最高人民法院关于教育行政主管部门出具介绍信的行为是否属于可诉具体行政行为请示的答复
(2003年11月26日 〔2003〕行他字第17号)
辽宁省高级人民法院:
你院《关于大连市教育局出具介绍信的行为是否为具体行政行为的疑请报告》收悉。经研究,答复如下:
教育行政主管部门出具介绍信的行为对行政相对人的权利义务产生实际影响的,属于可诉的具体行政行为。属于学业评价行为,并非具体行政行为;(2)无锡市教育局不具备重新评定中考语文成绩的法定职责。2.原告吕某请求阅卷于法无据。无锡市2014年中考阅卷、评分工作由无锡市教育考试中心负责。如考生对成绩有异议,申请阅卷,也应根据相关规定,由考生本人向无锡市教育考试中心提出。3.原告吕某要求对吕某某的2014年中考语文作文答卷重新评定,无事实和法律依据。吕某某在2014年中考中,语文成绩61分,其中作文成绩8分,阅卷评分过程并无不当行为。综上,请求驳回原告吕某的诉讼请求。
无锡市滨湖区人民法院经审理查明:考生吕某某(准考证号:306050505)在2014年中考中,语文成绩为61分,其中作文部分依据“评分标准”及“评分注意事项”被列为严重抄袭文章,最终评分为8分。吕某某父亲吕某对此成绩有异议,委托无锡市玉祁初级中学向无锡市教育考试中心查分。2014年6月28日,无锡市玉祁初级中学负责人至无锡市教育考试中心申请复查吕某某的中考语文成绩。无锡市教育考试中心当即予以复查,经查,吕某某中考语文复核成绩为61分。同月30日,原告吕某作为申请人,以无锡市教育局招生办与无锡市教育考试中心为被申请人,向被告无锡市教育局提出行政复议申请,请求:(1)由其进行阅卷;(2)由无锡市教育局对吕某某的中考作文重新评定。无锡市教育局于同年7月4日收悉。被告无锡市教育局认为该行政复议申请不符合行政复议法第二条之规定,申请人吕某的主体资格不适格,无锡市教育考试中心并非行政机关,作文评分不属于具体行政行为,故根据行政复议法第十七条规定,于同月9日作出《不予受理决定》。之后原告吕某以无锡市教育局为被申请人,于2014年7月13日向江苏省教育厅提出行政复议申请,请求重新评定其女儿吕某某2014年中考语文成绩。江苏省教育厅于2014年8月29日作出苏教复〔2014〕1号《行政复议决定书》,认为被申请人无锡市教育局没有重新评定2014年中考语文成绩的法定职责,中考阅卷评分属于学业评价行为,不是具体行政行为,申请人的申请事项不属于行政复议范围,故决定驳回申请人吕某的行政复议申请。2014年7月24日,原告吕某向一审法院提起行政诉讼,请求撤销被告无锡市教育局作出的《不予受理决定》。
另查明,吕某某出生于1999年12月7日,现就读于无锡市惠山中等专业学校。
无锡市教育考试中心和无锡市教育局招生办为无锡市教育局下属事业单位,市教育考试中心职责之一为:负责全市初中毕业生的毕业和升学考试的报名、试卷命题、考试的组织、实施、阅卷和登分等工作。无锡市教育局招生办的职责为负责招生录取工作。
本案一审争议焦点为:(1)原告吕某是否具有行政复议申请人的主体资格,是否有权提起本案行政诉讼;(2)被告无锡市教育局作出《不予受理决定》是否具有事实和法律依据。
无锡市滨湖区人民法院一审审理认为:
一、关于第一个争议焦点。行政复议法第二条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以向行政机关提出行政复议申请。第十条第二款规定,有权申请行政复议的公民为无民事行为能力或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议。本案中,原告吕某认为其女儿吕某某2014年中考语文考试中作文评分为8分,致语文考试总成绩61分,系无锡市教育考试中心等部门错误评定行为所导致;原告吕某作为其女吕某某的法定代理人,代为向被告无锡市教育局申请行政复议,并无不当,吕某作为行政复议申请人的主体资格适格。无锡市教育局针对吕某的行政复议申请,作出《不予受理决定》,吕某不服提起本案诉讼,其具有行政诉讼的原告主体资格。
