四 未来中国法治建设展望
（一）当前中国法治建设存在的主要问题
三十年法治建设虽然取得了前所未有的成绩，但也存在一些问题，面临新的挑战。
（1）在依法治国理论研究方面，普遍存在“有观点，缺理论”的现象。如提出了中国特色社会主义法治、依法治国基本方略、社会主义法治理念、法治精神、“三大执政”、“三者有机统一”、“司法改革”、“司法是实现社会公平正义的最后一道防线”等，但缺乏系统论证和科学理论支持。
（2）在法治环境方面，法治缺乏应有权威，人们“信权”不“信法”，“信访”不“信法”；宪法没有权威，缺乏真正有效的宪法实施保障制度；缺乏法治文化和法治精神，法律往往被视为约束别人的工具和手段，依法治国被有些干部视为“依法治民”的手段。
（3）在体制上，如何实现“三者有机统一”，理顺执政党与法律（法治），执政党与政权、政体，执政党与司法的关系；如何切实做到民主执政、科学执政和依法执政、依法办事；如何正确地处理民主与法治、授权与控权、公共利益与个人权利、中央与地方等关系，还有许多问题需要研究解决。
（4）在立法方面，立法质量不高，民意体现不够，可行性欠缺，以及立法中的部门保护主义，是主要问题。
（5）在行政执法、司法改革方面，部门各自为政设计和主导改革（有明显的部门利益倾向），许多改革措施治标不治本，以及司法中的地方保护主义，检察院、法院沦为地方保护主义的工具，成为为地方利益服务的“地方的检察院”、“地方的法院”，执法、司法不公正、低效率，执法、司法腐败，司法不独立等，使依法行政和公正司法的目标难以实现。
（6）在法学教育方面，法学教育发展过快明显带来了问题。一是学生多了，但科学素质不高。二是教授多了，但大师难觅。法学院有大楼，没有大师。三是法学出版物多了，但学术价值不高。存在规模与质量的矛盾，社会对高级法律人才需求与培养能力不足的矛盾，法学中的素质教育与职业教育的矛盾。
（7）在法律服务方面，供给不足、质量不高、运作不规范等问题依然困扰着我们。
此外，法学界、法律界心浮气躁、急功近利、缺乏职业伦理精神，素质能力水平不高等，也是中国依法治国亟待解决的问题。
（二）未来中国法治建设的主要任务
未来中国法治建设将在推进中国特色社会主义民主政治建设，深化政治体制改革的进程中，围绕着全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家这个十七大的总体战略部署展开，其内容主要包括：坚持和实行依法执政；坚持民主立法、科学立法，完善中国特色社会主义法律体系；全面推进依法行政，建设法治政府；深化司法体制改革，建设高效、权威、公正的司法；深化法治宣传教育，树立社会主义法治理念，从制度上、程序上实现坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。
1.把握法治发展机遇，迎接法治时代到来
十七大对中国特色社会主义法治建设提出了一系列新任务，对全面落实依法治国基本方略、加快建设法治国家做出了一系列新部署。完成这些新任务，落实这些新部署，实现中国民主法治的科学发展，需要我们进一步把握中国民主法治发展的正确方向，进一步提高对中国特色社会主义民主法治建设理论、道路和实践的认识，从中国社会主义本质和初级阶段基本国情出发，学习借鉴人类法治文明的有益成果，推进中国特色社会主义法治不断进步。
我们应当全面总结改革开放三十年来，尤其是依法治国基本方略实施10年来的基本经验，推进法治建设在思维方式、研究范式、研究重点等方面的转变。①应当从过去过于注重西方法治理论和法治经验，转变到以中国国情和实际为本、以合理学习借鉴外国法治经验为用上来，更多地关注中国经济社会实际，回应和解决中国现代化建设中出现的各种法治问题。②应当从过去过于强调抽象的法治书本知识和逻辑认知，转变到法治理论研究与中国生动鲜活的法治实践的紧密结合上来，从中国悠久文化历史和丰富现实生活中寻找中国法治的根基，创造既能吸纳世界法治文明又具有中国风格、中国气派、中国特色的法学与法治。③应当从过去较多低水平的法治研究，转变到全面系统深入研究中国特色社会主义法治理论上来，使中国的法治研究摆脱多年来低水平徘徊的局面，从整体上提升到一个新层次。④在法治建设的战略规划方面，依法治国的重点应当从“以立法为中心”转变到立法与宪法法律实施的协调发展上来，着力解决有法不依、违法不究、执法不严等问题。⑤在法治的功能方面，既要破除“法治无用”的法律虚无主义，也要防止“法治泛滥”的法律万能主义。社会主义法治应当成为中华民族的生活方式。
