第一节 战略环境评价实践

2008—2017年，环境保护部先后组织开展了四轮大区域发展战略环评，包括五大区域重点产业发展战略环境评价、西部大开发重点区域和行业发展战略环境评价、中部地区发展战略环境评价和三大地区战略环境评价，涉及全国28个省（自治区、直辖市），重点评价面积约777万平方千米，占国土面积的80.4%。随后，以连云港、鄂尔多斯为试点，开展了地市级战略环境评价工作。我国已开展区域发展战略环境评价涉及的省（自治区、直辖市）2015年总人口为13.02亿人，占全国的95.0%;GDP总量为69.5万亿元，占全国的95.8%; SO2、NOx、COD、氨氮排放量分别为1776万吨、1721万吨、2009万吨、216万吨，分别占全国排放总量的95.6%、93.5%、90.3%、94.1%。

一、五大区域重点产业发展战略环境评价

在国家区域发展战略的引领下，环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区五大区域，正成为国家宏观经济战略的重要指向区域和新的经济增长极。结合我国区域经济发展的总体战略、产业发展趋势和区域布局态势，生态环境部自2008年起开始组织五大区域重点产业发展战略环境评价工作，旨在推动五大区域环境保护优化经济发展新格局的形成。

五大区域重点产业发展战略环境评价的重点指向区筛选，考虑了区域自身属性、区域已有的或可能有的战略规划、区域社会经济发展趋势、区域生态环境问题、区域环保政策指引及近期行动等因素。环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区分别代表了率先奔入小康区域、沿海新兴开发区（海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海）、流域性社会经济区和河口型生态经济区。五大区域重点产业发展战略环境评价历时近三年，涵盖15个省（自治区、直辖市）的67个地级市和37个县区，涉及石化、能源、冶金、装备制造等10多个重点行业。

五大区域重点产业发展战略环境评价针对五大区域重点产业发展的目标和定位，围绕产业布局、结构和规模三大核心问题，以区域资源环境承载力为约束条件，全面分析产业发展现状、趋势及关键性的资源环境制约因素，深入评估五大区域产业发展可能产生的环境影响和潜在的生态风险，尝试构建跨流域、跨行政单元、前瞻性的环境综合管理模式，提出了重点产业优化发展调控建议和环境保护战略对策，研究了在决策阶段和宏观布局层面预防产业布局性环境风险、确保区域生态环境安全的新思路和新机制，为国家“十二五”规划编制、区域中长期发展规划制定、区域环境管理与环境建设等重大决策提出提供技术支撑，成为相关地区火电、化工、石化、钢铁等行业环境准入的重要依据。

以环渤海沿海地区为例，战略环境评价区涵盖环渤海沿海地区的13个地市，运用产业经济分析、情景分析、承载力分析、大区域环境系统模拟、生态风险评估等技术方法，对大尺度复杂社会经济系统及其环境响应变化进行综合分析、预测和评估。利用ArcGIS软件空间叠加分析土地利用现状与规划图，对沿海产业集聚区用地扩张占用的土地规模、结构、布局及海岸线进行分析；利用区域气象模式MM5模拟气象场，为NAQPMS模式提供气象场驱动，并以区域未来大气污染物排放为基础，对大气污染物浓度的未来情景进行空间分布模拟；利用承载力分析理论核算区域资源环境综合承载力利用情况，运用三层次分析法、二元循环法、大尺度水动力模型及大尺度开放式模式的大气环境容量计算方法分别评价区域水资源、水环境、近岸海域及大气环境承载力，最终得到资源环境综合承载力利用情况。作为首个大区域战略环境评价，五大区域重点产业发展战略环境评价为今后大区域战略环境评价探索了一条可行之路，成为后续战略环境评价工作的借鉴样本。

二、西部大开发重点区域和行业发展战略环境评价

西部大开发战略实施10年以来，西部地区经济实力大幅提升，人民生活水平显著提高，西部地区进入了历史上最好的发展时期。2010年，《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》明确把西部大开发战略放在区域协调发展总体战略的优先位置。与此同时，西部地区生态环境脆弱，水土流失严重，水资源短缺，石漠化、沙漠化加剧，生物多样性退化等生态环境问题突出。

党的十八大确立了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总布局，要求树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势。

为推动环境保护优化经济发展新格局的形成，确保西部地区中长期的生态环境安全，生态环境部组织开展了西部大开发重点区域和行业发展战略环境评价工作。战略环境评价涉及云南、贵州、甘肃、青海、新疆及新疆生产建设兵团共61个地州市，战略评估涵盖面积占国土面积的35.5%。

