第一节 全面深化改革的“京山需求”
随着农村经济发展和社会治理转型，京山市基层治理的条件和环境也发生了深刻变化，经济发展逐步进入新常态，既提供了重大的战略发展机遇，也带来了诸多矛盾和严峻挑战。认识新常态、适应新常态、引领新常态，保持经济社会持续健康发展，需要政府的顶层规划和统筹引领。为此，京山市立足当地经济发展、政府服务、基层治理等多方需求，以发展理念转变引领发展方式转变，以发展方式转变推动发展效益提升。以追求高质、力求提升的“京山需求”倒逼政府在困境中寻求改革道路，也为京山市在全面深化改革的大潮中勇立潮头再添助力。
一 激活经济：适应“新常态”，培育经济新动能
习近平总书记曾提出，中国经济正处在一种“新常态”阶段，而认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。所谓经济发展的新常态，其强调的是一种“调结构、稳增长”的经济形态，而不是总量经济；着眼点在于经济结构的对称态基础上的可持续发展，而不仅仅是GDP、人均GDP增长与经济规模的最大化。简言之，经济新常态就是“用增长促发展，用发展促增长”。基于此，如何引领并适应这种经济的常态化发展，推动农业供给侧结构性改革，进而培育经济发展新动能，需要各地方政府不断开拓创新、积极探索。当前，为高效提升农村经济发展的活力和动能，京山市立足农村、农业和农民的现实需要和发展需求，通过探索新产品、新产业、新市场、新机制等一系列路径，试图促进“三农”新型关系的构建，以此推动“传统三农”向“新三农”发展转型，全力打造新常态下京山市域经济社会发展的升级版。
（一）农村集体资源亟待盘活
京山市地处湖北省中部，隶属荆门市，北倚大洪山，南临江汉平原，下辖14个镇和京山经济开发区及温泉新区，共有405个行政村，总人口10.51万户64万人，其中农业人口43.8万人、农业劳动力27万人。作为传统的农业大县，京山市长期以来工业发展水平较为有限，因此“工业反哺农业”的能力也十分缺乏，农业和农村的发展主要依靠乡村内部的力量，外部助力不够。农村经济发展主要呈现出如下几个特点。
一是土地资源丰富。全市确权到户的耕地面积有81.82万亩，人均占有耕地面积1.87亩，户均7.8亩。林地面积251万亩，确权到户面积211.5万亩，人均4.83亩，户均20.1亩，农村集体资源（未确权到户）面积101万亩，人均2.3亩，户均9.6亩。近几年来，通过农村土地流转，经营耕地面积10～30亩的农户达到3.13万户，30～50亩的达到0.7万户，50～100亩的达到0.06万户，100～300亩的达0.15万户，300亩以上的林业大户达1420户。[1]
二是经营性资产比重偏低。截至2014年底，全县（市）农村集体经济组织总资产为7.82亿元，村平均资产193.1万元，总资产中货币资金0.91亿元、应收款项1.82亿元、固定资产4.97亿元、长期投资0.12亿元，分别占总资产的11.7%、23.2%、63.6%、1.5%。[2]固定资产和应收款项占总资产的86.8%，应收款项主要是农户历年欠款和其他经济组织欠款，目前受政策制约难以收回。固定资产主要为房屋（办公用房）、道路、桥梁、农田水利设施等，经营性固定资产仅位于部分城中村、城郊村和园中村，大部分村没有经营性固定资产。
三是集体经济收入渠道单一。以2014年数据为例，全县（市）集体经济总收入为7613.5万元，村平均收入18.8万元，其中经营收入316.21万元，发包及上交收入2367.28万元，投资收益84.18万元，补助收入3085.93万元，其他收入1759.95万元，分别占经济总收入的4.2%、31.1%、1.1%、40.5%和23.1%。[3]村级收入主要是靠发包村集体的资产、资源和转移支付等财政补助收入，两项收入占到总收入的71.6%，直接经营收入仅占很小的比重。
