一 依法治国基本方略的确立
实施依法治国基本方略10年来的历程充分证明：依法治国是党领导人民治理国家的正确方略，是发展社会主义市场经济、建设中国特色社会主义的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。依法治国之路，是实现国家繁荣昌盛、社会和谐发展、人民幸福安康的必由之路。[2]依法治国方略的确立是数代中国共产党人在治国理政的实践中探索而获得的宝贵经验，坚持走中国特色的法治道路是当代中国实现科学发展、社会和谐的必然道路。
（一）依法治国方略确立的政治准备
1.第一代领导集体的法治思想
以毛泽东为首的中共第一代领导集体提出人民民主专政，他们对法治的认知停留在法制的阶段，更多地将法律作为工具来看待，认为法律具有阶级专政功能，是对国内阶级敌人实行专政的工具。
新中国成立初期，中国制定了包括“五四宪法”在内的一系列法律、法规、命令，以巩固无产阶级新兴政权和镇压改造敌对阶级。但限于当时高度集中的计划体制和领导人的认识，法律多被视为工具，实施效果并不理想。实际上，第一代领导人更多地主张采取“人治”的方法，比如毛泽东1958年指出，法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套，还是马青天的那一套好，调查研究，就地解决问题……不能靠法律治多数人。民法刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。……我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。刘少奇明确地谈道，到底是法治还是人治，看来实际靠人，法律只是作为办事的参考。中共第一代领导集体选择人治，既有他们从革命战争年代过来带来的主观上的政策依赖性，也有当时客观环境的决定因素。
2.第二代领导集体的法治思想
邓小平同志是第二代中央领导集体的核心，是改革开放的总设计师。邓小平关于民主法制的理论是邓小平理论的核心部分之一。它的精髓，就是依法治国。改革开放要求从计划经济向市场经济转变，从教条主义向实事求是转变，从人治向法治转变。邓小平同志深刻地认识到改革开放的必要性，并回应了历史性的要求。1978年12月13日，邓小平第一次提出要将民主制度化、法律化，并强调制度是决定性因素，强调要处理好法治与人治的关系。他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律……并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[3]他主张把法制与党的建设结合起来，要求通过整顿党的作风来促进法制建设，通过法制建设来端正党风，特别强调：“国要有国法，党要有党规党法。”[4]他提出要“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化”。[5]在第二代中央领导集体的高度重视下，1979年颁行了刑法、刑事诉讼法，中央还专门为贯彻执行刑法、刑事诉讼法制定了64号文件。
第二代中央领导集体在沉痛反思“文化大革命”的教训之后，高度重视法制，认为国家没有法制不行，但是，法律作为工具的观念仍然根深蒂固，法治更多地被视为法制，法治观念、法治文化有待进一步提炼和形成。
3.第三代领导集体的法治观
以江泽民同志为核心的中央领导集体继承并发展了邓小平的民主法制理论，从社会主义民主法治建设的实际出发，顺应改革开放和现代化建设的要求，与时俱进地做出“依法治国，建设社会主义法治国家”的新概括、新发展。第三代中央领导集体的法治探索体现在三个方面。
一是确立依法治国为治国基本方略。市场经济体制的建立是依法治国方略的经济基础和前提。1992年10月党的十四大正式确立我国经济体制改革的目标是实行社会主义市场经济。1993年3月，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案规定“国家实行社会主义市场经济”。市场经济是法治经济。确立依法治国是社会主义市场经济的客观要求。1997年，党的十五大报告指出：依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。1999年9月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，在《宪法》第5条增加一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这标志着依法治国作为基本治国方略在我国正式确立。
二是明确党的领导与依法治国的关系。第二代中央领导集体已经对“党在宪法和法律的范围内活动”有明确的认识，并在1982年宪法中确立这一原则，但对如何处理权与法的关系、党的领导与依法治国的关系尚需要继续探索。十五大报告提出：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”；十五届六中全会明确要求“把坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事、尊重客观规律有机地统一起来”。党领导人民制定宪法和法律，在宪法和法律范围内活动并模范地遵守和执行宪法与法律；依法治国确保党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的十六大第一次明确地提出党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。“三者有机统一”是社会主义政治文明的本质特征，是发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家必须始终坚持的政治方向。
