第二章 农业直接补贴政策效果的理论基础
一 相关概念界定
（一）政策效果
国内学者从多个方面对粮食直补政策效果开展了研究。张冬平等（2011）研究了河南省农户良种补贴满意度的影响因素。韩红梅（2013）分析了河南省的小麦种植农户对粮食补贴政策满意度及影响因素。占金刚（2012）采用面板数据，对粮食补贴政策的绩效进行了评价。臧文如（2012）采用灰色关联分析方法，对我国粮食直补政策的粮食数量安全效应开展研究。胡岳岷和刘元胜（2013）把粮食安全分为生态安全、品质安全、数量安全、健康安全4个维度。吴连翠和谭俊美（2013）研究了粮食补贴政策通过什么样的路径发挥作用，建立了农户生产决策模型，分析农户行为受到粮食补贴政策的影响程度。前文通过梳理相关学者的研究成果，可以发现在政策效果的定义方面，有的学者从农户满意度的角度，有的学者从政策绩效评价的角度，有的学者从粮食安全效应的角度，也有的学者对粮食补贴政策做了路径分析。本书从农户粮食补贴政策的满意度及影响因素、粮食补贴政策的绩效评价、粮食安全效应、粮食安全影响路径分析4个方面研究陕西省粮食直接补贴政策的实施效果。
（二）农业补贴政策
顾名思义，农业补贴政策就是一国政府通过利用国家公共财政收入，对农业活动中所涉及的农民、农产品以及各种与农业生产有关的环节无偿给予资金或者其他的各种补贴方法，推行这项政策的主要目的就是促进农业水平的发展，在保持粮食产量的基础之上，保证农民的生活水平，保证国家整体的良性发展。农业补贴政策需实现的目标主要有：农产品的供求总量平衡和结构平衡，促进农业生产者生活水平的提升，使农业的发展可持续等（羊文辉，2002）。
农业补贴可从不同的角度进行相应的分类。
1.按WTO农业协定分类
农业补贴政策如果根据WTO农业协定相关条文可分为绿箱、黄箱、蓝箱政策，绿箱政策是指不会形成扭曲生产和贸易，或者扭曲程度比较轻，黄箱政策是指会形成扭曲生产与贸易，篮箱政策是指限产计划下给予的不在削减国内支持的承诺内的直接支持政策；绿箱政策和蓝箱政策通常可免于削减承诺，黄箱政策则需削减的承诺或微量许可。绿箱、黄箱、蓝箱政策具体见表2-1。
表2-1 农业补贴的政策体系
表2-1 农业补贴的政策体系-续表
2.按补贴对象分类
针对补贴对象又可以将农业补贴具体划分为对经营者、消费者和生产者的补贴。其中，对经营者的补贴是指对从事粮食买卖的企业进行补贴，进而活跃粮食买卖市场；对消费者补贴包括对粮食或者主要食品的平价供应，使粮食的供应价格降低以满足居民的需求，也包括对贫困居民的补贴；而对生产者补贴则主要是针对实质性从事粮食生产活动的农民进行的补贴，该种补贴通常是农业补贴政策的重点部分，生产的多少直接影响粮食产量的充足与否以及粮食的安全问题。
3.按是否挂钩分类
挂钩在这里指的就是农业补贴是否与农业生产活动相挂钩，按照这个基准的划分，可以将农业补贴分为挂钩与脱钩补贴，其中挂钩补贴是指农业补贴的政策要与农业生产活动相结合，针对活动过程中的各个环节给予优惠政策；脱钩则是从农业生产活动以外，给予农民的各项优惠政策。
4.按农民是否直接获益分类
所谓的直接补贴与间接补贴政策是依据农民在补贴政策中获益的形式来区分的。通常情况下，农民如果可以直接在政策中得到资金的补贴，或者种植的成本因某项政策而降低，那么这就是直接农业补贴政策；还有一类就是农民不直接获益，而是因某项政策的实施保证了最基本的获利空间，那么这类政策就是间接农业补贴政策，农业间接补贴政策的形式主要有农业基础设施补助等。