综上可以看出，对于京山市来说，农村经济发展目前呈现出三个重大问题：一是集体资源零散、闲置，“浪费”现象严重，其规模作用和集聚效应难以充分发挥；二是经营性资产持有比重不一，村庄类型较为复杂且发展程度差异较大，不少纯农业村庄缺少发展出路；三是集体资源未能被充分激活和利用，也没能成为促进农民致富的有效手段。可见，能否有效利用和充分发挥村庄内部集体资源资产的价值，是事关整个农村经济发展水平的大事。
（二）农民增收渠道尚待拓宽
家庭联产承包责任制的推行，极大地调动了农民生产的积极性，促进了农业生产效率和农村经济社会的发展。但是随着农村经济社会的不断变革，家庭联产经营“分”的弊端也不断显现。京山市作为农业大县（市），目前主要的农业生产方式仍是一家一户的小农生产，农户的农业生产规模普遍很小，经营效率严重受限，生产效益无法得到有效提升。
具体表现为：一方面，土地支离破碎、零星分散，不仅给家庭经营管理带来了不便，还增加了进行农田基本建设的难度，不但不利于农田水利基本建设，也不利于农业科技的推广和病虫害防治，制约农业生产力的发展，导致农民增收困难；另一方面，由于经营规模较小，农业遭遇低效生产困境，因为农民大都使用简单而落后的生产工具，主要运用世代相传的农业耕作技术和方法，缺乏现代农业生产要素，这就阻碍了农业生产的集约化和机械化水平，加大了农业技术推广和应用的难度，从而阻碍了土地使用率和农业生产效率的提高。同时由于小规模生产农户的目的主要是解决自己的口粮，农业生产基本处于自给或半自给状态，商品化和社会化程度低，生产效益也难以得到提升。对此，罗店镇村民秦克珍感受颇深：“传统农业耕作出力多、产出少、成本贵、售价贱，农民不但费力不讨好，甚至连本钱都难以赚回，而且单户种植成本又很高，老百姓是手工操作，一年到头几乎没有什么收获，很吃亏的。”
此外，众所周知，农业生产经营体制的一大关键点在于“由谁经营、怎么经营”。而以家庭承包经营为基础的双层经营体制，其经营主体是一家一户的小农，经营方式则是以小规模、小家户的分散经营为主，这种生产方式无疑造成了农民家庭收入偏低，缺乏有效的增收致富渠道，同时，农民又普遍面临着大量货币支出的压力，生活负担较重。因此，当地许多村民都迫切希望能够找到改变现状的方法、增加收入的渠道，这也成为后来京山市推进集体资产股份权能改革的动力之一。
（三）农业经营模式有待创新
农业是国家发展的基础和立国的根本。推进农业供给侧结构性改革，改变农业生产经营的传统形态，提升农业生产效益和从业者的收益水平，培育农业农村发展新动能，是推动传统农业向现代农业转型发展的重要途径。党的十八大报告曾提出过“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”的战略构想；2013年中央一号文件也曾围绕这个战略构想进行了总体部署；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的决定》，又把“加快构建新型农业经营体系”作为健全城乡发展一体化体制机制的重要举措，进一步提出了具体要求；在党的十九大会议上，习近平总书记再一次提出，要“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。可见，创新农业经营体制机制，构建新型农业经营体系，对于破解农业发展压力、稳定完善农村基本经营制度和推进农业现代化建设具有十分重要的意义。
近些年来，京山市（县）委及政府在国家政策精神的指导下，在湖北省委、省政府的支持下，将创新农业经营模式作为当前农村工作开展的集中要务。为了加快农村发展，提升现代农业水平，增加农民收入，京山市立足当地实际，倾听农民意愿，满足农民需求，不断探索、创新和引进多种新型农业服务模式和土地股份合作模式，以此助推现代农业建设。对此，京山市农业局长李明佳解释道：“农业经营模式本就不是一成不变的，它关系到老百姓的生活水平和质量，哪种生产经营模式有成效，对老百姓有好处，我们就愿意尝试（哪种）。就像现在，我们是‘宜农则农，求高效，宜观光则观光，掘潜力’。我们已经尝试过观光农业、生态农业等多种类型了，但还是不够，我们仍打算探索和创新其他的经营模式。”