二、关于第二个争议焦点。本案中,原告吕某提出行政复议申请,要求无锡市教育局对吕某某的中考作文进行重新评定。法院认为,原告吕某提出的行政复议申请事项,不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围。根据行政复议法的规定,设立行政复议制度的目的在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。据此,只有对相关行政行为不服,才可以通过行政复议程序予以救济。而本案中的中考阅卷评分行为系对学生学业水平的评价行为,并非行政机关根据法律规定行使行政职权、履行行政管理职责的行政行为。本案中,原告吕某在行政复议程序中直接要求阅卷,并要求行政复议机关即无锡市教育局直接履行对中考作文重新评定的法定职责,于法无据。因此,无锡市教育局针对原告吕某的申请,作出《不予受理决定》,并无不当。
行政复议法第十七条第一款规定,行政复议机关收到行政复议申请后,应当在5日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人。本案中,被告无锡市教育局收到原告吕某的行政复议申请,经审查,认为其不符合行政复议法的相关规定,决定不予受理,于法定期限内作出《不予受理决定》并送达申请人吕某,程序合法。综上,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,无锡市滨湖区人民法院于2014年12月11日作出(2014)锡滨行初字第0092号行政判决:
驳回原告吕某的诉讼请求。
上诉人吕某不服一审判决,向无锡市中级人民法院提起上诉,主要理由为:(1)一审法院认定事实不清,证据不足。上诉人认为对吕某某作出抄袭的认定和处理是错误的。(2)一审法院认定被上诉人对中考阅卷评分属于学业水平评价行为,并非具体行政行为不符合法律规定。请求二审法院撤销一审判决,依法改判,支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人无锡市教育局辩称:原审判决适用法律正确,事实清楚,应该予以维持。中考的阅卷评分不属于具体行政行为,被上诉人作出的不予受理决定书符合法律规定。上诉人的上诉请求缺乏法律依据,原审事实清楚,适用法律正确,请求维持原判。
无锡市中级人民法院经二审审理,确认了一审查明的事实。
无锡市中级人民法院二审审理认为:
行政复议法第十七条第一款规定,行政复议机关收到行政复议申请后,应当在5日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人。本案中,吕某提出的复议请求是:(1)由其进行阅卷;(2)由无锡市教育局对吕某某的中考作文重新评定。法院认为,中考阅卷评分本身不属于行政行为,不能成为行政复议对象。行政行为系由行政机关或经法律、法规、规章授权的组织作出的行使行政职权的行为,与行政机关的行政管理职能紧密相连。中考阅卷评分属于学业水平评价行为,其中考生是否抄袭、如何评定分数等均由教育系统遵循阅卷评分规则进行,属于教育系统学术自治事项,对此应给予充分尊重。考生对中考成绩如有异议,可通过相关程序对成绩申请复查、复核,而不是通过行政复议乃至行政诉讼的途径寻求救济。本案中,无锡市教育局收到吕某的行政复议申请后,经审查,认为吕某的行政复议申请事项不属于行政复议范围,决定不予受理,于法定期限内作出《不予受理决定》并送达申请人吕某,并无不当。
综上,一审判决正确,应予维持。上诉人的上诉理由不能成立,对其上诉请求不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,无锡市中级人民法院于2015年2月10日作出(2015)锡行终字第0015号行政判决:
驳回上诉,维持原判。
2.任某某不服濉溪县教育局、濉溪县人事局不履行行政义务案[3]
原告(上诉人):任某某。
被告(被上诉人):安徽省淮北市濉溪县教育局(原濉溪县教育委员会)。
被告(被上诉人):安徽省淮北市濉溪县人事局(未到庭)。
原审第三人:安徽省淮北市濉溪县中等职业技术学校。
原审第三人:安徽省淮北市濉溪县五沟镇人民政府。
一审情况
1.一审诉辩主张