2.全面落实依法治国基本方略，加快建设法治国家
全面落实依法治国基本方略，在观念上就是要树立社会主义法治理念，崇尚宪法法律至上的权威，弘扬法治精神；在行动上就是要认真贯彻、执行、实施和遵守社会主义法治，严格依法办事。
全面落实依法治国基本方略：一要把社会主义法治建设视为一个系统工程，树立法治全面协调的科学发展观念；二要弱化各个部门主导法制改革的发展模式，强化在党的领导下推进中国法制的整体改革，实现法治的全面协调发展；三要使法治与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相适应，真正成为现代化建设的助推器和保护神；四要以切实保障宪法法律实施为全面落实依法治国基本方略的主要抓手，推动立法完善，促进依法执政和依法行政，带动公正司法和有效护法，引导公民信法守法。
建设社会主义法治国家必须加快而不能滞缓。加快法治国家建设，一要有建设法治国家的发展战略和目标追求，包括不同时期、不同阶段的目标和任务；二要有评价法治国家建设的具体明确可操作的指标体系；三要有建设法治国家、实现法治建设各项目标任务的具体时间表；四要在可能的条件下使建设法治国家的进程尽量提速，以实现加快的目标。加快法治国家建设是有条件的、相对的。这里的加快，既不能脱离现阶段经济社会政治文化发展的水平，也不能脱离法治自身完善发展的主要轨迹和基本规律，更不能脱离亿万人民群众对法治的理解、认同、尊崇和遵守。相对于经济社会变动不居、变迁活跃的发展特点而言，法治具有某种滞后性和保守性，因此加快法治国家建设，一定要从法治发展的战略高度把握好其加快的速度，欲速则不达。
3.坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系
当前立法中存在的主要问题是，部门利益、特殊群体利益影响甚至主导立法过程。“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化”的现象仍未消除，一些明显带有部门或集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化，“立法扩权卸责”、“立法不公”影响了法治的权威和法律的实施。
在中国特色社会主义法律体系已基本形成以后，应当努力从制度上消除部门立法的弊端，稳定立法数量，提高立法质量，完善立法程序，改进立法技术，优化立法结构，进一步完善中国特色社会主义法律体系。第一，立法应当完善公民基本权利和自由、国家组织机构设置和中央与地方关系等方面的法律制度；完善维护社会公平，加强社会管理、社会保障和公共事业方面的法律制度；完善生态环境保护、税收调节、公共财政等方面的法律制度，促进经济社会全面协调可持续发展；完善各个法律部门、起支架作用的法律、实施性法规规章、立法技术。第二，根据改革发展进程，及时完善制定立法规划，规划草案应经过科学论证并向全社会征求意见。增强立法的民主性、科学性和公正性，从源头上防止立法中的部门保护主义，防止立法不公的发生。第三，提高立法透明度，扩大公众的立法参与。第四，建立立法机关评估、执法机关评估、专家学者评估、社会公众评估相结合的立法后评估机制，适时完善、修改相关法律法规，确保立法的适应性。
4.加强宪法和法律实施，维护社会主义法治的统一尊严和权威
经过三十年的法治建设，我们已基本形成了中国特色社会主义法律体系，无法可依的问题已基本解决。现在中国法治建设的主要矛盾，是宪法法律实施不好的问题，主要表现为存在比较严重的有法不依、执法不严、违法不究现象。
据中国法学网的一项统计调查显示，中国法律实施状况令人担忧。
调查项目的问题如下。经过近三十年的努力，中国法制建设中无法可依的问题已基本解决，法律实施成为主要因素。
您认为当前中国法律实施的状况（以法律得到实施的百分比来表示）是：
您认为当前和未来中国法治建设的重点应当是：
