第二章 贵州省县级政府治理基本现状调查研究

第一节 引言

郡县治，天下安。郡县是中国历史上最稳定和最重要的地方政府。古有“皇权不下县”之说，这表明县在历史上是国家与民间社会的分界线，是沟通国家与社会的关键层级。直到今天，县制也是中国行政体制的基层枢纽，所有涉及基层民众的公共政策最终都通过县级政府来执行。^[1]可以说，县级政府在中国政治稳定和经济繁荣以及社会管理、农村发展方面发挥着无可替代的作用，是中国政府体系和政治体制中的关键一环。

20世纪90年代中后期，中国农业生产和农村经济发展缓慢，农民不仅收入低，更享受不到应有的社会公共服务，农民对基层政府的政治信任下降，政民关系空前紧张，冲突事件数量逐渐攀升。其间，虽然政府意识到农业和农村工作的重要性，但就实际工作来说，政府服务效果却不尽如人意。特别是90年代中后期，政府不仅不能解决农民负担过重问题，而且在农民流动就业上设置障碍，农民处于内外交困的境地。由此，基层政府治理问题引发国内外大量专家学者的关注和研究。2002年党的十六大以后，中央政府提出“工业反哺农业，城市反哺农村”的方针，坚持“多予少取放活”的政策取向。一方面，给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产，增加农民收入，如取消农业税、直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加投入。这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地促进了经济和社会的协调发展。另一方面，高度重视保护和实现农民权利，如取消限制农民流动就业的若干规定，以及采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。党的十八大以来，习近平总书记高度重视“三农”工作，农业农村经济发展呈现出了“六个新”——粮食生产能力登上新台阶，农业供给侧结构性改革打开新局面，农业现代化建设迈出新步伐，农村改革展开新布局，农业绿色发展有了新进展，农民收入实现新提升。

但是，政策导向转变和支农惠农措施的增加，并不表示“三农”问题已得到根本解决。从“三农”问题产生的角度来看，除了政策性因素外，过去若干年乃至当前农村出现的严重问题，基层政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的。从功能上看，构成中国基层政府的是县（市）和乡（镇）两级政府，这两级政府的运行是密切结合在一起的。中国1982年废除“政社合一”的人民公社制度后，建立了乡镇政府，并努力将乡镇政府打造成共和国的基层政权。但是，在运行约20年后，乡级政权逐渐被“乡财县管”等方式所虚化。乡级政府自主性逐渐丧失，越来越成为县级政府的派出机构，被认为是徒有“政府”之名而无“执政”之力的弱政府。^[2]究其原因，大致有三个。一是乡级政府机构在行政管理和社会治理上与村民自治冲突，在经济管理上往往与农民的市场经济主体地位发生矛盾，其处境十分尴尬。二是乡级政府在实际操作中的越俎代庖致使机构日益膨胀，运行成本高昂，成为直接压在农民头上的沉重负担，在2001年的农村税费改革中不得不大大精简，以致其功能弱化。三是信息化社会缩短了政府管理半径，“新公共管理运动”要求政府提高行政效率，于是，“扁平化”管理模式成为现代政府管理的必然选择，政府机构精简和压缩行政层次的改革呼之欲出，乡级政权的虚化甚至取消在所难免。在现阶段的城市化和小城镇建设中，“镇”的地位和作用凸显。可以预见的是：经济实力较强的镇可能成长为“市”与县并列，没有发展前景的镇则回到“乡”的行列。

相对于乡镇这一层级不完备的政府，县级政府则是一级又稳定又完备的政府，在政治体制改革方面更具有“典型、标本”的作用。此外，随着乡镇政府地位及其治理乡村社会能力的下降，基层社会的矛盾开始涌向县级政府。县级政府开始替代乡镇政府成为中央和基层、国家和社会、城市和乡村、传统和现代的“接点”，在基层治理中扮演着越来越重要的角色。^[3]这些现实，进一步促使主张政治民主化改革的学者不再将希望寄托于徒具虚名的乡镇政府，而纷纷将县级政府作为中国政治改革的“突破口”。因此，解剖县级政府治理将会是一个好的视角，有助于探讨破题之策略。事实上，相对于乡镇政府的研究，专门以县级政府为对象的研究无论是在政策研究部门还是在学界，都显得较为单薄。我们目前对县级政府的运行特点、运行逻辑以及县级治理的特点和模式都缺乏全面而客观的了解。在此现实下，仅凭满腔热情的改革情怀可能是不够的，还需要那种“解剖麻雀”的精神，对县级治理进行全面而细致的分析。^[4]