第四节 全面深化改革的“京山路径”
全面深化改革不是一个新词，党的十三大以来历次党的全国代表大会都曾提出全面改革、深化改革。如何理解党的十八届三中全会提出的全面深化改革的新意，是在理论上深入准确理解新时期全面深化改革的关键。过去讲全面改革，其“全面”强调各领域都进行改革，重点在“都”；而全面深化改革之“全面”，强调各领域改革是一个整体，重点在“整体”。全面深化改革之“深化”，首先是针对改革遇到的“硬骨头”和“险滩”来讲的，强调的是新阶段改革呈现出新特征，推进改革就必须敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。其次，“深化”是以全面深化改革总目标为标尺的，要看是否有利于完善和发展中国特色社会主义制度，是否有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。
十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步。我国社会主要矛盾的变化，不仅对党和国家提出了新的工作要求，更对我国全面深化改革工作提出了新的要求和更高的目标。我们要更好更高效地推进全面深化改革进程，就要解决全面深化改革落实过程中存在的“华而不实的表面文章”“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”等问题。为此，我们一方面要从干部作风等主观方面找原因、想办法，另一方面更要以实事求是的态度，总结改革落实的经验，研究改革落实的规律，完善改革落实的机制，对改革落实方式本身进行改革。湖北省京山市在深刻领悟全面深化改革理念和精髓的同时，在着力解决改革中的主要普遍问题的基础上，引入新的发展理念，采用科学的工作方法，创造出了一条符合京山发展、深化京山全面改革的“京山路径”。
一 转变理念，凝聚改革共识
学习和落实新的发展理念和工作理念，是落实全面深化改革的关键步骤。十九大报告中再次强调了要坚持全面深化改革，同时也强调了要坚持发展新理念。为做好全面深化改革工作，京山市政府在探索京山发展新方法、新路径的过程中通过引入新的经济发展理念、政府工作理念和社会治理理念，为引领京山改革发展、做好改革顶层设计提出了新的指导和方向。
（一）创新县域经济发展理念
理念是行动的先导。发展理念是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，是管全局、管根本、管长远的导向。县域经济发展作为一个整体性系统，需要各方面、各环节、各因素之前相互配合、协调联动。为此，京山市立足县域之间的发展基础、区位条件、资源禀赋、要素配置等的差异，重点推动三大产业联合发展，优势互补，以此实现农业高效化、产业集群化、生产链条化、要素集聚化、布局科学化。
首先，创新农业发展理念。京山市一直都是颇负盛名的农业大县，曾先后荣获过全国生态农业示范县、粮食加工先进县、农机科普先进县等“国”字号荣誉，大抓农业、抓好农业一直是该县（市）坚持谋求农业经济发展和农民收入稳定增长的首要任务。近年来，京山市创新农业发展理念，紧紧围绕“竞进提质、升级增效”的发展总要求，大力发展观光农业、生态农业、循环农业等一系列高效农业生产方式，不断推进农业朝生产规模化、资源集约化、服务一体化方向发展。例如，京山市罗店镇马岭村以“产业驱动”为先导，聚焦“田园生产、田园生活、田园生态”三位一体的建设新模式，打造了“宜居宜业”的田园综合体建设的发展范本；京山市绿丰农机合作社针对小农生产特点，探索出了一条“资源重聚、服务延伸、模式创新”的新型农业社会化服务之路，将“小生产”对接“大市场”，为“小农户”提供“大服务”，以此推进服务带动型规模经营，将小农生产引入现代农业发展轨道；京山市盛老汉土地股份合作社以股份合作形式将当地农户、村庄、市场相联结，走出了一条以“合股聚益”培育“创富联盟”的新型农业产业化发展之路，以此有效激活了职业农民新主体，育活了农业产业新业态，撬活了农村发展新动能。2017年11月，在湖北省农业厅最新发布的《湖北省农业可持续发展规划（2016—2030年）》文件中，京山市再次入选农业可持续发展试验示范区，未来发展潜力不可估量。
