第二节 “三线一单”技术要求与方法
一、总体技术流程
“三线一单”划定工作按工作内容分为生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单四大方面，四者相互依托、相互支撑。“三线一单”划定的技术流程主要包括生态环境现状评价、环境保护目标确定、生态资源分析与环境目标可达性分析、“三线”划定、生态环境准入清单编制五个阶段（见图2-2）。
图2-2 “三线一单”划定的技术流程
在生态环境现状评价阶段，重点进行生态现状、环境质量现状和能源资源利用现状评价，识别生态环境保护和资源利用等的关键问题。在环境保护目标确定阶段，重点确定评价期环境质量改善目标。在生态资源分析与环境目标可达性分析阶段，重点开展生态系统评估、污染物减排潜力评估与新增量核算、环境目标可达性分析、资源供需分析等工作。在“三线”划定阶段，重点制定生态保护红线与一般生态空间及环境管控要求、环境要素管控分区及环境管控要求、资源能源利用上线与重点管控区环境管控要求等。在生态环境准入清单编制阶段，主要基于生态、环境、资源的差异化管控分区，叠加划定环境管控单元，确定各环境管控单元的环境管理要求和环境准入条件。
二、生态保护红线
从生态环境本底入手，从维护生态系统完整性和安全性的角度，综合考虑主体功能区规划、生态功能区规划等相关工作成果，研究生态服务功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性的空间分布特征，确定分级分类管理的生态空间和生态保护红线方案。海洋生态空间、海洋生态保护红线、生态岸线等依据海洋国土空间的特殊性划定。生态保护红线与一般生态空间划定技术流程如图2-3所示。
图2-3 生态保护红线与一般生态空间划定技术流程
1．生态现状评价
生态现状评价重点评价生态系统的类型及其结构、功能和过程。生态系统类型包括森林、草原、荒漠、冻原、湿地、水域、海洋、农田、城镇等。生态系统功能包括水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等。生态现状评价内容包括：分析生态系统总体状况和历史变化趋势，识别生物多样性降低、水土流失、沙漠化、土壤盐渍化、生态空间占用等生态问题，辨识生态系统面临的压力和存在的关键问题。
2．生态系统评估
按照《生态保护红线划定指南》，生态系统评估重点包括：评估生态服务功能重要性，包括水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等，并划分为极重要、重要、一般重要三个级别；评估生态环境敏感性，包括水土流失、土地沙漠化、石漠化、土壤盐渍化等，并划分为极敏感、敏感、一般敏感三个级别；识别其他各类重要生态区，包括国家级和省级等各类禁止开发区域，以及极小种群物种分布的栖息地、国家一级公益林、重要湿地、野生植物集中分布地等其他各类保护地；另外，采用景观生态学法等，分析生态安全格局，识别对于维持生态系统结构和功能具有重要意义的自然生态用地。
3．生态保护红线与一般生态空间划定
生态空间划定通常采用GIS空间分析技术。将生态服务功能极重要区、生态服务功能重要区、生态环境极敏感区、生态环境敏感区、其他各类保护地、生态安全格局构建关键区等空间叠加，划定生态空间。
依据《生态保护红线划定指南》，明确生态保护红线区域，优化调整现行生态保护红线，则生态保护红线以外的生态空间为一般生态空间。
根据生态保护相关法律法规与管理政策，结合生态空间土地利用现状和管理情况，可以明确各类生态保护红线和一般生态空间的主导生态功能、重点生态问题、生态管控要求和综合整治要求。
三、环境质量底线
环境质量底线划定是指，以环境质量改善为核心，确定区域环境质量目标，基于环境质量目标测算环境容量，以及环境管理允许的污染物排放量，结合分部门、行业以污染控制技术为依据的自下而上的污染物减排潜力的核算，确定区域、流域污染物管控方案；另外，做好环境质量、环境容量和允许污染物排放总量及排污许可等的衔接。环境质量底线划定技术流程如图2-4所示。
图2-4 环境质量底线划定技术流程
1．环境质量现状评价
综合考虑自然地理条件、污染扩散特征、行政边界等，划定环境控制单元。水环境控制单元根据流域特征、水文情势、水质监测断面、行政区划等综合确定，并与国家和省级控制单元相衔接，按照行政边界拟合。大气环境控制单元根据地形地貌、大气污染扩散条件、行政区划等综合确定，一般以区县级行政单元为大气环境控制单元。
