一 1997—1999：依法治国方略的立法转化期

依法治国方略的立法转化期，时间跨度从1997到1999年。其间，十五大将依法治国方略写入党的报告，将1999年依法治国方略载入宪法，世纪末港澳回归，基本法实施。

（一）十五大的法治贡献

1997年9月，党的十五大召开。江泽民同志作《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》的报告。十五大报告明确提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，并提出了“建设社会主义法治国家”的奋斗目标。这标志着我国社会主义民主法治建设迈入新的历史阶段。

依法治国是邓小平民主法制思想的丰富和发展，是市场经济与民主政治建设的必然要求，符合时代的需要和现实的要求。党的十一届三中全会以来，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体总结了国内外的经验教训，指出制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，强调要加强民主与法制建设，确立“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，实现了党治理国家理念的重大转变，为确立依法治国方略奠定了坚实的思想基础。必须充分肯定，依法治国思想是邓小平理论的重要组成部分，邓小平为依法治国方略奠定了坚实的理论基础，为法治国家的建设勾画出了一个初步的蓝图。^[2]与此同时，理论界对“法治”与“人治”问题进行了广泛而深入的讨论，对法治的理论与实践进行了较为充分的论证。1992年，邓小平同志南方谈话进一步坚定了改革开放的基本路线，提出市场与计划不是区分姓资姓社的标准。这为中国建立社会主义市场经济体制及其相应的法律制度指明了方向，扫清了道路。法学界提出“市场经济就是法治经济”的命题，进一步加深了对法治的认识。随着市场经济体制改革的深入，党的十四届五中全会将“依法治国，建设社会主义法制国家”纳入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。依法治国方略呼之欲出。

以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体继承和发扬了邓小平同志关于民主法制建设的思想，高度重视社会主义民主法制建设。1996年初，中共中央举办第三次法制讲座，讲座稿提出：“依法治国”，即“国家的政治、经济、社会的活动以及公民生活各个领域的活动都统统依照法律来进行，而不受任何非法的个人意志的干预、阻碍和破坏”。^[3]江泽民同志在听取讲座之后发表《坚持和实行依法治国，保证国家长治久安》的讲话，第一次明确提出：加强社会主义法制建设，依法治国，建设社会主义法制国家，是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。十五大报告改“法制”为“法治”。需要特别说明的是，第三次法制讲座提出的“社会主义法制国家”，在十五大报告中变成了“社会主义法治国家”。这是中央在起草十五大报告时认真研究并广泛征求社会各界意见尤其是法学界专家学者意见后决策的结果。“制”和“治”看起来只是一字之差，其实是一次重大的观念变革，表明中国不仅要加强法律制度建设，而且要从治国方式上根本抛弃“人治”传统。^[4]

正如江泽民同志在十五大报告中的阐述：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”十五大确立依法治国为治国方略，充分体现了我们党对国家治理的认识深化，是对中国特色社会主义国家建设的创造性探索，是对社会主义民主法制建设的丰富和发展。

十五大对于推进中国法治建设具有深远意义。它的法治贡献体现在两个方面。一方面，确立依法治国为治国基本方略。这标志着政治生活、经济生活、文化生活、社会生活将依法运行，标志着彻底否定“人治”，坚定不移地走“法治”道路，标志着党的领导方式的重大改革和完善。确立依法治国方略，是真正实现人民当家做主的根本保障，是发展社会主义市场经济的客观需要，是建设社会主义现代化国家的必然要求，是社会进步、社会文明的一个重要标志，也是我国民主法治建设的一个新的里程碑。另一方面，十五大对推进依法治国提出指导原则和推进重点。一是加强和改善党对依法治国的领导。即把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。二是完善依法治国的制度保障，注重法律的实施，力求有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这要求完善制度保障，深化立法、执法、司法、普法教育制度的改革。三是增强依法治国的思想观念，明确法律是人民的意志、党的主张和国家意志的体现，树立法律至高无上的权威，坚持法律面前人人平等，反对歧视、反对特权。

（二）1999年修宪与依法治国方略的确立

1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过宪法修正案。《宪法修正案》明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国写入宪法，是中国民主法治建设的新的发展，是中国法制建设的新的里程碑。以根本法确立依法治国的治国方略和建设社会主义法治国家的奋斗目标，标志着依法治国已经从党的意志上升为国家意志，为改革的路径和改革成果的巩固奠定了坚实的法律基础。