其次，提升工业发展理念。一是京山市全力建设“两区两园”，引导产业集中集聚发展。京山工业园围绕打造千亿省级高新区，实现一区多园，规划了中国农谷生态食品产业园、纺织服装产业园、智能制造产业园、回归创业园等12个特色园区，先后落户项目295个。规划形成的36平方公里的温泉新区现今已拉开17平方公里的框架，成为以健康养老产业为主的三产项目重点集聚区，总投资100亿元的京谷国际生态旅游城等项目先后落户。此外，59个产业配套型中小项目先后落户宋河工业园、钱场工业园，形成了比翼齐飞的态势。二是京山市始终坚持新型工业化方向，做大支柱产业。通过聚焦智能制造、农机装备制造和食品加工三大主导产业，制定产业链招商行动计划，创新重资产投资模式。自2016年以来，共引进亿元项目212个，实际到位资金300多亿元，其中引进和培育上市公司7家、行业领军企业10家。
最后，转型智造产业理念。俗话说，不转型就没有出路，不创新必定丧失机遇。在产业发展领域，京山市坚持以国家供给侧结构性改革为契机，积极对接“中国制造2025”，转换理念，转型发展，着力推进传统制造产业向产业链前端、价值链高端发展，推动“京山制造”向“京山智造”转型、“京山产品”向“京山品牌”转变，全力打造“智造小镇”。具体来说，京山市通过集聚智能产业、建设智能工厂、主打智能品牌、强化智能服务的“四智”之路，加快推动了新一代信息技术与智造技术的融合。截至2017年4月，全县（市）拥有的国内乃至国际领先的智能装备和产品达到16个。其中，国际领先的蓝海之星印刷机，填补了国内七色固定下印成型线空白；研发的数码印刷机全国唯一，引领了智能印刷的发展方向；多旋翼无人机突破了续航时间和起飞重量的极限，处于国际领先水平。此外，与软通动力签订的“互联网+云京山”的战略合作协议，以大数据推动了政务服务的转型升级，以推行“放管服”改革为核心的“京山模式”，围绕“善政、兴业、惠民”三大目标，打造了集规划、管理、服务于一体的信息平台，力争率先建成华中地区县域智慧城市。
（二）落实政府简政放权理念
简政放权指精简政府机构，把经营管理权下放给企业。是中国在经济体制改革开始阶段，针对高度集中的计划经济体制下政企职责不分、政府直接经营管理企业的状况，为增强企业活力，扩大企业经营自主权而采取的改革措施。随着社会不断发展与进步，简政放权的内涵和重要性也在不断提升。可以说，简政放权，精简的是束缚着市场主体的“无形枷锁”和错装在政府身上的“有形之手”，放活的则是企业的活力、发展的动力和全社会的创造力。
作为当前我国深化简政放权、放管结合、优化服务改革的题中要义之一，如何提高简政放权的“含金量”，确保“放管服”改革“蹄疾而步稳”，考验着各级地方政府的执政智慧和改革决心。因此，为了进一步做好简政放权的“减法”、加强监管的“加法”、优化服务的“乘法”，啃好政府职能转变的“硬骨头”，京山市委、市政府各领导高度重视，紧密部署，多次召开会议讨论改革重点和方向。
2017年6月14日，京山市召开了全国深化简政放权、放管结合、优化服务改革的专题会议，会议重点学习了国务院关于放管服改革电视电话会议的相关精神和部署，并根据自己县域发展的事实全面部署了下一阶段的重点工作，将简政放权理念落到实处，推动全国放管服改革向纵深推进。对于京山市来说，一是要为促进就业创业降低门槛，以进一步减证和推进“证照分离”为重点大幅放宽市场准入，全面推行清单管理制度；二是要为各类市场主体减轻负担，全面落实结构性减税政策，切实减少涉企收费；三是要为激发有效投资拓展空间，破除制约投资特别是民间投资的多种羁绊，彻底打破各种互为前置的审批怪圈，着力推动压减工业产品生产许可，除涉及安全、环保的事项外，凡是技术工艺成熟、通过市场机制和事中事后监管能保证质量安全的产品，一律取消生产许可；四是要为公平营商创造条件，放管结合并重推进，明确市场主体行为边界特别是不能触碰的红线；五是要严格管理，充实一线监管力量，重视惩罚，把严重违法违规的市场主体坚决清除出市场，严厉惩处侵害群众切身利益的违法违规行为；六是要为群众办事，为群众生活增添便利，要大刀阔斧砍掉各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明，大力提升与群众生活密切相关的水、电、气、暖等公用事业单位及银行等服务机构的服务质量和效率。
