第五节 公文管理

公文管理渗透在整个公文处理工作过程中,不能简单地理解为是公文拟制、办理之后的一个环节。

一、公文管理的目的和基本原则

2012版《条例》第五条要求:“公文处理工作应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则。”第二十八条要求:“各级党政机关应当建立健全本机关公文管理制度,确保管理严格规范,充分发挥公文效用。”这就是公文管理的目的和基本原则。怎样落实这个基本原则,实现这个基本目的?关键是抓好以下四个方面。

(一)建章立制,科学管理

抓好公文处理工作,一是靠人,二是靠制度,三是靠设备,四是靠方法。其中,建章立制既不能简陋,也不能繁琐,要注意把握好繁与简的度,借助电脑、网络等现代办公设施和手段,分门别类,纲举目张,化繁为简,以简驭繁,这才是科学管理的追求。

(二)统一渠道,集中管理

必须统一队伍。按照2012版《条例》第六条要求:“各级党政机关应当高度重视公文处理工作,加强组织领导,强化队伍建设,设立文秘部门或者由专人负责公文处理工作。”第二十九条要求,“党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理”。

必须统一接收。凡寄给本机关的公文,除领导同志亲启件外,一律由文秘人员统一接收、拆封、登记和分发处理,其他部门和人员不得随意接收、处理。凡以本机关名义上报、下发的公文,无论哪个部门承办,均应送文秘部门统一登记、编号、发放,各承办部门不得擅自发放。

必须统一保管。本机关接收和发出的所有文件,均由文秘部门集中保管。机关各部门承办的文件,承办完毕后必须交回文秘部门,不得长期保存在各个部门,特别是不能长期保存在个人手里。

(三)加强协调,协同管理

公文处理工作是一个严密的系统工程,涉及诸多环节。必须强化落实各级党政机关领导的高位协调、指挥调度作用,强化落实各个岗位环节的主体作用,强化落实基础和细节工作,使之相互关联、衔接有序、协同运作、准确快速,才能确保公文管理工作高效率、零差错。

(四)严格保密,安全管理

确保公文安全保密,是公文管理工作的基本要求之一。《刑法》第三百九十八条规定:“国家机关工作人员违反保守国家秘密法的规定,故意或者过失泄露国家秘密,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。非国家机关工作人员犯前款罪的,依照前款的规定酌情处罚。”

2012版《条例》在第七章“公文管理”中着重强调了有关保密规定,提出了设立机要保密室和机要阅文室的要求,对公文定密和解密、密级文件的复制和汇编、公文的销毁和移交、新设立单位的发文立户等作出了具体规定。

在实践中,经常遇到保密规定和政府信息公开产生矛盾等问题。遗憾的是,2012版《条例》并没有提出明确的解决规定,在2012版《格式》中也未关注政府信息公开的有关规定。建议进一步修订完善。注意:在实际发文中,已经标注说明文件信息公开属性。例如,国务院办公厅关于转发知识产权局等单位深入实施国家知识产权战略行动计划(2014—2020年)的通知(国办发〔2014〕64号)标注“(此件公开发布)”。[34]有的文件则是注明发至什么级别,如“此件发至地师级”“此件发至县团级”,等等。

二、公文管理的具体要求

文秘人员必须严格按照公文管理的岗位职责要求,以高度负责的精神,严肃认真地做好公文管理工作,同时不断创新管理方法,狠抓管理细节,提高管理质量。

(一)对印发传达范围的要求

公文的印发传达范围应当按照发文机关的要求执行;需要变更的,应当经发文机关批准。公文如需公开发布,发布的时间、形式和渠道,由发文机关确定。

行政机关的公文按照政府信息公开工作有关规定加强管理。

经批准公开发布的公文,同发文机关正式印发的公文具有同等效力。公开发布公文应当坚持“谁发文、谁批准”的原则,非发文机关无权批准公开发布公文。

(二)对复制、汇编公文的要求

确需复制、汇编公文,应当符合有关规定并经本机关负责人批准。复制、汇编的公文视同原件管理。复制件应当加盖复制机关戳记。翻印件应当注明翻印的机关名称、日期。对明确要求不准复制、翻印的公文,就不能复制、翻印。