1999年《宪法修正案》包括三个方面的主要内容：一是确立邓小平理论的指导地位，二是依法治国基本方略，三是推动经济体制改革。修改内容涉及宪法序言和宪法第5条、第6条、第8条第l款、第11条、第28条。1997年依法治国基本方略载入十五大报告，这是党的决策。通过1999年的宪法修改，党的决策上升为国家意志。以根本法的形式确认依法治国的基本治国方略的地位，标志着我国社会主义民主法治建设步入一个新的阶段。从“人治”与“法治”的争议到党的十五大报告提出依法治国方略，再到宪法修正案确立依法治国基本方略，表明法治思想从思想领域到政治领域再到法律领域的跨越，完成了从思想层面到制度层面的过渡。^[5]这标志着我国的现代改革开放的各项成果能获得更为肯定的法治确认，人民的生存发展权获得更为切实的法治保障，国家的长治久安获得更为坚实的法治基础。

1999年修宪将邓小平理论与马克思列宁主义、毛泽东思想并列写入宪法，确认邓小平理论在我国社会主义现代化建设中的指导地位；确认社会主义初级阶段的长期性和“依法治国”的基本治国方略以及我国现阶段“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”和“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。1999年修宪案确认“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，进一步对1987年修改确立的个体经济、私营经济是社会主义公有制经济的“补充”做出修改，明确非公有制经济的重要地位和作用。1999年《宪法修正案》还规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这一提法更为明确和具有概括性，对稳定农村发展农业具有重要意义。为适应1997年《刑法》的修改，1999年《宪法》还将第28条中的“反革命活动”改为“危害国家安全的犯罪活动”，这是一种照应性的修正。宪法具体内容的修改既是改革成果的法律确认，也是依法治国方略的重要体现。

（三）港澳回归与基本法

1997年7月1日和1999年12月20日，中国政府分别对香港、澳门恢复行使主权。这是“一国两制”构想的伟大胜利。“一国两制”的成功实施离不开两部基本法的制定和实施。

《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”为实现“一国两制”的伟大构想，1990年4月和1993年3月，我国先后颁布了香港和澳门两个特别行政区基本法。制定基本法的目的在于以国内法的形式将“一国两制”法律化和制度化，以充分保障国家对港澳的基本方针政策的实施。“一国两制”方针的基本含义，就是“一个国家、两种制度、高度自治”。一个国家是指香港、澳门都在中华人民共和国之内。两种制度是指国家主体坚持实行社会主义制度，香港、澳门回归祖国后设立直辖于中央人民政府的特别行政区，继续保持原有的资本主义制度。高度自治是指香港、澳门依照香港、澳门特别行政区基本法实行高度自治。基本法是调整中央与特别行政区以及特别行政区内部的基本关系的宪法性法律，它较好地解决了“主权”与“治权”的关系，具有独创性，在特别行政区创设了一种新型的自治形式和独特的政治体制，形成了独立的司法制度和相对独立的法律体系，并建立起了新的中央与地方关系。^[6]香港学者分析认为，基本法是中国历史的创举，它为“一国两制”的成功奠定了稳固的基础，它是两地法律体系的结晶，它的成功代表着“一国两制”的成功。^[7]港澳基本法正是根据宪法，按照香港、澳门的具体情况制定的，符合宪法与港澳的基本情况。特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，必须以特别行政区基本法为依据。正如邓小平指出的：“你们经过将近五年的辛勤劳动，写出了一部具有历史意义和国际意义的法律。说它具有历史意义，不只对过去、现在，而且包括将来；说国际意义，不只对第三世界，而且对全人类都具有长远意义。这是一个具有创造性的杰作”。^[8]港澳地区相继回归祖国以来，港澳基本法已经在港澳地区开始实施。回归十年，港人深切感受到“一国”的好处，两种社会制度保持不变，香港实现了持续稳定繁荣，法治和人权保障取得长足的进步，政治民主稳步向前推进，宪法和基本法赋予中央的职责得到履行。^[9]十年来“一国两制”的实践证明，港澳基本法是港澳地区维护稳定秩序、促进繁荣发展的基本法律制度。

正如胡锦涛同志在庆祝香港回归十周年时指出的：十年来，中央政府切实贯彻“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，严格按照香港特别行政区基本法办事，坚定不移地维护香港繁荣稳定。香港继续保持原有的资本主义制度和生活方式，全面行使香港特别行政区基本法授予的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，香港居民享有广泛的民主权利和自由，“港人治港”、高度自治变成了生动现实。胡锦涛同志总结香港十年繁荣发展的四条重要经验是：第一，坚持全面准确地理解和贯彻执行“一国两制”方针；第二，坚持严格按照基本法办事；第三，坚持集中精力发展经济、改善民生；第四，坚持维护社会和谐稳定。“一国两制”是中国法治的独创，取得了辉煌的成就。

吴邦国同志在香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中指出：基本法是“一国两制”的法律体现，是依法治港的法律基石，是香港长期稳定的法律保障。^[10]要促进港澳特别行政区的繁荣稳定，必须坚持基本法的最高法律地位，严格依照基本法办事。必须承认，基本法的实施存在若干值得探讨和不断完善的地方，有待在今后的“一国两制”实践中不断发展和完善。