二 整合服务：深化“放管服”，提升政府新效力
公共服务的有效供给是现代政府治理能力提升的重要体现。可以说，政府的作用能否得到充分发挥，政府的社会管理活动是否有效，一定程度上直接取决于政府提供公共服务能力的高低，政府服务能力的高低决定着政府职能的实现程度。在当前社会，随着全面深化改革的逐步推进，需要政府不断完善其作为服务型政府的职责内涵，以加快适应社会主义市场经济发展要求，进而通过深化“放管服”改革推动政府治理体系现代化。对于湖北省京山市来说，抓住“放管服”改革这一牛鼻子，坚韧不拔地推进政府职能转变，既是其自身政府优化服务、提高形象的迫切需求，也是全面深化改革的题中要义。
（一）简政放权，使政府负担“减下来”
简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，是激发企业活力、激活社会发展动力和提升社会创造力的核心举措，也是释放政府压力，有效促进政府优化服务、向服务型政府转变的必要手段。对于京山市政府来说，全面深化改革时期的简政放权需求主要体现为以下两点。
一是要把握放管结合。所谓简政放权，即是将束缚在市场主体身上的“无形枷锁”和错放在政府身上的“有形之手”进行精简，但这并不意味着只放不管。对于基层政府来说，“放”是放活，而不是放任；“管”是管好，而不是管死。简政放权以后，政府不能一放了之，有很多东西要实现管放结合。例如，过去管的环节过多、重复，此时就需要减少、合并，通过简政放权合并不必要的工作环节和办事流程。但是减少环节之后，政府还是需要承担额外的一些其他责任。正如时任京山县委书记周志红所言，“简政放权，简的是办事流程，放的是手中权力，要的是办事效率，留的是肩上责任，我们不能还做之前‘管得多’的政府，而要慢慢转变成为‘管得好’的政府，该放的决不停留，该管的也要尽心去管，这才是所谓的政府的简政放权的真正目标”。
二是要实现放管均衡。也就是说，既要积极主动地放掉该放的权，又要认真负责地管好该管的事，以更有效的“管”来促进更积极的“放”，从而使二者达到均衡状态，也就是所谓的“放管并重”。但是对于目前的基层政府来说，要想做到放管均衡，压力和挑战也是非常大的。一方面政府要放权，要改变传统的管理方式和手段，一改过去管得过多、管得过实的状况为管得灵活的状态；另一方面，基层政府的某些管理行为也要发生调整，不能还是依靠过去“为管而管”的管理心态，要逐步向服务角度的管理转变，即转变管理理念，更加深化和细化自己的管理职能。具体来说，对待某项行政任务，不仅仅是追求这个事儿“该谁干”，而应更多地明确这个事儿“该怎么干”，以及“怎么干才能更好”，以此来体现政府的责任，提供更好的服务和管理回馈社会。
（二）整合资源，使办事效率“提起来”
随着社会主义市场经济的发展，各种资源要素在全国范围内不断流动和重组，给以行政区划为管辖范围的各级政府带来了新的公共服务难题，比如人口流动带来的就业、住房、社会保障、医疗服务、基础设施建设等。除此之外，政府自身资源的局限性，一定程度上也限制了政府公共服务的供给，阻碍了社会治理能力的发展。面对有限资源和社会经济快速发展需求的张力，整合资源进而提高办事效率就成了京山市政府加强自身建设、提高公共服务能力的关键。
一是服务资源整合迫在眉睫。作为基层治理的重要主体之一，基层政府在农村经济社会发展过程中扮演着重要角色，其运行能力和资源整合能力的高低直接影响着政策执行和基层治理的效率。作为分配资源的主体部门，目前京山市政府在公共服务供给方面呈现出“碎片化”倾向。一方面，政府的服务供给不足，不能满足公众日益增长的公共服务需求；另一方面，政府提供了民众并不需要的服务，而民众急需的服务，政府却不能也无力提供，出现了公共服务错位与无效问题。以扶贫为例，国家向农村输入的扶贫资金多是一种自上而下的专款专用的资源导入，但是相关部门的资源供给与农民需求在一定程度上存在错位，加之上级部门无法甄别个体村庄的需求强度，造成地方政府争抢“贫困帽子”或扶贫乡村“名实不副”的尴尬局面。
