第一章 导论

一 研究背景

近年来，受到种粮成本上升等因素的影响，种粮效益不断下降，农户的种粮积极性受到打击，导致粮食产量出现增速下降趋势。国家在21世纪初期发布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正是基于当时粮食产量连续五年大幅度下降的背景才制定的，这也标志着粮食财政直接补贴到农民的政策的正式提出。由于该政策在试点地区取得了良好的成效，2004年以后，便在全国各省份逐渐普及起来，也在很大程度上提高了我国粮食产量。就目前来说，粮食补贴政策相比以前已经发生了很大的变化。现行的补贴政策是以对农民的直接补贴为主的，除了直接补贴之外，还有良种补贴、农机补贴等辅助的补贴政策。除此之外，为了保障粮食直接补贴资金的充足，国家还规定将粮食风险基金的1/2都用到粮食直补政策中。2016年，财政部、农业部出台《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》（财农〔2016〕26号），2016年起，将良种补贴、农资综合补贴与粮食直接补贴归为农业支持保护补贴，以支持保护耕地地力，加大粮食规模化经营力度。补贴资金重点支持新型经营主体，坚持多种粮食则多获补贴原则。2017年，中央发布一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，指出要切实完善农业补贴有关制度。农业补贴相关政策的指向性与精准度要进一步明确与提高，重点支持粮食主产区、鼓励农业产业适度规模化经营、增加农民收入、促进绿色生态发展。进一步推进农业“三项补贴”政策制度的改革。建立国家粮食主产区的利益补偿有关机制，保持粮食产粮大县相关奖励政策的稳定，对产粮大省的粮食奖励资金的使用范围做出调整，进一步盘活粮食风险基金，进一步完善农机具购置补贴政策。随着粮食直补政策的逐年发展，粮食直补资金总额也由最初的116亿元上升到了151亿元。

粮食直接补贴政策（也称“粮食直补政策”）执行得如何，是否达到了预期的结果，这就要从2004年粮食直补政策实施之初到现在的种植面积和粮食年产量的变化来进行分析，相关对比数据如表1-1所示。从表中不难发现，无论是种粮面积还是粮食年产量都在呈现同步递增的趋势，且从表中的一些具体数字的变化来看，如2014年的粮食种植面积就在最初的101606000公顷的基础上增加了10.96%，而粮食年产量也在最初的46946.9万吨的基础上增加了29.32%，表明国家在实施粮食直补政策的这些年中，的确实现了粮食稳产增产，而且农民的积极性也在各项补贴政策相继出台的过程中大大提高，更愿意投入保质保量的粮食生产活动中去。粮食直补政策也切实维护了国家粮食安全，温饱问题已不再是制约我国经济发展的因素了，粮食供应量相当充足。

表1-1 我国粮食年产量和种植面积变化情况

表1-1 我国粮食年产量和种植面积变化情况-续表

然而，近年来随着各类新农业政策的实施，粮食直补政策在执行中也面临一些新情况。首先，粮食种植面积的上报就存在一些徇私舞弊的现象，虚报粮食种植面积的现象在许多地区时有发生。虽然国家相关政策规定了一套详细的上报审核流程，但其中仍有相应空子可钻，例如，村干部可能虚报村民种植面积，多报与其关系好的农户的种植面积，从一开始就破坏了政策的公平性；乡镇一级及以上部门则有可能直接根据最初的种植面积进行统计，而不去根据每年的具体种植面积变化进行调整，也没有真正做到去实地复核的工作。其次，拥有土地使用权的农户并不是实质性的种粮农户。有许多农户的主要收入来源不是种粮食，而是靠外出务工，因此他们虽然领着国家直接补贴政策的补贴额，却将土地承包给他人或单位，使得粮食直接补贴资金没有真正运用到种植粮食的最初用途上去，这样长久下去就会降低粮食直补政策的效用，不能够真正达到维护粮食生产与安全的目的。粮食补贴政策对农户的粮食生产行为有何影响？农户是否对现行政策满意？是否有效保证粮食安全？这些问题的解决对于有效实施粮食直接补贴政策具有重要意义。为此，本书拟以陕西省为例，从农户满意度、政策绩效、粮食安全效应等方面分析我国粮食直补政策的效果，运用相关理论，并通过构建模型，来具体探讨粮食直补政策的实施流程与实施效果。