面对当前我国经济运行稳中向好的态势，京山市以其自身的实际行动和担当践行着简政放权的改革理念，周全考虑、提前部署，真正将审批更简、监管更强、服务更优做到实处，为探索和形成独树一帜的“京山路径”再添助力。
（三）树立社会多元共治理念
十九大报告明确指出，要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。作为社会治理的制度创新，多元共治主要包括四大特征：多元主体，开放、复杂的共治系统，以对话、竞争、妥协、合作和集体行动为共治机制，以共同利益为最终产出。换句话说，多元共治不是政府退出，不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”的共同治理理念和模式。当前，京山市为此做出了如下努力。
一是综治工作全域覆盖。京山市将社会治安综合治理工作纳入“智慧京山”顶层设计，先后投入1.5亿元用于智慧城市建设、综治中心建设、网格化建设、治安防控体系建设等，智慧综治与智慧交通、智慧农业、智慧旅游等构成“智慧京山”信息大系统。此外，全县（市）综治信息化系统、视联网和公共视频监控网实行“三网合一”，并整合综治、信访、公安、民政、人社、卫计、住建等七个部门的力量，做到社会治安联防、工作力量联勤、突出问题联治、群众参与联创。截至2017年12月，京山市16个镇（区）、386个村、30个社区，依托信息化、自动化、科技化的网格平台功能，形成了三级智慧管理平台，综治工作基本实现了全域覆盖。
二是积分管理全民参与。京山市将积分制管理引入了社区（村）社会治理，以积分形式对市民行为进行量化考核，给予一定的物质奖励和精神奖励，并将积分制管理工作经费纳入财政预算，对有推广价值、可复制的建设模式，给予资金扶持。截至2018年1月，京山市已有105个社区（村）推进了积分制管理，录入基础信息10万条，参与人员达8万余人，兑现积分奖励35万元，涌现出了四岭村“征信认证”模式、钟鼓楼社区“微粉共建共享”模式等。积分治理作为一种长效性的群众参与机制，达到了“引民共治”的良好效果，有效提升了城乡社区治理能力。
三是湾长理事民主治理。京山市地处鄂中丘陵至江汉平原的过渡地带，农村社会治理受行政村域大、自然湾落多、农户分布散的制约，常常陷入“村事难管、湾事难理、邻事难调”的三难困境，基层治理陷入困境，亟须寻找新的治理单元与主体。近年来，京山市充分依托该县（市）“自然湾”的天然地理条件，充分挖掘“自然湾”规模适度便组织、传统延续易凝聚、利益相连好协同的优势，探索出了一条“湾落自治”的新路子。即在村两委做好思想、组织、服务引领，把准自治方向的基础上，湾长上下连接，整合治理资源，农民参与村事，激活治理动能。以此明晰了村庄、湾落、家庭三级自治单元，形成了“党政为引、湾长为体、农户为本”的三级治理体系，强化了农民的自治能力，确保了自治实践做实落地。
二 激活资源，释放改革动力
京山市在全面深化改革过程中，在新的发展理念引导下，不仅大力采用现代化信息手段，搭建多种平台，整合信息资源；还在遵循传统乡规民约、民俗道德的基础上，发挥了文化资源优势；并且通过问计于民的方法，带动了农民参与的人力资源，激活了改革进程中的各方资源，为深化京山改革提供了长足动力，也为形成京山路径积累了实践经验。
（一）搭建网络平台，整合信息服务资源
近年来，“互联网+”成为公众谈论的一个热词。2015年7月1日，国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》发布，引起了公众热议。“互联网+”通过在线化和数据化产生大量实时的数据，与大数据技术相结合，通过分析可使政府决策更具超前性、准确性和科学性。同时，还可以动态地收集公众需求，问政于民，问需于民，使政府决策更能回应和满足社会关切，倒逼政府治理模式的变革。