三是探讨法治与德治的关系。2001年1月10日，江泽民同志在全国宣传部长会议上讲话提出：我们在建设有中国特色社会主义、发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设和社会主义道德建设，要把法制建设与道德建设紧密结合起来，要把依法治国与以德治国紧密结合起来，法治与德治并举。强调法治与德治并举，要求党高度重视依法治国与精神文明建设的协调发展，注重“为政以德”。法治建设对国家精神文明建设具有特殊而重要的作用，而精神文明建设对法治也有促进作用。我们党提出把依法治国同以德治国相结合，是对新时期党治国理政方式的新发展。[6]把属于精神文明的道德建设和属于政治文明的法治建设都放到治理国家基本方略的高度来论述，并强调二者的结合，在我们党的历史上还是第一次，是第三代中央领导集体治国思想的新发展，是对马克思主义国家学说的丰富和贡献。[7]治理国家要法治德治兼顾，既要依靠法律的“他律”，也要依靠道德规范的“自律”。
第三代领导集体，确立“依法治国，建设社会主义法治国家”为治国基本方略，并对法治与德治的关系、党的领导与依法治国的关系成功论证并积极探索，极大地丰富了邓小平理论的内容，取得了中国法治建设的巨大进步。
4.新一代领导集体的法治探索
十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，提出坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的奋斗目标，标志着党的执政理念有了重大的新发展，依法治国基本方略拥有更为坚实的理论和实践基础。[8]总括而言，以胡锦涛同志为总书记的新一代中央领导集体的法治探索体现在：提出以人为本的法治观，提出依宪治国，提出依法执政，提出科学发展观与和谐法治，提出社会主义法治理念。
一是以人为本的法治观。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》号召全党要坚持“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，把以人为本作为指导发展的原则和根本要求，强调要全面、协调和可持续发展。2004年3月，胡锦涛同志指出：“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要……让发展的成果惠及全体人民。”[9]
二是依宪治国。宪法是治国安邦的总章程。第四代中央领导集体提出：依法治国首先要依宪治国。[10]以胡锦涛为总书记的中央领导集体高度重视学习宪法、遵守宪法、维护宪法。2004年3月18日，胡锦涛同志主持中共中央政治局常委会议时对进一步学习和贯彻实施《中华人民共和国宪法》进行了研究部署，第一次以中共中央的名义发出进一步学习贯彻实施宪法的通知，强调要在全党全国集中开展学习和贯彻实施宪法的活动。胡锦涛同志号召“全党同志、全体国家机关工作人员和全国各族人民都要认真学习宪法、遵守宪法、维护宪法，保证宪法在全社会的贯彻实施”[11]。由此看来，中央领导集体高度重视宪法作为根本法的崇高地位，并强调宪法必须贯彻实施。
三是依法执政。十六大报告提出，党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机统一。依法治国必须坚持党的领导，党的执政是中国共产党领导的集中体现。依法执政是实现三者有机统一的必然方式。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出科学执政、民主执政、依法执政三大目标。依法执政是从依法治国出发对党执政转型提出的必然要求，是党执政方式的历史性跨越，是对依法治国基本方略的丰富和发展。
四是科学发展观与和谐法治。科学发展观与和谐社会是第四代中央领导集体对当代中国马克思主义的新贡献，是对马克思主义的新的发展。法治建设要坚持科学发展观的立场，要贯彻以人为本的发展理念，要把最广大人民的根本利益作为法治建设与促进发展的终极追求；要着力实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机结合，制定良法、公正司法、规范执法、深化普法，实现国家的善治。民主法治是和谐社会的第一要素。2005年，胡锦涛同志在省部级干部研修班提出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”民主是社会主义和谐社会的制度之源，法治是社会主义和谐社会的基本保障。构建社会主义和谐社会要求进一步发展社会主义民主，完善社会主义法治。没有民主和法治，不可能实现公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序及人与自然的和谐相处。