二是治理效率提升不容忽视。基层政府繁重的事务压力某种程度上导致了其治理效率低下，直接对口乡村的乡镇政府尤甚。以目前京山市乡镇资产的财务管理来说，财权与事权相分离，削弱了乡镇政府的治理能力和治理效率。在“事权下放、财权上移”的背景下，乡镇一级财权小、事权多，运行成本较高，导致其治理效率低下。具体来说，目前各个乡镇在社会治安、教育、卫生、医疗保险等基础工作上的投入呈现不断增加的趋势，在包括新型农村社区建设、美丽乡村建设、易地扶贫搬迁等方面的精力投入和资金投入更多，乡镇进行治理的成本大幅增加。与此同时，治理事务的逐渐增多，还影响到了基层干部的工作积极性与办事效率。雁门口镇的一位领导干部对此解释说，“我们是上承县级，下对村级，不仅上传下达，中间要负责的事务也很多，开会要去，检查要接，还要做基本工作、社会建设，干部工作越来越不好做”。
（三）优化服务，使职能发挥“转起来”
纵观现在各个省份的地方政府，农村公共服务的供给多还是依靠基层政府，县乡两级承担着大量的公共服务职能，因而，县域和乡镇的政府职能也面临着从管理型向服务型转变的迫切需求。
一是完善村庄基本设施的需求。对于京山市来说，全市（县）绝大多数村庄属于纯农村，其中不乏一些负债村、空壳村等，绝大部分直管乡镇仍处在“保吃饭、保运转”的传统境地，对于公益事业和公共服务的提供缺乏有效的资金和条件保障。以榨屋村、五泉庙村等为例，因为离县城较远，经济发展势力薄弱，基层政府基本上也是处在有愿望没能力、有想法没办法的尴尬境地。因此，如何有效保障村级的公共服务提供和公共设施维护，如村庄公共卫生、乡村道路建设、社会优抚等，成了政府亟须解决的问题。调研时多位受访村民在回答对改革的建议时均提到：“希望政府能有更大的资金投入，来完善村庄包括道路在内的基础设施建设。”
二是优化政府行政职能的需求。转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，直接关系到社会经济的发展与人民共享改革红利与发展成果的实现。李克强总理对此强调，为人民服务是党的根本宗旨，让老百姓过上好日子是人民政府的天职，转变政府职能既要给市场松绑，还要突出优化服务。具体来说，要以创业创新需求为导向，在政策、融资、统一平台、法律、知识产权等方面提供更好的服务，促进扩大就业。此外，还要增加公共产品和服务供给，围绕补“短板”带动有效投资，通过政府购买、发展市场化中介等，让群众享受便捷、公平、可及的服务。对于发展中的京山市来说，除了以上所提到的服务提供外，当务之急是要一改过去群众围着部门转、部门围着领导转的现象，转变为部门围着服务转、服务围着群众转的局面，将政府的权力意识淡化，转而增强其服务意识，以此来促进自身服务质量的改善和提高。
三 优化治理：凝聚“多主体”，打造共治新格局
基层是社会治理的基础，国家治理现代化离不开基层治理的现代化。善治作为基层治理所追求的一种理想状态，其本质是政府与公民对公共生活的一种有序、合作式的管理，它是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是二者合作的最佳状态。基层治理不仅涉及的面宽、量大、事多，还直接面对群众，与群众利益息息相关，因此在整个国家治理体系中占有重要位置。近些年来，京山市通过着力激发多元治理主体、丰富基层治理内容和创新治理技术手段，来提升基层治理力，进而满足全面深化改革对基层治理的需求。正如时任京山县委书记周志红所言，“我们现在除了股份权能改革是国家的任务，剩下的改革都是我们自己做的。自己做的目的就是把人员下沉到基层，把人力、财力下沉到基层，提升他们的工作效率，改变他们的工作作风，真正使老百姓感觉到人民政府是为人民服务的，这就是我们改革的目的。上升到最后一句话就是，打通基层有效治理的最后一公里，最后一公里打通，这就是我们改革的目的”。
（一）治理主体：多元主体参与势在必行