京山市深入贯彻落实“互联网+”模式，整合多种资源，搭建多个信息平台，为全面深化改革提供了充足的资源后盾，增强了政府对信息化的应用能力。具体来说，首先，京山市通过提高城乡社区信息基础设施和技术装备水平，加强了一体化社区信息服务站、社区信息亭、社区信息服务自助终端等公益性信息服务设施建设。同时依托“互联网+政务服务”相关重点工程，加快城乡社区公共服务综合信息平台建设，实现一号申请、一窗受理、一网通办，强化“一门式”服务模式的应用，建立了社会救助“一门办理”的服务平台。其次，京山市通过实施“互联网+社区”的行动计划，加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合，运用社区论坛、微博、微信、移动客户端等新媒体，引导社区居民密切日常交往、参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助，探索网络化社区治理和服务新模式。再次，按照分级分类推进新型智慧城市建设的要求，京山市务实推进智慧社区信息系统建设，积极开发智慧社区移动客户端，实现了服务项目、资源和信息的多平台交互和多终端同步，大大优化了政府的服务效能。最后，京山市加强农村社区信息化建设，结合信息进村入户和电子商务进农村综合示范，积极发展农产品销售等农民致富服务项目，积极实施“网络扶贫行动计划”，大力推动扶贫开发，兜底政策实施落地。
（二）依循民俗道德，发挥文化资源优势
培育和践行社会主义核心价值观，大力弘扬优秀传统文化，培育心口相传的城乡社区精神，增强居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感，是强化乡村文化引领能力、加强社会建设与居民融入的必要之举。基于此，京山市立足传统文化优势，将社会主义核心价值观融入居民公约、村规民约，内化为居民群众的道德情感，外化为服务社会的自觉行动。
一方面，京山市注重道德约束的力量。具体表现在：一是将弘扬优秀传统文化、培育群众道德规范纳入积分制管理当中，重视发挥道德教化作用，重视将积分制作为健全社区道德的评议机制，发现和宣传社区道德模范、好人好事，大力褒奖善行义举，用身边事教育身边人，引导社区居民崇德向善；二是在集体资产股份权能改革推进过程中，通过将养老纳入股改身份界定和股份继承这一规定，将落实股份分红与遵守村规民约相结合，不仅规范了成员的道德约束，培养了村民自觉维护村庄秩序的意识，还进一步促进了和谐的村庄发展氛围。
另一方面，京山市善用文化资源的优势。具体来讲，京山市通过美丽乡村建设，加强城乡社区公共文化服务体系建设，提升公共文化服务水平，比如因地制宜地设置村史陈列、非物质文化遗产等特色文化展示设施，突出乡土特色、民族特色等。除此之外，京山市还组织居民群众开展文明家庭创建活动，发展社区志愿服务，倡导移风易俗，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好社区氛围。比如创新建立民族团结进步示范社区，大力营造各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境；建立健全城乡一体的社区教育网络，推进学习型社区建设；等等。
（三）还权问计于民，激发村民参与动力
以满足成员利益为基本目标，切实将改革成果惠及于民，是落实全面深化改革的核心举措。对此，京山市通过还权问计于民的方式和路径，走实了改革道路。
首先，为充分发挥集体资产股份权能改革中农民主体地位的作用，将选择权真正交还给农民，京山市通过民主决议，将股权类型、股权搭配、配置比例等股权配置具体事项交予农民讨论，在充分尊重农民意愿的基础上，京山市还确定了民主议定的形式、制度和程序。比如通过群众提议、大会讨论、表决通过等一系列议事流程议定股权类型；依靠户主会、村民小组会议、村民代表大会等一系列民主议定形式解决村民疑难和异议问题等。其次，为提高城乡社区居民的议事协商能力，京山市通过湾长理事制度，支持和帮助居民群众养成协商意识，掌握协商方法，提高协商能力，推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制。凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，原则上由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众协商解决。最后，为切实解决居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，京山市以“信访代理制”作为落实信访服务的切入口，构筑了立体化的信访服务体系，打通了群众心墙，表明了政府心意，连通了干群心桥，建立了高效、规范、有序的信访新秩序，在解决群众切身利益和实际困难的基础上，更好地激发了群众参与社会治理的能力。
三 制度建设，强化改革保障
全面深化改革不仅需要党和政府学习和发展新的理念，激活各种资源和改革动力，更要为改革的全面推进落实提供强有力的制度支持和制度保障。回顾京山市的改革与发展，其在落实全面深化改革过程中创新出的“京山方法”和具有典型意义的“京山路径”都离不开总领改革的制度建设和制度支持。
（一）提供政策支持
政策为基，政策为引，任何改革都不能脱离、背离政策而施行。在全面深化改革过程中，京山市委及政府在遵循国家宏观政策大背景的基础上，为各项改革试点项目、改革项目提供了相应的、配套的政策支持。
2016年12月，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对稳步推进农村集体产权制度改革进行了顶层设计、全面部署。为全面贯彻落实这一文件，积极探索农村集体所有制的有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保障农民集体资产权益，不断增加农民的财产性收入，京山市制定了具体的实施意见，其中除了《京山县积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作方案的通知》这一总体性文件，还包括《京山县农村集体经济组织成员身份界定工作指导意见》《京山县农村集体资产清产核资工作方案》《京山县农村经济股份合作社选举工作指导意见》《京山县农村集体资产股权量化设置管理指导意见》《京山县农村集体资产股权证书管理办法》《京山县农村集体资产股份收益分配指导意见（试行）》《京山县农村集体资产股份有偿退出实施办法（试行）》《京山县农村集体资产股份继承实施办法（试行）》《京山县农村土地股份合作社试点工作指导意见》等一系列具体操作文件和配套工作方案，除此之外，还有《京山县农村集体资金资产资源清理中若干问题的处理意见》《京山县农村集体“三资”管理实施细则》等补充性文件。从全方位、多角度对农村集体产权制度改革进行了规定和指引，以此有效保障了改革方向和重心。对此，时任京山县委副书记、县长魏明超说道：“在推进改革中，我县坚持真认识，制定真措施，县委书记挂帅，县长和分管副书记、常务副县长、分管副县长协助，12个县直部门协同推进，不光为群众讲形势、讲政策、讲任务、讲好处，还统一制定了1个总方案和8个专项方案，真正是做到了‘一村一策、一组一策、一事一策’，目的是为改革把稳方向、保驾护航。”
（二）加大财政扶持
对地方政府而言，财政是重要的经济调控手段。充分发挥财政对供给侧要素投入的调控，重视财政回归公共服务职能，有利于巩固和加深全面深化改革的成果。京山市正是凭借其强大的财政扶持力度和保障机制，有效促进了全市经济和社会发展目标的高效高质实现。
首先，为集体资产股份权能改革提供财政保障。京山市政府将改革试点经费全额纳入了财政预算，截至2017年1月，县财政共列支经费1811.5万元，包括确权测绘经费1600万元、确权登记工作92.5万元、股份权能改革98万元以及产权交易中心的（每年）21万元经费，以强有力的资金保障确保改革顺利进行。其次，为加强和完善社会保障提供财政支持。京山市积极落实惠农补贴政策，支持和完善农业保险保费补贴制度，2017年共拨付农业保险保费补贴1177万元，为农民提供风险保障9.79亿元；发放耕地地力保护补贴资金10494万元，惠及农户10.5万户，补贴面积78.13万亩；发放农机购机补贴资金2343万元，补贴农机购置3355台，为农业生产、农民收入提供了安全保障。