与五大区域重点产业发展战略环境评价不同，西部大开发重点区域和行业发展战略环境评价针对其区域特有的生态环境问题进行评价。针对西部地区水土资源不匹配，同时是我国重要生态屏障的特点，评估了区域资源环境综合承载力利用水平，给出了适宜区域建设的布局建议，提出了区域生产力发展与产业布局的优化策略。以“西南（云贵）重点区域和行业发展战略环境评价”为例，该研究运用共轭梯度理论研究产业系统结构调整和布局优化的调控方案；运用区域产业系统影响辨识的三角形评估框架，结合技术经济、计量分析、空间分析、承载力分析等理论和方法，建立了产业经济与资源环境耦合关系研究的基本路径；运用ArcGIS软件分析区域适宜建设用地及未来适宜建设用地空间；运用BNU-SWAT生成水文响应单元，与专题图结合输出各类计算结果，进行水量平衡分析，模拟土地利用变化对水文过程的影响，最终提出具有区域针对性的城镇化与产业发展优化布局方案。

三、中部地区发展战略环境评价

中部地区处于我国腹地，承东启西、连南贯北，区位优势明显，是推进新一轮工业化和城镇化的重点区域。中部地区人口众多，人地关系、用水关系较为紧张，部分地表水体污染严重，地下水超采、湿地萎缩形势严峻，传统煤烟型污染与以细颗粒物和臭氧为特征的大气复合污染并存，持续改善环境质量的任务艰巨。

2013年环境保护部启动中部地区发展战略环境评价工作。工作范围包括中原经济区、武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区等重点区域，涉及河南、安徽、山西、山东、河北、湖北、湖南、江西8个省份60个地市。

随着党的十八大将生态文明纳入“五位一体”，结合区域发展战略定位，中部地区发展战略环境评价提出“粮食安全”“流域生态安全”“人居环境安全”三大评价维度，并根据结果确定区域综合环境管控单元，落实生态环境保护策略。以“长江中下游城市群发展战略环境评价”为例，研究分别评价了武汉城市圈、长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区和皖江城市带当前、2020年和2030年三大安全综合水平；并根据区域发展规划、各省级政府国民经济发展规划、生态功能区划、主体功能区规划、环境保护规划及资源环境承载力利用水平等，结合地理信息空间技术手段划定区域综合环境管控单元。此次综合环境管控单元划定工作尚显粗糙，环境策略制定还不够细致，但已经为后来分级分类的空间环境管控做出了尝试。

四、三大地区战略环境评价

党的十九大提出，生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计，明确我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要；并提出要在2035年实现生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现，到21世纪中叶生态文明将全面提升。

三大地区是我国开放程度最高、发展基础最好、综合实力最强和最具国际竞争力的地区。深圳经济特区、上海浦东新区、河北雄安新区等具有全国意义的新区战略，进一步提升了三大地区在改革开放和现代化建设全局中的战略地位。三大地区在社会经济快速发展的过程中，付出了巨大的环境代价，成为我国发展与保护矛盾最突出、生态环境短板制约最凸显的地区。2015年环境保护部启动了三大地区战略环境评价工作，范围包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、广东7个省（自治区、直辖市），涵盖京津冀、长三角、珠三角三大城市群，涉及海河、长江、珠江三大流域，涵盖总面积61.1万平方千米，占中国国土面积的6.4%。

三大地区战略环境评价首次尝试将“三线一单”纳入工作范围，强化了空间、总量和准入环境管控。“严格空间管制、严格总量管控、严格环境准入”成为三大地区生态环境保护方案的重要组成部分，为“三线一单”工作在大区域的实践做出了尝试。以“京津冀地区战略环境评价”为例，其建立了“山水林田湖”格局的生态保护空间体系，维持了区域生态安全格局。战略环境评价将浑善达克沙地防风固沙区、西北部生态涵养区、燕山—太行山水源涵养与土壤保持区等生态功能区，永定河、潮白河、大清河、滦河、南北运河等河流廊道，以及白洋淀、南北港、衡水湖、环首都国家公园体系等重要湿地划为生态保护空间；核算区域污染物允许排放量，其中，大气环境以地级市为基本控制单元，水环境以子流域为基本控制单元，分别核算其允许排放量和允许入河量，并制定相应污染物减排路径；仍以地级市或子流域作为基本控制单元，核算区域资源能源消费总量要求。结合以上关于空间、资源能源与排放的分析结果，编制区域基于空间单元的负面清单，针对重点河流汇水区、水资源超载区、大气环境超标区及人口集聚区制定环境准入要求，明确其空间范围；根据污染排放贡献，针对主要污染行业提出规模限定及退出机制；针对产业园区制定钢铁、石化、火电、化工等重点行业的效率准入要求及推荐的技术清单。

五、小结

在经过四轮大区域战略环境评价后，大区域战略环境评价已经在实践过程中探索出了一条行之有效的道路，并在历次工作中都基于前次工作进行了不同程度的深化与创新。无论是理论体系，还是技术方法，大区域战略环境评价都形成了自己的框架体系，但是其与具体的城市发展或建设项目还缺少动态、有机联系，为此地市级战略环境评价应运而生。2015年环境保护部、江苏省环境保护厅、连云港市政府组织开展了首个地市级战略环境评价工作。这次战略环境评价工作为地市级战略环境评价开了先河，并进一步探索了地市级“三线一单”工作。