随着我国改革开放的不断发展，中国经济在取得巨大成就的同时也带来了巨大变革。一方面，经济体制转型迎来了经济高速增长的发展期，产业结构调整也改变了我国农业、制造业和服务业的比例，使城镇人口超过农村，国家呈现出城乡二元化的发展结构；另一方面，治理结构变革使原本基于官僚权威的政府行政方式向依法行政、依靠更多公民参与转变。与此同时，当前社会中逐渐凸显出制度转型、基层治理、社会服务等问题，使立足于多元主体的共同治理模式成为全面深化中国农村改革的必然。
在京山市，随着改革开放和市场经济的不断发展，原有的以政府或市场为主的一元治理模式已不能再满足当地经济和社会的发展需求，取而代之的，是由政府、市场与社会共同组成的多元主体的治理模式。具体来说，在慈善事业发展方面，政府的角色从主导向支持转变，明确了社会是慈善事业的主体；在扶贫方面，提出引导社会力量参与扶贫事业；在基层治理领域，除了原有的村党支部、村委会、监事会“三驾马车”外，还充分动员“湾长”、返乡能人等多元主体参与。从以上可以看出，京山市正以各领域的实践探索践行着社会共治的本质与内涵，即发动社会多元主体力量参与社会治理，探索形成“小政府、强政府、大社会”的治理模式。
（二）治理内容：农村综合治理不容忽视
加强农村社会综合治理，维护农村稳定，促进社会和谐发展，是新时期建设社会主义新农村的迫切需要，也是京山市政府着力研究和解决的重要课题。
近年来，京山市经济社会的加速发展，农村利益主体的多元化，农民利益诉求的广泛化，对农村社会管理提出了新的挑战和考验。主要表现为以下几点：一是农村经济发展活力有待增强。在京山市，农民增收基础不稳、收入渠道单一、自我发展能力差等现象依然普遍存在，成为影响农村社会和谐稳定的最大困难之一。二是农村社会管理难度加大。随着农村大量青壮劳动力进城务工，农村成为老人、妇女和儿童的留守地，留守老人生活压力大、留守配偶任务重、留守儿童成长受影响等一系列问题，使农村社会更加复杂，不和谐因素不断增加。三是社会管理服务机制不够健全。一些镇综治维稳中心、村综治服务站的建设管理与服务制度仍不规范，农民利益诉求的渠道比较单一，社会矛盾调处与基层法律服务水平低下。四是社会矛盾及治安问题仍一定程度存在。主要是由林地、宅基地、耕地的征地补偿问题，以及赡养、婚姻、邻里纠纷等引发的矛盾较多，由处置不当引发的上访问题仍较为严重。
农民之事无小事，在以农民居多、农民为重的当代中国，关系到农村的任何一件事情往往都具有牵一发而动全身的影响力。维护农村社会稳定，切实保障农民群众的自身利益，是关系到农村基层治理的大事。因此，始终坚持以人为本理念、不断创新社会管理方式、提高农村社会管理的科学化水平、努力维护群众利益、促进社会和谐发展是开展农村综合治理的关键，也是必要之举。
（三）治理手段：现代信息技术不可或缺
实现政府角色从管理向服务的转型，其突破口在于服务方法的创新。传统的政府管理和公共服务多以过程为导向，而服务型政府则多以结果为导向，重视产出和效益。通过引进计算机技术和信息设备，以迅速便捷、顾客导向、提高效益等理念为公众提供公共产品和服务，继而扭转和改善政府与公民之间的关系是当前农村深化改革、创新基层治理手段的必要之举。
现代信息技术为国家治理的基础性制度建设提供了非常好的技术条件。对当前基层政府来说，掌握大数据一定程度上意味着掌握大信息，但是大数据对于公共管理来说既是挑战也是机遇。一方面，大数据时代，政府管理的角色逐渐从数据收集者向数据分析者转变。这主要表现为，改革的政策分析不再是关于姓“社”还是姓“资”的争论了，而是要聚焦在如何更加有效地推动改革，进而为公民提供更好服务的主题上。另一方面，现代社会对政务公开的要求也逐渐推动政府从数据管理者向数据提供者转变。大数据在电子政务领域发挥的重要作用也越来越明显，不仅包括推进政府信息资源的开放和利用的效率，推动跨越政府内部协调的鸿沟，而且也紧密关系到政务公开效率、政府决策的科学性和准确性等。
回顾京山市，不论是公共检验检测的一门受理，还是社会救助的一门受理，抑或是信访代理的综合代理等，均是现代信息技术优化治理手段的显著表现。现代信息技术在基层治理中的作用不断凸显，一定程度上正是基层治理对其需求不断增加的明显体现。