导论 中国法治建设三十年回顾与展望

李林

一 改革开放以来法治建设的回顾

新中国法制是在彻底摧毁国民党政权旧法统的前提下，根据马克思主义国家与法理论和中国国情与实际，借鉴苏联社会主义法制模式建立起来的。1949年中华人民共和国成立后，伴随着中国政治、经济、社会和文化的曲折发展，新中国法制建设大致经历了改革开放前后两个阶段。改革开放以来，法治建设经历了三个时期。

（一）法制恢复和重建：“文化大革命”结束至1982年12月宪法颁布前

1976年“文化大革命”结束，党和国家开始了拨乱反正的工作。

1978年年底，中国共产党十一届三中全会召开。全会解放思想，深刻总结历史经验教训，特别是“文化大革命”的历史教训，将民主法制建设提到崭新的高度，在新中国法制史上具有里程碑意义。全会认为，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有法律之上的特权。

新时期法制建设开端最明显的标志是1979年的大规模立法。1979年7月，五届全国人大二次会议审议通过了刑法、刑事诉讼法、地方各级人大和地方各级政府组织法、全国人大和地方各级人大选举法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法等七个重要法律。

1979年9月，中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（中发〔1979〕64号文件），指出刑法和刑事诉讼法的颁布，对加强社会主义法制具有特别重要的意义。它们能否严格执行，是衡量中国是否实行社会主义法制的重要标志。《指示》批评了过去长期存在的轻视法制、有了政策就不要法律、以言代法、以权压法等现象，对党委领导司法工作提出了明确要求。（1）严格按照刑法和刑事诉讼法办事，坚决改变和纠正一切违反刑法、刑事诉讼法的错误思想和做法。各级党委领导人都不得把个人意见当作法律，强令别人执行。（2）党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。加强党的领导，最重要的一条，就是切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受行政机关、团体和个人的干涉。（3）迅速健全各级司法机关，努力建设一支坚强的司法工作队伍。（4）广泛、深入地宣传法律，为正式实施刑法和刑事诉讼法做准备。（5）党的各级组织，领导干部和全体党员，都要带头遵守法律。必须坚持法律面前人人平等的原则，绝不允许有不受法律约束的公民，绝不允许有凌驾于法律之上的特权。取消各级党委审批案件的制度。中央64号文件被认为是中国社会主义法制建设新阶段的重要标志。^[1]

与此同时，法院、检察院、公安、安全和司法行政等机构以及律师制度、公证制度、人民调解制度得到恢复和重建。1980年1月，中央恢复成立了中央政法委员会。1982年7月中国法学会成立。被“文化大革命”砸烂的法学研究机构、法学教育机构迅速得到重建并有所发展。

新时期法制建设开端的另一个重要标志，是对林彪、江青两个反革命集团的历史审判。1980年11月20日，最高人民法院特别法庭对两个反革命集团的主犯进行公开审判。两案的审判对中国法制建设具有重大意义，它给“文化大革命”无法无天的时代画上了一个句号，表明中国从此要走依法办事的法治之路。

（二）法治发展：八二宪法颁布至1992年十四大

党的十一届三中全会为新时期法制建设扫除了思想障碍，全面修改宪法成为当务之急。1980年9月，全国人大成立以叶剑英为主任委员的宪法修改委员会，在充分发扬民主的基础上，1982年12月4日五届全国人大五次会议通过了新宪法。八二宪法继承了五四宪法的基本原则，并根据新时期社会主义建设的需要，进行了许多重要改革和发展。例如，鉴于“文化大革命”肆意践踏宪法的历史教训，宪法序言和总纲第5条确立了社会主义法制原则，规定了宪法的根本地位和宪法保障制度，以维护法制的统一和尊严。加强了最高国家权力机关常设机关的建设，扩大了全国人大常委会的职权，从而大大强化了全国人大的立法和监督职能。加强地方政权建设，规定县级以上地方各级人大设常委会，并赋予其保障宪法、法律在本行政区域内实施的职责。省、自治区、直辖市人大及其常委会有权制定地方性法规，还有监督地方“一府两院”的职责。通过总结“文化大革命”任意践踏公民权利的历史教训，宪法对公民的基本权利作了新的充实和更明确的规定，并加强了保障性措施。另外，宪法在加强国家政权建设、健全国家制度方面，还有许多其他改革。

八二宪法是新中国法制史上的重要里程碑，为新时期法制建设的大厦立起了支柱，对新时期法制建设起到了极大的推动和保障作用。

八二宪法颁布实施后，经过1988年、1993年、1999年和2004年四次必要修改，共产生了31条宪法修正案。

伴随着十一届三中全会解放思想的讨论，法学界也围绕“法治与人治”、“法律面前人人平等”、“法律体系协调发展”、“法的阶级性与社会性”、“无罪推定”、“法制建设与政治体制改革”、“依法行政”、“党在宪法和法律范围内活动”、“社会主义初级阶段的法制建设”等重大法学和法治问题展开了讨论，为中国法制建设提供了理论支持。

（三）建设社会主义市场经济法治和实施依法治国基本方略：1992年十四大至今

1992年党的十四大提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。与此相适应，要高度重视法治建设，加强立法工作，建立和完善社会主义市场经济法律体系，特别是要抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。

1993年3月八届全国人大一次会议通过宪法修正案，阐明中国正处于社会主义初级阶段，并把建设有中国特色社会主义的理论和改革开放、社会主义市场经济等以根本大法的形式固定下来。这有利于国家建设从实际情况出发，有利于吸引外资和引进先进的科学技术为中国服务、推动生产力的发展。确定社会主义市场经济在宪法中的地位，意味着中国开始大规模完善以宪法为依据的各种经济法律法规，从而把以市场为取向的改革完全纳入以宪法为核心的法治体系中。

1997年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略。1999年3月九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，把邓小平理论的指导思想地位、依法治国基本方略、国家现阶段基本经济制度和分配制度以及非公有制经济的重要作用等写进了宪法。中国是一个封建历史很长的国家，历史上缺乏民主法治传统。确立依法治国基本治国方略，从人治到法治，是一个历史性跨越。

2002年党的十六大明确提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。“三者有机统一”是社会主义政治文明的本质特征，是发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家必须始终坚持的政治方向。

2004年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将“三个代表”重要思想、尊重和保障人权、保障合法私有财产权等内容载入宪法，又一次以根本大法的形式确认了改革开放理论创新与实践发展的重大成果。

2007年党的十七大对未来民主法治建设做出战略部署，提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的总任务，要求必须坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系；加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法治的统一、尊严、权威；推进依法行政，深化司法体制改革，加强政法队伍建设；深入开展法治宣传教育，弘扬法治精神；尊重和保障人权，维护宪法和法律的权威；等等。

在这个时期，法学界提出市场经济是法治经济的观点得到普遍认同。此外，还对“中国法制改革”、“法治与市场经济”、“人权理论与实践”、“从人治向法治转变”、“一国两制与法学发展”等问题进行了深入研究；对“依法治国，建设社会主义法治国家”、“依法治国与精神文明建设”、“依法治国与司法体制改革”、“依法治国与反腐倡廉”、“依法治国与法律体系建构”、“依法治国与党的执政方式”、“依法治国与和谐社会建设”、“依法治国与科学发展观”等法治建设的重大理论与实践问题展开了研讨。