据集体资产在各村村、组两级的分布情况，采取与之相适应的方式。一方面，在集体资产只在村级分布的村庄，股权配置只在村级进行，实施“单层配股”模式；另一方面，对于集体资产在村、组两级都有分布的村庄，股权配置覆盖村组两级，采取“村级资产在村配，组级资产在组配，村级先配组级再配”的“双层配股”模式。以新市镇八里途村为例，该村作为城郊村，经营性资产丰富，集体经营性资产在村、组两级皆有分布。该村结合自身情况实行两级配股模式，集体成员均持有村组两个股权证。层级配股法根据资产在村级、村民小组一级的不同分布情况，按照治理层级进行股权配置，一方面保证了集体资产全面折股量化到集体成员而不遗漏；另一方面按照治理成绩划清了村、村民小组两级对集体资产的占有权、处置权和收益分配权，明晰了产权的归属。
2.节点配股法
京山市在股权配置过程中的另一创举是节点配股法。一方面，节点配股法是指以历史上几次重大的农业改革时间点为节点，根据节点分时段进行股权配置。京山市根据不同历史时期农民对村集体发展做出的不同贡献，将新中国成立初期农业合作化运动起始节点、改革开放初期家庭联产承包责任制实施节点、21世纪初农业税费改革终结节点等农村重大改革历史事件作为配股节点，根据集体经济组织成员在不同历史时段对集体经济发展所做贡献的不同，在股权配置上为其配置相应的股份。另一方面，节点配股法适用于人口流动较为频繁的村庄，以移民搬迁进出的时间点为准，迁出户的股权配置“向前看”，根据迁出户在迁出前对集体经济发展所做贡献的大小来确定股权配置份额；迁入户的股权配置“向后数”，根据搬迁户户籍迁入本村的时间，计算其迁至本村以来对本村集体经济发展所做出的贡献，按照贡献的大小配予相应的股份。
3.创设虚拟股份
京山市为了保证农村集体产权制度改革在全县范围内的全面推进，创设了虚拟股份，即“股权分配系数”来弥补股权量化和股权配置的盲区。对于全国都普遍存在的目前暂时没有集体经营性资产和集体经营性资源的“空壳村”，为使它们未来在取得集体经营性资产后顺利进行资产量化，发展股份合作经济，京山市在全省首创了设置集体成员资产量化系数的做法：先界定成员身份，再根据农（劳）龄等因素确定每个成员的资产分配系数，将来获得经营性资产、取得经营收益时，就按此次确定的系数量化资产、配置股份、分配收益。以此保障日后集体获得经营性资产和经营性资源后分红有据可依。“虚拟股份”的创设，使京山市的股权改革一扫资产折股量化的盲区——“空壳村”，实现了股权改革对不同资产构成村庄的全覆盖。
（三）静态管理股权，赋予四项股份权利
在股权管理上，京山市采取“量化到人，固化到户”的股权管理模式。实行“两不增、两不减”的静态管理办法，强调股权不随人口变动而调整，以户为单位向集体经济组织成员颁发股权证书，以此作为激励成员享受对集体资产的占有权、收益分配权、有偿退出权、继承权和抵押担保权的凭证。对于子女分户的情况，经过户内协商达成股份分割协议后，按照相关程序对原户的股份进行分割，收回原有股权证书并颁发新的股权证书。股权改革过程本身已经赋予了集体经济组织成员对于集体“三资”的占有权、收益分配权、有偿退出权、继承权等权能，股权的流动性已经得到了实现，要避免经常调整股权及其引发的种种矛盾，在股权管理上采取静态管理办法是最合适不过的。
四 开展两类四种股份合作，促进农村经济发展
京山市在规范集体资产管理的基础上，创新经营机制，按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，引导试点村庄依不同村情发展多种形式的股份合作，促进了新型经营主体加快发展，盘活了闲置资产，增加了农民收入，壮大了集体经济。
（一）经营性资产股份合作
对于集体经营性资产较为丰富的城中村、城郊村、园中村，京山市采取将经营性资产一次性全部折股量化到人的办法，将集体经营性资产分配给集体成员，组织建立经营性资产股份合作社统一运营，以此发展壮大非农产业和现代农业。如京山市城畈村作为经营性资产总量较大的城郊村，结合集体资产股份权能改革，成立了城畈经济股份合作社，对集体所占有的资产、资源进行统一经营。经合作社代表会议表决，2016年年底，合作社对2014～2016年三年间的集体资产净收益进行了分红。经核算，可纳入分配的净收益有707.2万元，按合作社章程规定，提取20%公积金、10%公益金后，集体股分红35.36万元，个人股分红459.68万元。
（二）经营性资源股份合作
那些集体经营性资源较为丰富的村庄，对经营性资源同样采取一次性全部折股量化到人的办法，将集体资源折股量化分配给农户，并建立经济股份合作社对集体经营性资源进行统一管理和运营。例如，京山市钱场镇荆条村等3个村的村集体和321户农户，分别以250亩集体堰塘和5350亩承包地入股，与盛老汉家庭农场共同组建盛老汉土地股份合作社，建设稻渔综合种养示范园，发展稻、龟、鳖、鱼、虾、蛙混合种养，亩均年收益在2万元以上。农户入股水田每亩折算1股，旱田和集体堰塘每亩折算0.64股，每股每年保底租金600斤中稻，年终再按股进行利润分红，村集体每年增收12.5万元。
（三）土地股份合作
京山市部分改革试点村庄结合已完成的承包地确权颁证工作，探索建立了农村土地股份合作社。具体而言，有一定集体经营性资产和资源的村庄，由村集体、农户、新型经营主体分别以集体土地使用权和资金、技术、设备等生产要素入股组建土地股份合作社，通过自主经营、联合经营、实体带动等形式发展现代化农业。如罗店镇的马岭村，该村一组、三组、四组和五组共127户村民，以1683亩承包地入股组建嘉佳福土地股份合作社，发展稻、鱼、虾复合型养殖合作，2016年获得利润280多万元，拿出67.3万元分给入股农户。
在农村土地股份合作社组织建立过程中，京山市遵循以下三个基本原则。第一，坚持依法依规、合法经营原则。坚持稳定农村基本经营制度，以农村土地承包经营权为依据，依法取得独立的法人资格。第二，坚持农民自愿、公平公开原则。股份合作社的建立和运转要充分发挥集体成员的主体作用，实行入股农户民主议事、公开决议，以此保障入股农户的知情权、决策权、参与权和监督权。第三，坚持因地制宜、稳妥推进原则。选择一批村级领导班子强、群众基础好的村庄展开试点工作，各村根据实际情况，在先行试点取得经验的基础上，汲取经验稳步推进土地股份合作社的组建与发展。
（四）虚拟股份合作
对于经营性资产和经营性资源都比较匮乏的“空壳村”，京山市创设集体成员资产量化系数，通过清人分类界定集体经济组织成员身份，再根据集体成员的劳动贡献确定资产收益分配系数，为日后取得集体经营性资产和集体经营性资源后顺利进行资产量化、发展股份合作奠定基础。