五是社会主义法治理念。社会主义法治理念是以胡锦涛同志为总书记的党中央，从我国社会主义现代化建设事业全局出发，坚持以马克思主义法学理论为指导，以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐社会为目标，认真总结中国法治建设实践经验、借鉴世界法治文明优秀成果而做出的一项重大战略决策。[12]社会主义法治理念的提出，标志着我们党对中国特色社会主义法治，对依法执政和通过法治实现社会和谐认识得更加深刻和全面。树立社会主义法治理念是法治发展经验的总结，也是对中国特色社会主义法治建设的总体要求。社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面基本内容。五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。
新中国成立以来，中国共产党在民主法制建设道路上历经挫折，最终确立依法治国基本方略。中央领导集体的法治探索为我们总结依法治国的理论与实践提供了宝贵的经验，也为我们今后推动依法治国理论与实践的发展指明了道路与方向。
（二）依法治国方略确立的理论论证
依法治国的理论论证伴随改革开放和现代化建设而逐步展开。从20世纪80年代初，法学界法律界开展的关于“人治与法治”的大讨论，20世纪90年代初开展的市场经济与法治的讨论，到世纪末乃至世纪之交围绕依法治国方略确立开展的讨论，为依法治国方略做出了比较充分的论证。法治理论上的重大发展对第三代中央领导集体最终做出依法治国、建设社会主义法治国家决策的积极影响非常明显。
20世纪80年代初，理论界对“法治”与“人治”问题进行了广泛而深入的讨论，对法治的理论与实践进行了较为充分的论证。1978年，首都法学界在北京市高级人民法院大法庭召开为期两天的学术研讨会，这次会议揭开了我国法学界拨乱反正的序幕，影响深远。法学界法律界抓住当时拨乱反正的机遇，展开“法治”与“人治”的大讨论，抓紧时机推动宪法、刑法、民法、刑事诉讼法等基本法律的制定工作。1979年12月《法学研究》第5期开辟“关于法治和人治”的专栏；1981年法学研究所召开“人治与法治”学术研讨会。围绕“人治”与“法治”，理论界召开多次研讨会，发表许多文章，探讨“人治”的弊端和“法治”的优点，推动“人治”向“法治”转型的观念革新。
改革是从经济领域首先启动的，法学界充分地论证了建立社会主义市场经济是一场深刻的法制改革。1995年1月20日，中南海第二次法制讲座以“社会主义市场经济法律制度建设问题”为题，中国社科院法学所的课题组明确提出“社会主义市场经济是法治经济”的命题，探讨了建立社会主义市场经济法律制度应当解决的若干理论问题。课题组提出要树立法治观念、大胆借鉴和吸收市场经济发达国家和地区的成功经验，提出要区分公法和私法、区分作为公权者的国家与作为所有者的国家、摒弃与社会主义市场经济不相适应的国有企业财产权的旧理论；提出要坚持市场经济的法制统一（包括统一立法权、统一法律法规的解释权、统一司法权和执行权），从中国实际出发建设社会主义市场经济法律制度。课题组还提出要健全适应社会主义市场经济发展需要的法律制度，包括民法和商法、经济法、社会法、行政法、刑法等，提出要完善社会主义市场经济的实施制度，如进一步强化严格执法的观念，转换职能，严格执法制度，改革司法制度，保证法院独立行使审判权，加强人大执法检查监督，促进中介组织发展，大力加强法律服务工作，切实保护合法权利，坚决制裁违法犯罪，等等。[13]
围绕依法治国方略的确立与实施，理论界先从“人治与法治”的讨论开始，进而对“市场经济是法治经济”进行论证，最终从治国方略的高度提出依法治国、建设社会主义法治国家。1996年2月8日中共中央第三次法制讲座以“关于依法治国、建设社会主义法治国家的理论和实践问题”为题。法学研究所专门组成课题组集体攻关。[14]课题组集中法学理论界的智慧，以法学界围绕依法治国讨论形成的成果为基础，以巨大的理论勇气对依法治国进行了全面的理论论证。课题组提出：依法治国是党和国家管理国家事务的重要方针，依法治国是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，实行依法治国是建设社会主义市场经济、促进生产力发展的内在要求；依法治国是促进社会主义民主政治建设，实现人民当家做主的根本保证；依法治国是推进社会主义精神文明建设，促进社会全面进步的客观需要；依法治国还是保证国家稳定，实现长治久安的关键所在。课题组认为，依法治国是一场深刻的变革，是社会历史进步的体现，是人类文明发展的标志。要完成这一深刻的变革，需要处理好权与法的关系、情与法的关系、依法治国与发挥个人作用的关系、依法治国与党的领导的关系。课题组认为，依法治国是一项艰巨复杂的系统工程，实现依法治国，需要经过长期的努力，要做一系列艰苦的工作：要继续完善社会主义法律体系；要继续健全民主制度和监督制度；要继续加强严格的行政执法制度与公正的司法制度；要继续培养高素质的执法队伍；要继续努力提高全民的法律意识。正是在这次讲座之后，江泽民同志做了《依法治国，保障国家长治久安》的重要讲话，提出：“依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”1997年十五大召开，理论界又积极推动将依法治国方略写入全会报告。报告初稿用的还是“法制”二字，法学理论界翻阅辞海、寻找国外文献，多方论证，提出应当采用“法治”而非“法制”。中央英明果断，采纳学界建议，把“法制”改为“法治”。1999年，修改宪法时，“依法治国，建设社会主义法治国家”被载入宪法。