我们认为，未来应当把解决宪法法律有效实施问题作为未来法治建设的重点，法治建设工作应当从过去的“以立法为中心”尽快转到“立法与宪法法律实施”同步推进、法治体系协调发展上来。一要着力消除立法中的部门保护主义，保证立法的公开、公正。二要消除司法中存在的地方保护主义，决不能使人民检察院、人民法院沦为地方保护主义的工具，更不能使它们成为为地方利益服务的“地方的检察院”、“地方的法院”，要切实解决执行难的问题。三要努力从社会主义宪法制度上解决宪法法律监督问题，进一步加强全国人大常委会解释宪法和监督宪法实施的工作。
5.全面推进依法行政
推进依法行政、建设法治政府应当着力解决以下问题。①改革与完善中国的行政组织法制，合理确立行政管理职能，优化政府机构设置和管理体制，合理界定政府职责范围，在履行好经济调节和市场监管职能的同时，加强社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，防止政府职能“越位”、“错位”和“缺位”。②合理划分行政管理权限，理顺垂直部门与地方政府的关系，减少行政管理层次，推进行政管理体制改革。③进一步推进政企分开，改变一些垄断行业中政企不分的情况，明确和强化国有垄断企业的社会责任，加强政府对垄断行业的法律监管。④推进综合行政执法，纠正“自费”执法现象，合并行政执法机关，改变多头执法、重复执法问题。⑤严格行政执法程序，落实政府信息公开条例，全面推行政务公开，行政执法的依据、过程、结果都要公开。⑥控制行政执法机关的自由裁量权，建立裁量基准制度，对法律法规赋予行政机关的行政裁量权进行细化并予以公布，防止自由裁量权的滥用。⑦加强行政执法监督，扩大行政诉讼的受案范围，赋予法院审查行政规范性文件合法性的权力。
6.深化司法体制改革
深化司法体制改革的基本思路如下。①运用科学发展、和谐建设的理论来确立司法科学发展的思路，把深化司法体制改革的设计，纳入司法建设和司法发展的大格局，以“司法建设”作为司法权、司法体制和司法机关未来发展的主线和主题词，以深化司法体制改革作为实现司法建设的手段和途径之一。②根据科学发展、和谐建设的理论，把司法建设融入全面落实依法治国基本方略的大战略之中，形成依法执政、民主立法、依法行政、建设司法、强化护法、倡导守法的依法治国新局面；把深化司法体制改革纳入中国法制整体改革的大视野中，统筹考虑、全面规划、协调推进，实现司法建设及司法体制改革的科学发展。③认真总结过去十年司法（体制）改革的经验教训，客观评估司法（体制）改革的利弊得失，在这个基础上，根据十七大报告精神和对司法工作的要求，深入研究中国特色社会主义司法权、司法制度和司法建设的理论，科学论证设计深化司法体制改革的实施规划，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。应当充分发挥党委在遏制司法权地方化、行政化和防治司法腐败中的领导监督作用。支持司法机关依法独立行使职权，改变司法机关向党委领导请示报告个案的做法，禁止任何组织和个人非法干预依法办案。适应“公检法”三机关在诉讼活动中相互配合、相互制约的需要，保持“公检法”三长在党内地位的适当平衡，避免法定制约机制失灵。
7.深化法制宣传教育，弘扬法治精神，树立社会主义法治理念
法制宣传教育应当做好以下几个方面的紧密结合。①把法制宣传教育与走中国特色社会主义道路、全面贯彻科学发展观、深化改革开放紧密结合起来，充分发挥法制宣传教育在开创中国特色社会主义新局面中的重要作用。②把法制宣传教育与中国特色社会主义民主政治建设、尊重和保障人权紧密结合起来，通过依法推进民主政治建设和深化政治体制改革，广泛传播社会主义法治理念，通过依法维护公民的权利、保证人民当家做主，树立社会主义法治权威。③把法制宣传教育与全面落实依法治国基本方略紧密结合起来，深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，培植法治文化，为全面推进依法治国提供良好的文化观念氛围。④把法制宣传教育与公民意识教育紧密结合起来，把树立社会主义法治理念与树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念紧密结合起来。加强公民意识教育，一方面向公民灌输社会主义民主法治理念、法治精神、法律意识，另一方面向全社会传播法治文化、弘扬法治精神。
8.坚持以人为本，进一步尊重和保障人权