通过指数法、类比法、现场踏勘法、专家咨询法等，评价区域水环境质量、大气环境质量、土壤环境质量的现状和变化趋势，分析影响各环境质量的主要污染因子和特征污染因子，识别关键环境问题。确定排放管控的主要污染物，综合考虑国家和地方政府重点控制污染物、评价区未来发展的主导行业或重点行业的特征污染物、当地环境介质最敏感的污染因子等因素，综合确定纳入污染物排放控制的主要污染物。一般应包括：化学需氧量、氨氮、总磷等水污染因子，二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物等大气污染因子，其他与区域突出环境问题密切相关的主要特征污染因子。
核算全口径污染源排放清单，建立环境质量与污染物排放间的响应关系，分析污染原因。基于环境监测、环境统计、排污许可等数据，依据污染源清单编制技术指南、产排污系数手册等，建立全口径污染源排放清单。选取适宜的模型，建立环境质量与污染物排放间的响应关系，分析污染原因。
污染原因分析包括区域传输贡献及本地污染源部门、行业占比等，分析污染物排放强度、控制水平和环境保护设施处理水平等。分析评价区域内已发生的环境风险事故的类型、原因及造成的环境危害和损失，分析区域内主要环境风险源分布及环境风险防范方面存在的问题。
2．环境质量目标确定
分析国家、省级、市级政府确定的可持续发展战略、环境保护相关政策与法规，以及生态环境保护规划、污染防治行动计划、近岸海域环境保护规划、流域综合环境整治规划等相关规划，以环境质量改善为原则，结合相关规划、人体健康要求及评价区域环境质量现状，综合确定大气、水、土壤等环境质量目标。水环境质量目标重点确定水环境功能区达标率、水质优良比例、控制断面水质目标等，大气环境质量目标重点确定主要污染物浓度目标、优良率目标等，土壤环境质量目标重点确定受污染耕地及污染地块安全利用目标。
3．环境承载力与环境质量目标可达性分析
1）测算主要污染物容量
基于流域水文特征、区域气象条件等，通过适宜的环境质量模型、类比调查、专业判断等方法，科学测算大气、水等环境控制单元主要污染物的环境容量。
2）主要污染物减排潜力分析
综合运用情景分析、类比调查和专业判断等方法，从源头控制、清洁生产和末端治理等方面核算各环境控制单元主要污染物减排潜力。对于重点行业，基于国家相关部门或行业协会推荐的行业污染防治先进技术、最佳可行技术（BAT）等，分析区域内行业生产工艺水平、污染控制技术水平和技术进步、污染负荷贡献及控制成本等，全面分析和测算主要污染物减排潜力。主要污染物减排潜力核算应至少做到分部门分析，其中，水污染物减排潜力核算至少应包括城镇生活源、工业源（重点行业/工业企业）和规模化养殖污染源，大气污染物减排潜力核算至少应包括工业源（重点行业/工业企业）、面源（农村和城市）和移动源（机动车、船舶等）。另外，研究涉及的行业应与国民经济行业分类（GB/T 4754—2011）一致。
3）主要污染物新增量分析
以区域污染物减排为前提，以社会、经济发展情景为基础，结合区域和流域环境管控要求及国内外先进环境管理水平、清洁生产等要求，考虑管理实际和技术进步等因素，测算各环境控制单元主要污染物新增量，并明确新增污染源准入条件。部门和行业的划分与污染物减排潜力核算相同。
4）环境质量目标可达性分析
通过对比法、模拟法等，分析环境质量目标的可达性。水环境质量目标的可达性分析应与河流、湖泊生态流量分析衔接，大气环境质量目标的可达性分析应与能源结构优化调整等衔接。如果环境质量目标不可达，需要进一步强化污染物排放管控要求或调整分区域、分阶段环境质量目标。
4．环境管控分区与环境管控要求确定
1）主要污染物允许排放量
基于环境承载力分析、污染物减排潜力分析与环境质量目标可达性分析，综合考虑基于环境质量目标的环境容量、减排潜力、新增量等因素，确定各环境控制单元主要污染物允许排放量或减排比例。
2）环境管控分区
根据环境现状评价、污染物排放管控分析结果，结合环境禀赋特征，识别环境优先保护区和重点管控区，并划定环境管控分区。
大气环境优先保护区主要为自然保护区、风景名胜区等环境空气一类功能区。大气环境重点管控区包括高排放区、污染布局敏感区、污染弱扩散区、受体敏感区等，主要通过分析污染区域及污染排放源、输送过程、受体等污染形成机制确定。高排放区主要指工业集聚区等对污染贡献较高的区域；污染布局敏感区为对环境空气质量影响突出的区域；污染弱扩散区为污染易于聚集的区域，通过气象、地形条件等综合确定，也可采用环境大气质量模型模拟确定；其他区域为一般管控区。
陆域水环境优先保护区主要包括水源保护区、湿地保护区、“三场一通道”等对于水源涵养、水生态保护、生物多样性保护等水系统维护起关键作用的区域。陆域水环境重点管控区主要指超标环境控制单元中污染贡献大、管控要求高的区域，邻海区域水环境重点管控区应与近岸海域水环境质量相衔接；其他区域为一般管控区。
近岸海域水环境优先保护区主要包括海洋渔业水域、海上自然保护区、珍稀濒危海洋生物保护区等一类近岸海域环境服务功能区。近岸海域水环境重点管控区主要包括对近岸海域水质超标影响贡献较大的海水养殖区域、港区等，以及对海洋环境风险影响较大的港区、航道等，其他区域为一般管控区。