最后，为改善农村基础设施建设提供财力扶持。为扎实推进美丽乡村建设试点工作，京山市逐步建立和完善了美丽乡村建设试点管理体系和工作机制，仅2017年就为宋河镇同升村等试点村投入建设资金1800万元；积极推进“一事一议”财政奖补，2017年全年“一事一议”财政奖补资金累计投入1228万元；实施农业综合开发项目12个，完成高标准农田建设项目3个，治理农田1.25万亩，完成产业化经营项目7个，总投资1083万元；实施畜牧、水利部门农发项目2个，总投资2610万元。
（三）落实监督机制
党的十八届三中全会提出，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。为此，京山市构建了科学有效的权力制约和监督机制，为全面深化改革提供了坚实保障。
具体来说，在党和国家领导下，京山市充分发挥党组织的领导核心作用。通过规范各级党政主要领导干部的职责权限，科学配置党政部门及内设机构的权力和职能，明确职责定位和工作任务，加强和改进了对主要领导干部行使权力的制约和监督。同时，京山市推行了地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。首先，要求各乡镇、行政村完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。其次，加强党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导。改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组的职能。再次，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。最后，京山市还将各项改革及试点工作纳入了市委常委会议定期研究、市“四大家”联席会议每月调度、市委重大工作每旬督办、镇区领导班子年度综合考评及村级千分量化考核工作中，以全方位的督导考核倒逼责任落实。
（四）创新服务机制
全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。新形势下，基层党组织和广大党员要当好人民公仆，就必须创新服务群众的机制和方法，倾听群众呼声，回应群众关切。基于此，京山市通过创新服务机制、提升服务质量，有效保障了农民利益，构建了回应型政府。
一是坚持资源整合，着力构建全覆盖志愿服务网络。为更快、更好地服务群众，扩大服务半径，当务之急是实现服务全覆盖。为此，京山市的社会救助工作从政府部门“唱独角戏”转向了社会力量“开群英会”，在救助中心发动慈善总会、义工联等社会力量实施定向援助的基础上，充分发挥其提供多样性、专业化帮扶服务的优势，采用政社合作，有效开启了政府主导和社会参与的协同局面，搭建了社会救助全覆盖的服务网络。二是坚持需求导向，着力构建立体化志愿服务模式。要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益落到实处，就需以群众需求为导向，将社会服务与群众需求有效对接起来。举例来说，为了有效解决群众的用电需求，京山市电力红马甲党员服务队通过“互联网+”的模式，利用微信公众号平台成立网上服务团队，给广大社区群众提供“停电公告、用电咨询、故障报修、电力政策、投诉受理”等多项服务内容，快速解决居民问题，以立体化志愿模式对接群众需求。三是坚持长效发展，着力构建激励式志愿服务机制。为有效培养群众的参与意识和奉献精神，增强个人融入社会的集体观，进一步营造良好的治理环境，京山市通过推行积分管理，创新社会服务机制，以正向奖励和反向约束双重手段，积极引导居民主动参与社会事务、遵守群体规则、爱护公共环境等，以此提高人们的服务精神和参与意识。
[1] 此数据来自中国农经信息网，为京山市2015年的数据统计。
[2] 此数据来自中国农经信息网，为京山市2015年的数据统计。
[3] 此数据来自中国农经信息网，为京山市2015年的数据统计。