(三)对撤销、废止公文的要求

公文的撤销和废止,由发文机关、上级机关或者权力机关根据职权范围和有关法律法规决定。公文被撤销的,视为自始无效;公文被废止的,视为自废止之日起失效。

只有发文机关及其上级机关有权宣布撤销公文。与现行政策、法规不符的公文,应及时作出修改完善,或宣布废止。

(四)对销毁公文的要求

不具备归档和保存价值的公文,经批准后可以销毁。销毁涉密公文必须严格按照有关规定履行审批登记手续,确保不丢失、不漏销。

(五)对清退公文的要求

按照工作要求,定期对收到的上级公文和本级下发的公文进行清理和回收。清退文件的范围一般包括以下八种。

1.涉密文件的清退

见本节“对涉密公文的要求”,此处不赘述。

2.有重大错情的文件的清退

凡本级机关发出的文件,如发现有重大错情,要立即全部收回,修改后重新印发。对上级机关要求收回的有重大错情的文件,文秘部门要尽快退回,不能以任何借口不退或借故拖延留存。

3.传阅文件的清退

对份数少,需要送领导和有关部门传阅的文件,要规定传阅时间,及时收回。

4.征求意见和送审的文件的清退

对需要送几个部门征求意见、会签或送请领导同志审阅批示的文件,工作人员要及时催退收回。

5.会议文件的清退

各种会议印发的文件、材料,一般在会议结束时应予收回。会议主持机关准许与会人员带走的会议文件,与会人员返回单位后应将全套会议文件、材料交由所在单位办公室签收、登记,然后由办公室负责按照有关制度、程序进行分发、传阅、办理、保管。

6.承办件的清退

对文秘部门转出的承办件,承办部门要尽快办理,并在办理完毕后及时将文件退回。文秘人员也要主动催退收缴。

7.未经领导本人审阅的讲话稿的清退

有时为了便于工作而印发的未经领导本人审阅的讲话稿,在传达结束后要及时收缴。

8.离职人员手中文件的清退

凡工作调动、长期脱产学习或休养的人员,离职前要彻底清理个人手中的文件。文秘人员应主动督促,协助清理。管理文件的同志调动工作时,必须详细开具文件目录或者按文件登记簿进行移交,并履行签字手续。这一点特别重要,需要引起机关领导和交接班工作人员的高度重视。

(六)对涉密公文的要求

对于涉密公文,还必须按照保密工作有关规定进行管理,以确保安全,发挥效用。

1.定密与解密

涉密公文应当准确定密。确定密级前,应当按照拟定的密级先行采取保密措施。确定密级后,应当按照所定密级严格管理。在起草、审核、签发等各环节过程中要注意保密。绝密级公文应当由专人管理。公文的密级需要变更或者解除的,由原确定密级的机关或者其上级机关决定。汇编本的密级按照编入公文的最高密级标注。涉密公文公开发布前应当履行解密程序。

2.涉密公文的印制

涉密公文应当在符合保密要求的场所印制。复制、汇编机密级、秘密级公文,应当符合有关规定并经本机关负责人批准。绝密级公文一般不得复制、汇编,确有工作需要的,应当经发文机关或者其上级机关批准。对于绝密公文,必须由规定人员在规定时间、规定地点使用专门设备印制。

3.涉密公文的流转

涉密公文应当通过机要交通、邮政机要通信、城市机要文件交换站或者收发件机关机要收发人员进行传递,通过密码电报或者符合国家保密规定的计算机信息系统进行传输。设立党委(党组)的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室,并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备。涉密文件要存放在有保密设施的文件柜内,专室专人管理。调阅密件,要经主管单位负责人批准,一般应当日交回。

机关内部传递,应由机要秘书直接办理,不能私自委托他人代办。机要秘书在传递密件时要坚持登记制度,要清点签字,严格履行交接手续,随时挂号、销号。收文时,发现文件封口未封或有其他异样时,应及时查处。发文时,要牢固包装密封,并标明密级。在传阅办理过程中,不允许横传,不得随意抽走。

4.涉密公文的清退、销毁

涉密公文应当按照发文机关的要求和有关规定进行清退或者销毁。由于工作需要暂时使用密件,需要进行登记,并及时清退,杜绝密件缺损、丢失现象的发生。个人不得私自销毁、留存涉密公文。销毁秘密公文应当到指定场所由两人以上监销,保证不丢失、不漏销。其中,销毁绝密公文(含密码电报)应当进行登记。

5.涉密公文的归档

归档要划分密级,建立查阅审批制度。档案材料未经有关部门批准,不许公开,不准复制。

(七)对合并机关公文的要求

机关合并时,全部公文应当随之合并管理;机关撤销时,需要归档的公文经整理后按照有关规定移交档案管理部门。工作人员离岗离职时,所在机关应当督促其将暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。

