二 农业补贴政策理论依据

关于农业补贴的相关问题已经成为世界性的研究课题，众多学者对农业补贴政策产生的原因从不同的角度进行分析，主要有以下几方面的经济学解释。

（一）弱质产业扶持理论

粮食产业具有弱质性，其生产过程中自然风险和经济风险并存。粮食生产过程受到气候、土壤等生产要素的制约，容易受到洪涝、干旱、冰冻等自然灾害的影响，自然风险很大，粮食生产具有不确定性，极易遭受很大损失。在经济风险方面，粮食生产不但具有很长的周期性，而且具有很强的季节性，受市场经济信息不对称的影响，粮食产量通常与市场需求存在差异，这是粮食生产中存在的市场风险。这些风险会让民众产生顾虑，从而减少粮食的种植数量，对粮食的生产也产生影响。

粮食的供给和需求价格弹性并不平衡。粮食是人类生活的必需品，对其具有相对稳定的需求，因此其需求价格弹性较小。另外，粮食供给易受到自然灾害、价格等因素的影响，粮食供给会相应表现出较大的波动，因此粮食的供给价格弹性较大。粮食需求价格弹性较小而供给价格弹性较大，会严重影响粮食的生产。当出现粮食供大于求的情况时，粮食的需求价格弹性较小，将引起粮价出现较大程度的下跌，因而农户虽然增加了产量但其收入没增长，反而会下降，农户的种粮积极性会减弱，粮食种植面积减少，导致下一期粮食供给短缺局面的出现。当出现粮食需求超过供给的情况时，粮食的需求价格弹性较大，将引起粮价出现较大程度的上涨，从而促使农户增加粮食的种植，导致下一期粮食供大于求局面的出现。这样就会交替出现粮食过剩与短缺的现象，损害种粮农民的利益，国家的粮食安全也受到挑战。随着人们生活水平的提升，粮食需求弹性较小，粮食消费比重会越来越低，从而导致与其他产业相比种粮收益进一步下降，种粮积极性受到影响。

粮食生产资源紧俏，并且具有较低的投资回报率。一方面是人们生活水平不断提高，对粮食的质量和品种也提出了更高的要求，而同时用于粮食生产的资源却越来越紧缺，特别是城市化的推进导致耕地面积的减少，经济发展带来的土壤污染和水污染的加剧等因素都使得粮食生产受到影响。另一方面是粮食生产风险较大，投资回报率低，见效慢，投资回收期长，相对其他产业粮食生产的比较收益低，因而不能有效吸引资本进入。

从世界范围内来看，相对其他产业而言粮食产业具有弱质性，因而政府需要对其进行扶植。特别是对我国来说，资源匮乏、农民众多，粮食产业具有更为明显的弱质性，从而对粮食产业进行补贴更为必要。

（二）正外部性理论

经济学中的外部性是指某项经济活动对其他人员产生的影响，而这种影响不能通过市场进行交易，价格机制无法发挥作用。外部性可以分为正外部性和负外部性。正外部性指的是某个项目可以带给其他人好处，而自身却无法从其他人员获得的好处中获得补偿，因而个人利益小于社会利益，产生正外部性。如果一项经济活动给其他人员造成损失并且很难弥补，经济活动的私人成本小于社会成本，该项活动就具有负外部性。

粮食产业存在显著的正外部性，并且是国民经济的基础产业，对人类生存、经济发展有着举足轻重的贡献，使得非农部门具有更好的发展基础，具有较低的生产成本，从而提升经济效益，但造成农业部门比较收益下降。因此需采取措施将外部效应内部化，可以通过对农业部门进行补贴，鼓励农业部门提供外部效应（宗义湘，2006）。

（三）工业反哺农业理论

一国工业化发展到一定时期后，工业需要反哺农业是工农关系和城乡关系出现的新特征的一种概述。大部分国家当经济发展到一定程度时，工业反哺农业的能力有所具备，为了使各产业的发展更加协调，经济发展的基础更加稳固，此时农业补贴相关政策开始实施。从世界范围来看，工业由农业作为支撑进行发展，农业再受工业的反哺，是工业化经历的过程。