土壤环境优先保护区主要为农用地集中区。土壤环境重点管控区主要包括农用地污染风险区和建设用地污染风险区，其余区域为一般管控区。
3）环境管控分区方案
基于环境质量现状与环境质量目标可达性分析结果，综合考虑污染贡献、减排成本、减排难度、减排效益、发展政策导向等因素，确定各环境管控区污染治理要求，编制重点部门和行业环境效率准入要求及污染物排放标准等管控方案。
四、资源利用上线
以资源能源禀赋为根本，以生态环境质量改善要求为约束，参照相关部门确定的资源红线管控要求，结合社会经济发展需求、技术提升潜力等因素，核算资源需求结构及总量，从而确定资源利用总量、结构、强度、效率等指标。
建立资源利用与生态环境之间的响应关系。以环境质量改善和生态系统功能维持为约束，对区域资源利用上线、重点区域/行业资源利用上线、资源利用强度提出反馈建议。水资源利用上线兼顾水环境质量目标约束下的生态用水量、废水排放量等控制要求；能源利用上线兼顾大气环境质量目标约束下的煤炭利用量等控制要求；其他资源，如土地资源、矿产资源等，依据制约的生态环境条件确定资源利用上线管控要求，并需要考虑生态保护用地总量和空间分布特征等。资源利用上线划定技术流程如图2-5所示。
图2-5 资源利用上线划定技术流程
1．资源利用现状评价
资源利用现状评价的主要内容包括：评价资源供给条件，水资源重点评价水资源总量、时空分布、蓄水能力等，能源重点评价一次能源禀赋、转输及二次能源加工转化能力等；评价各类资源的供需状况、资源利用总量、结构、强度、效率等，分析资源利用和保护方面存在的问题。
2．资源供需与生态环境约束分析
借鉴水利部、国家发展改革委、自然资源部等相关部门能源利用红线、水资源利用红线和土地资源利用红线核算成果及要求，综合考虑基础设施建设、技术进步等因素，分析资源供给总量和结构。
资源需求预测：综合考虑社会、经济发展空间布局和结构特征等的变化，以及循环经济发展、生产工艺水平、技术进步和控制成本等，全面分析区域、行业资源需求总量和结构。
生态环境约束分析：基于生态系统功能维护、环境质量改善目标等，评估资源利用管控要求。
3．资源利用上线与环境管控方案
综合考虑国家及地区资源利用要求、资源禀赋、生态环境要求，结合可供资源量和资源需求核算结果，确定区域资源总量上线、重点区域、重点行业资源利用总量、结构和效率，以及重点管控区环境管控要求和资源保护方案等。水资源重点管控区重点识别地下水严重超采区、生态用水严重不足区等。能源重点管控区重点识别高污染燃料禁燃区、禁煤区等。
五、生态环境准入清单
基于环境管控单元制定生态环境准入清单。在一般生态空间、生态保护红线、环境要素管控分区、资源重点管控区基础上，叠加行政区划等，划定环境管控单元。在梳理国家和地方既有环境管控要求的基础上，结合一般生态空间和生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的空间差异化管控要求，从空间布局约束、污染物排放控制、环境风险防控、资源利用效率等维度，制定各环境管控单元的环境治理要求和生态环境准入清单。生态环境准入清单制定技术流程如图2-6所示。
图2-6 生态环境准入清单制定技术流程
结合研究内容及管理要求确定环境管控单元尺度和对应要求。地市尺度应至少细化至区县及重点园区，有条件的地市尺度应细化至乡镇/街道单元。
1．环境管控单元的划定与分类
采用叠图法，将生态保护红线、一般生态空间、水环境控制单元、大气环境管控分区等分要素管控分区、资源重点管控分区及其他环境管控分区等进行空间叠加，并采用聚类分析等方法，形成以乡镇、街道、工业集聚区（园区）为基础的若干环境管控单元，明确各环境管控单元的面积和边界。
集中分布的生态保护红线、一般生态空间、水环境优先保护区、大气环境优先保护区等，宜以自然边界为依据，划为优先保护单元。
当前和未来环境问题突出，需要强化环境管控的工业集聚区（园区）、城区（镇区）、港区、农业集中区等，宜以行政管理边界为依据，划为重点管控单元。
其他生态系统功能和敏感性一般、环境问题不突出的区域，划为一般管控单元。
2．生态环境准入清单的制定
基于各要素管控分区的环境管理要求，参照评价区域重点行业发展水平、国内外先进水平、清洁生产标准等，综合确定各环境管控单元的差异化、精细化环境管理、资源利用等要求。
各环境管控单元的环境管理要根据重点生态功能和关键资源环境问题有所侧重。优先保护单元重点明确生态保护要求和生态环境准入正面清单等；重点管控单元如果是工业集聚区（园区），则重点明确现有产业整治要求、重点行业资源利用效率、污染物排放标准、环境保护基础设施建设要求等；重点管控单元如果为城镇区，则重点明确环境保护基础设施建设要求、交通源排放控制要求、风险防控要求等；重点管控单元如果为农业区，则重点明确畜禽养殖污染控制要求、环境保护基础设施建设要求等。