例如　某地就机构改革中新组建、设立及调整的部门和单位的公文处理工作提出要求,在“三定”规定下发前,政府和政府办公室文件发送范围、份数和渠道不变;“三定”规定下发后,新组建、设立的部门和单位需明确收文渠道,将主管领导、公文收发人员联系方式报政府办公室备案。政府办公室依据机构设置情况,按规定向政府各部门发送政府和政府办公室文件,原发送范围、份数和渠道即行停止。

(八)对发文立户的要求

新设立的机关应当向本级党委、政府的办公厅(室)提出发文立户申请。经审查符合条件的,列为发文单位,机关合并或者撤销时,相应进行调整。

三、公文管理的基本方法

加强公文管理的具体方法有很多,在实践中,需要特别注意如下几个方面:

(一)将公文管理制度建立在科室

由于公文的特殊重要性、普遍性,各级领导干部和广大工作人员都会接触和处理公文。2012版《条例》及配套2012版《格式》首次实现对我国大陆地区全体公务工作人员的全覆盖。公文管理的链条应该顺畅地把各个组织细胞整合到一起,形成统一、协同的整体。科室是机关最基本的组织细胞,机关公文管理制度必须通过科室有效组织具体工作人员才能得到高质量的执行。因此,应该“将公文管理制度建立在科室”,这是各级公文制度得到有效执行的重要保障。

把公文管理制度建立在科室,既是一种制度设计,又是一种组织结构。一方面,能够使每个科室、每个人都充分认识公文管理工作的重要性,了解和掌握公文管理的规律和方法,在胸怀全局的整体观指导下,依法行政,独当一面,恪尽职守,辨伪存真,求真务实,做好每个环节的工作,并且确保相互衔接,万无一失。另一方面,能够提高公文制度的执行活力,使组织最基层的细胞有活力来反映整个组织的使命和价值观,将原则性与灵活性很好地结合起来贯彻执行公文制度,经过多层级、多个体、多环节的优化,将公文制度成本有效分散到各个支撑点、作用点和得分点,从而有效地保证组织系统的性能正常运作,避免因人而异、因人而废,避免因为某人不在而导致工作停滞不前。

(二)建立公文借阅查找利用制度

建立文件借阅查找利用登记簿。在借阅文件时,要做到认真,即无论何人、何故、何时借阅、查找和利用,不管再急、再忙都必须履行登记签字手续;严密,即规定借阅时间,按照保密规定控制涉密文件的借阅时间;勤查,即每周一小清、每月一大清、每季一核对、半年一整理,有问题及时汇报解决。

(三)跟踪管理公文

建立公文流转动态跟踪管理表,准确掌握公文流转状态。特别是对文件放置和保管,要做到分门别类,账目清晰,查找方便,一问便知,一找就得。最好是设置自动警示功能,当公文流转环节和时间出现异常时,自动提醒工作人员及时处置。

(四)建立健全公文处理工作协同办公系统

在设计公文处理工作协同办公系统时,需着力解决好如下几个方面的问题:

第一步,业务依据清,即对上至中央、下至本部门的公文处理工作依据进行清理,罗列成册,形成台账,熟稔于心,以资调用。

第二步,业务程序清,即对本单位现行公文处理要求、程序进行清理,并对照第一步所得台账进行规范和完善,特别是要对特例情况进行条件界定,明确什么类型的文件在什么情况下采取什么程序处理。注意压缩办理环节和时限,能并联的要并联,能串联的要串联。

第三步,业务责任清,即对程序及其相应岗位形成的工作责任进行清理,使之一一对应,毫无差错。

第四步,业务协同清,即对某个岗位在某个环节、程序上处理公文所需要的协同反馈机制作出界定,遇到什么情况需要什么资源,到哪里去找,应该找谁,怎么实现进行协同处理。

第五步,网上服务清,即将传统纸质处理流程信息化,实现业务事项在满足内部需求和外部需求两个方面的统一衔接,使网上服务流程准确、清晰,服务标准细化、量化,服务目录全面、完整。

(五)管好印章

正如《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》(国发〔1999〕25号)第二十五条所要求的:“国家行政机关和企业事业单位、社会团体必须建立健全印章管理制度,加强用印管理,严格审批手续。未经本单位领导批准,不得擅自使用单位印章。”印章必须妥善保管,谨慎使用,否则会造成重大损失。