特别需要提到的是，在依法治国方略确立前后，法学界法律界围绕“依法治国、建设社会主义法治国家”、“依法治国与精神文明建设”、“依法治国与司法体制改革”、“依法治国与廉政建设”、“依法治国与法律体系建构”等法治建设的重大理论与实践问题展开数次研讨，为依法治国的确立和实施做了充分的准备。
（三）依法治国方略确立的伟大意义
1997年9月，党的十五大报告中正式提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”党以全会文件的形式确立依法治国基本治国方略，并把依法治国界定为：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案写道：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国入宪，标志着以国家根本法确立法治的地位，表明我国已经正式走上依法治国的道路。党的十五大提出“到二零一零年要形成有中国特色的社会主义法律体系”。
党的十五大报告从建设有中国特色社会主义民主政治，继续推进政治体制改革的高度，第一次明确而完整地提出要依法治国，建设社会主义法治国家。这是对邓小平民主法制理论的继承、丰富和发展，是社会主义民主法治建设新的里程碑，是我们党领导方式、执政方式、治国方略的重大进步。依法治国第一次在党的历史上被确定为治国理政的基本方略。这是治国方略的历史性进步。它体现和发扬了邓小平理论的精髓，即解放思想，实事求是，一切从实际出发，科学地把握历史规律和时代特征，不断探索如何执政、如何治理国家。中国共产党从革命党向执政党转型，从20年改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践中逐步形成和发展起来的依法治国方略，是党和人民长期艰难探索的结果。依法治国基本方略回答了在社会主义社会如何处理社会矛盾，建立和维护社会秩序，保证国家长治久安的问题；回答了人民如何掌握国家政权，当家做主，享有充分的权利和自由的问题；回答了领袖人物的个人权威与国家法律权威的关系问题；回答了党的领导与依法治国的关系问题。这是对科学社会主义理论的一个重要贡献。
依法治国，建设社会主义法治国家，既是社会主义初级阶段基本纲领的重要内容，又是实现社会主义初级阶段基本纲领、构建社会主义和谐社会的重要保证。
第一，依法治国有利于促进社会主义市场经济发展，促进生产力发展。社会主义市场经济是法治经济。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的巩固完善，以按劳分配为主体、多种分配方式并存的有效运作，市场对资源配置基础性作用的发挥，国家对市场的宏观调控，对外开放的坚持与完善，以及市场主体的活动、市场秩序的维护，都需要法律的规范和保障。因此，只有依法治国，建设社会主义法治国家，才能充分发挥社会主义市场经济的优势，减少市场经济的弊端，最大限度地调动亿万人民创造财富的积极性，推动生产力不断发展，从而实现社会主义初级阶段的经济建设任务。
第二，依法治国有利于促进社会主义民主政治建设，实现人民当家做主。社会主义民主政治，是实现社会主义法治必不可少的基础。而社会主义法治，则是社会主义民主政治发展必不可少的保障。从政治文明角度来看，社会主义和谐社会既是人民当家做主的民主社会，又是宪法法律至上的法治社会。民主法治是社会主义和谐社会的首要特征和第一要素，它通过自己特有的途径和功能，实现社会和谐的目标。[15]只有依法治国，建设社会主义法治国家，才能从制度上巩固党的执政基础，改善党的领导方式，促使人民依法民主选举，参与决策监督，行使权利和自由，促进社会安定有序、政府廉洁高效、人权获得普遍的尊重和保障，达到社会主义初级阶段民主政治建设的要求。
第三，依法治国有利于促进社会主义精神文明建设，推动先进文化按照人民的期待和要求进行。法治是一种制度文明，是社会文明进步的重要标志；而同时，社会主义精神文明的发展和先进文化建设对法治有一定的推动作用，法治与文化处在互动关系中，相互促进。一方面，思想道德建设与科学技术发展等要求我们实行法治，制定精神文明建设领域的行为规则，提供法律支持与保障；另一方面，实行社会主义法治对于保障人民群众享有广泛的文化权利和自由、深化现行文化管理体制改革具有重要意义，这必将推动我国将科教兴国、新闻出版、广播影视等文化建设事业逐渐纳入法制轨道。
第四，依法治国有利于党和国家的长治久安，提供稳定和谐的社会发展氛围。社会安定，政治稳定，国家的长治久安，符合党的最高利益，符合人民的最高利益。没有稳定，就什么事情也干不成。没有长治久安，就可能使事业半途而废。历史经验表明，法令行则国治国兴，法令弛则国乱国衰。保持稳定，维护国家长治久安，最根本、最靠得住的办法是实行法治。依法治国，是党和国家的长治久安的关键所在。只有实行依法治国，才能保证权力授予有制、行使有规、监督有效，才能巩固党的执政地位，加强党的执政能力，才能确保国家重大事项依照法定程序决定，令行禁止，社会纠纷与矛盾及时化解。而且，坚持依法治国，实现对经济社会的调控，推进社会治理，加强社会建设，可以促使社会更加稳定有序与和谐，为改革开放和发展创造更为有利的条件。