（三）农业直接补贴政策
农民可以在农业补贴政策中直接享受到政策带来的优惠，那么该类补贴就可以归为农业直接补贴政策。直接补贴政策的实施能够更好地使农民感受到国家给予农业的大力支持，进而提高种粮积极性，提高粮食产量。
1.从补贴性质的角度可分为综合性直补和专项性直补
综合性直补的主要目的是增加农民收入，促进农户收入水平的提升，弥补农户的损失，并按相应的标准对生产者进行补贴。WTO农业补贴政策体系中的不挂钩收入支持、按面积给予的补贴等政策属于综合性直补。欧美等发达国家较多采用的是综合性直补的方式，我国目前实行的综合性直补政策是粮食直补、农资综合直补政策。
与专项性直补相挂钩的是农户的生产行为，通过财政转移支付引导农户增加某方面的投入，通常对种植的品种等特定对象和农户的行为进行补贴，WTO农业补贴政策体系中与生产挂钩的补贴，以及有特殊作用的公共服务的补贴属于专项性直补。我国的专项性直补有良种补贴、农机具购置补贴等。
2.按补贴标准可分为固定补贴与差价补贴
固定补贴的补贴标准较为固定，不与农产品市场价格产生关系。差价补贴按市场价与政府保护价之间的差额进行补贴，补贴水平每年变化，最低保护价收购政策属于差价补贴政策。
3.按是否与生产挂钩可分为不挂钩的农业补贴和挂钩的农业补贴
不挂钩的农业补贴是指不与农业生产挂钩的补贴，其包括农业保险、农村基础设施的投入补贴；不挂钩的补贴通常按基期农户计税土地面积、粮食产量等进行补贴，与当期农户生产、种植情况无关。挂钩的农业补贴是指与农业生产挂钩的补贴，主要有粮食保护价收购政策、良种补贴等；挂钩的补贴常常分为与粮食生产数量和与粮食交售数量相挂钩的补贴。
（四）我国的农业直接补贴政策
农业补贴政策在我国经历了从商品粮差价补贴到粮食直接补贴，经过三十多年的发展，现在已经形成了以粮食直接补贴为核心，农资综合补贴、良种补贴以及农机具购置补贴为重要内容的农业补贴体系。粮食直接补贴发放的主要依据就是农户种植农产品的面积或者粮食的产量；农资综合补贴则是对农业生产材料进行补贴，旨在降低农业生产成本；良种补贴则是对种植良种的农民进行的专项补贴，也是国家鼓励农民使用良种的一项政策；农机具购置补贴主要是为了提高我国农业现代化水平，普及机械化在农业生产中的应用。本章只对我国以上4项农业直接补贴政策做概念性的说明，详细情况将在第三章中进行说明。
（1）粮食直接补贴政策。粮食直接补贴政策的实施是顺应时代发展的产物，其出台的初衷是稳定我国粮食安全，保障粮食产量的充足，进而激发农民种粮积极性，提高农民收入，推动农业经济的发展。粮食直接补贴政策的补贴范围是种粮农户，不同地区补贴标准也有所差异。
（2）农资综合补贴政策。这个政策实施的主要背景是农户在从事农业生产的时候所需要的各项支出的费用不断上涨，比如说农药、种子等产品的价格不断上涨，造成农户种植粮食的成本增加，所以国家就对农民进行了相应的补贴，从而减轻农民的压力，提高其生产积极性。
（3）良种补贴政策。良种补贴政策是国家对采用优质良种的农民进行补贴，通常采用折扣销售或现金补助的方式。良种补贴是为了提高粮食单产，提升农作物的品质。良种补贴实施的品种范围包括小麦、水稻、玉米等。
（4）农机具购置补贴政策。农机具购置补贴政策是指农户购买的农业机械在国家规定的目录范围内由国家给予一定额度的价格减免，从而实现以较低的价格购买农机。农机具购置补贴政策是为提升农业生产能力，鼓励农户使用先进的农业机械，提升农业的机械化水平。