尊重和保障人权是社会主义的本质要求，应当予以高度重视。一是应当把宪法宣示的各项基本权利法律化，全面完善人权保障的各项法律规定和制度；二是加强对《公民权利和政治权利国际公约》的研究工作，在充分准备的基础上加快审议批准这个公约；三是进一步修改刑法，大幅度减少死刑的刑种；四是抓紧修改刑事诉讼法和行政诉讼法，使之能够适应尊重和保障人权与和谐社会建设的需要；五是进一步加强对公民的经济、社会和文化权利保障，着力解决“上学难”、“看病难”、“住房难”、“两极分化”、“贫富不均”等老大难问题，着力保障社会弱势群体的权利。
9.切实从制度上、程序上保障“坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一”
坚持党的领导、人民当家做主和依法治国，是构成社会主义政治文明本质特征和社会主义宪制的三个基本要素。三者有机联系，相辅相成，辩证统一。在观念形态上，三者统一于中国化的马克思主义，统一于以人为本、全面协调可持续的科学发展观；在实践形态上，三者统一于中国特色社会主义民主政治建设的实践之中，统一于社会主义现代化建设的全过程；在制度形态上，三者统一于社会主义宪法及其构建的体制。
通过制度化、宪法化安排，用根本大法和人民代表大会制度等民主制度形式，把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者明确肯定下来，有机统一起来，进而从体制上有效保证党的基本路线方针政策的贯彻实施，保证党的政治权威和执政地位，保证人民当家做主和依法治国的实现。从制度上、机制上实现“三者有机统一”，必须坚持和加强党的领导，这既是前提也是保障。为了更有效、更好地加强和改善党对社会主义民主法治建设的领导，必须改善党的领导，按照执政党建设的要求，不断提高民主执政、科学执政和依法执政的能力和水平，使党在民主法治建设中始终发挥统揽全局、协调各方、依法执政的领导核心作用。
在“三者有机统一”原则和思想的指导下，从实践中探索出中国政治体制改革循序渐进的成功模式，政治体制改革的思路、路径、内容、原则更加清晰了，主要表现为以下几点。在政治体制改革的思路上，由“党政分开”向“三者有机统一”转变。在政治体制改革的路径上，由解构主义向建构主义转变，由制度改革向制度建设转变。在政治体制改革的内容上，由比较注重政治体制的单一改革，向经济体制、行政体制、文化体制、社会体制、政党制度与政治体制的协调改革与完善转变。在政治体制改革的原则上，推进政治体制改革、发展社会主义民主政治，必须在党的统一领导下，分阶段有步骤地依法进行。必须坚持“五个有利于”：有利于增强党和国家的活力；有利于调动人民群众的积极性、主动性和创造性；有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定；有利于维护法治统一和宪法法律权威；有利于促进经济发展与社会和谐进步。
[1] 时任最高人民法院院长江华说：中央64号文件下达后，广大法院干部欢欣鼓舞；我认为这个文件是新中国成立以来甚至建党以来关于政法工作的第一个最重要的、最深刻的、最好的文件，是中国社会主义法制建设新阶段的重要标志；要贯彻执行各族人民同心同德搞“四化”的政治路线，就必须加强社会主义法制；我们人民法院坚决贯彻执行这个文件，就是执行党的十一届三中全会的政治路线的具体体现。中央指示，党委对司法工作的领导主要是方针、政策的领导，同时决定取消党委审批案件的制度，这是加强和改善党对司法工作领导的一次重大改革，改变了党委包揽司法业务的习惯做法。1954年《宪法》和《人民法院组织法》公布以后，人民法院依法独立审判的原则已经确立，就应该有步骤地改变党委审批案件的制度，但是由于种种原因没有做到这一点。随着社会主义经济建设的不断发展和社会主义法制建设的不断完善，党委审批案件的制度已经没有必要了，应当取消。实现这样一项改革是不容易的。三十年来一直是党委审批案件，实际上往往是党委书记或主管政法的书记一个人说了算，不是集体领导决定的。三十年来人民法院独立审判没有真正实行过，法制的权威没有树立起来。中央这个文件要求各级党委切实保证人民检察院独立行使检察权、人民法院独立行使审判权。审判权是国家权力的一部分，只能由人民法院行使。人民法院独立行使审判权必须有两个基本条件：一是党委保证，不仅自己不审批案件，而且使人民法院的审判工作不受行政机关、团体和个人的干涉；二是人民法院认真贯彻执行党的思想路线和政治路线，在审判工作中严格依法办事，同时接受党和人民的监督。