在国家发展的初期，如果没有农业剩余进行积累，则工业发展无法得到有效支持。农业支持工业的方式有：发展到一定程度的农业产生的剩余劳动力进入工业领域支持工业的发展；农业税费的实施征收，使工业发展具备了资金的前期积累；较低的农产品价格与工业品相比产生的“剪刀差”，为工业发展提供了较低的成本；工业化还未发展起来时，通过农产品换取的外汇，为工业发展积累外汇。在经济发展的初期，农业资源会对工业发展产生非常重要的作用。当工业化持续推进到一定时期，工业成为主导产业，具备依靠自身独立发展的能力，工业发展不再需要农业提供资金支持，农业也就具有了国民经济的基础产业的作用，农业的历史使命基本完成。在该时期为了达到国民经济协调发展的目的，不仅要依靠市场机制，政府同样需要采取有效措施，扶持农业发展、保护农业，使工业反哺农业发展。

工业反哺农业的时期分为转折期和全面实施期。工业反哺农业的转折期是一国进入工业化中期。工业化中期的标准是从最不发达国家到最发达国家完成1/3的过程，即人均GDP高于1064美元（以1992年为基期，以美元计价）、城市化率达到30.5%、农业产值比重低于39%、农业就业比重小于52%、初级产品出口占GDP的比重不高于10.5%。全面实施期区分的标志主要以各国的社会经济活动和反哺农业政策的突出变化为标准。这一时期的主要经济特征有：在欧美国家人均GDP位为5000～7000美元（购买力平价，下同），在新兴工业化国家与亚洲国家人均GDP位于3500～4500美元；在欧美国家农业GDP占比不高于10%（法国例外），在亚洲国家不高于15%；农业GDP与工业GDP的比为1∶3左右；在欧美国家农业就业占比不高于27%，而在亚洲国家不高于30%；城市化人口比率达到50%。从以上标准来看，我国已经具备工业反哺农业的能力，在这时政府应采取辅助措施支持农业发展，保持与国民经济的发展相协调。

（四）农业基础地位理论

人类社会的生存基础是农业，社会再生产需要依靠农业劳动，社会分工出现在农业劳动力和农产品出现剩余时，此时经济得以进一步发展。

首先，食物是人类生存最基本也是最重要的生活资料，只有农业生产才能提供食物，植物的光合作用产生碳水化合物等营养成分的能力其他行业无法取代，粮食又是重中之重。

其次，农业是其他行业得以再现并进一步发展的基础。农业和工业的分工出现是以农业生产效率的提高、产品剩余的出现为前提的，如果农业发展不好，其他产业的发展将无从谈起，农业生产同时也会制约其他产业的发展。农业产业作为基础产业，不仅提供原料，而且粮食价格和产量的相对稳定对其他产业的发展起着至关重要的作用。

农业在粮食、原料、市场和劳动力方面对国民经济有着很大的贡献，农业部门向国家缴纳的税费作为资金的积累，出口农产品又会形成外汇储备，农业为经济增长提供原动力，因此农业的基础作用显而易见。农业重要的基础地位，决定了政府有必要采取措施保持农业发展的稳定。

（五）多功能性理论

与其他产业不同的是农业产业具有多重功能，其不仅提供粮食等农产品，还能保护生态环境、促进农村经济发展、提供景观等功能。农业的商品生产功能明显，如提供粮食；同时还具有非商品生产功能，如保持水土、净化空气等功能。农产品不仅具有有形的价值，还具有无形的价值，农业的多功能性预示着农业需要进行保护和发展。日本的“稻米文化”是最早出现农业多功能性概念的，随后在联合国的文献中又相继出现农业多功能性的概念，如《21世纪议程》《罗马宣言和行动计划》等。越来越多的国家认同农业具有多功能性，欧盟等国家把农业的多功能性作为保护农业发展的依据，出台了相关的保护措施，以维持农业可持续发展。在经济发展过程中，农业的地位也随着农业生产效率的提升而改变，农业的多功能性作用越来越明显，并且可以在不同范围内发挥作用，具体见表2-2。

表2-2 农业多功能性的作用概括