被诉具体行政行为:根据濉教字(1999)11号文规定,原审原告经县教育局批准与所在乡镇签订了委培合同。原审原告毕业后,领取了省教育厅验印的职业中专毕业证书、教师资格证书,由于政策的变化,县教育局、县人事局未履行濉教字(1999)第11号文件中的规定让原告回签约乡镇任职。
原告及其委托代理人诉称:1999年4月13日濉溪县人事局、濉溪县教育委员会联合下发了濉教字(1999)11号文件,称濉溪技校招收80名缴费上学的劳动技术中专班学生,凡正式录取的学生一次性交纳捐资助学费25000元,毕业后考试成绩合格者发给县教委验印的职业中专毕业证书,国家承认学历,享受中专毕业生同等待遇,安置工作回签约乡镇。原告学习期满取得了毕业证和教师资格证书。但被告县教育局和县人事局不履行11号文规定的行政行为,两被告让我交纳的25000元捐资助学款也没有法律、法规依据,应当返还。请求判令两被告履行濉教字(1999)11号文规定的安置行为,并退赔违规收取的费用。
被告濉溪县教育局的答辩:(1)濉教字(1999)11号文件是一种用于告知下级机关需要知道的事项的公文,对照该文件的六点内容,凡是被告能够做的,被告均有序落实完毕。(2)原告认为其交纳的25000元费用是不当的,但原告并未将25000元缴给被告,被告岂能退赔。(3)2003年3月13日,安徽省委组织部和安徽省人事厅颁发皖人发(2002)24号文,要求认真贯彻执行《安徽省财政拨款事业单位人员考试考核办法(试行)》。自此,事业单位全面推进了以聘用为基础的用人制度改革,而原告根据委培合同内容即可实现的就业安置愿望受到了“政策变化”这一改革的冲击,被告对此也无能为力。根据县政府第67次常务会议的安排,与原告同时人学的其他同学,按照皖人发(2002)24号文件的要求,通过考试考核的途径有56人实现了就业。被告认为政策变化,不能认为被告不作为。
被告濉溪县人事局的答辩:濉教字(1999)11号文件是按照县政府领导签字安排行文的,没有与原告签约,也没有收取原告钱款,原告对我局的起诉理由不成立。
第三人濉溪县中等职业技术学校陈述称:第三人所收取的捐资助学款内含委培费,收取行为、开支情况符合法律规定;根据委培合同的规定已全部履行了义务,无任何过错,原告要求退赔没有根据。原告未能如约就业,是政策变化所致,不是学校造成的,因此,学校不应承担任何责任。
第三人濉溪县五沟镇人民政府陈述称:原告的起诉与我们无关,我们不承担任何责任。
2.一审事实和证据
安徽省淮北市濉溪县人民法院经公开审理查明:1999年2月16日,原濉溪县教育委员会向县人民政府请示“关于县中等职业技术学校招收劳技师中专班的报告”,该报告由当时分管该项工作的副县长陈爱萍签字批示。濉溪县教育委员会(现教育局)、濉溪县人事局根据该报告及批示内容,于1999年4月12日联合下发了濉教字(1999)11号文件,即“关于县中等职业技术学校招收劳动技术中专班的通知”。该通知第四条载明:凡正式录取的学生,一次性交纳捐资助学费(培训费)25000元,发给省教委验印的职业中专毕业证书,国家承认学历,享受中专毕业生的同等待遇,毕业后回签约乡镇。该文件下发后,第三人濉溪技校分别与各乡镇人民政府签订委培合同书,委培对象确定为包括原告在内的84名学生。合同书经原濉溪县教育委员会及各签约乡镇人民政府、镇教育委员会签字,并加盖公章。上诉人随后即向濉溪技校捐资25000元,并领取了捐资助学证书。学习期满,于2002年6月领取了毕业证书,并于2004年6月22日取得了濉溪县教育局下发的小学教师资格证书。
另查明,中共安徽省委组织部、安徽省人事厅于2002年3月13日下发皖人发(2002)24号文件,即“关于印发《安徽省财政拨款事业单位新进人员考试考核办法(试行)》的通知”并附办法。该办法第三条规定,事业单位新进人员的招聘工作,应当遵循德才兼备的标准,坚持公开、平等、竞争、择优的原则,采取考试考核相结合的办法,择优聘用。中共濉溪县委组织部、濉溪县人事局于2002年5月13日联合下发濉人(2002)5号“关于贯彻执行《安徽省财政拨款事业单位新进人员考试考核办法(试行)》的实施意见”。该意见第一条规定,从2002年5月起,我县财政拨款事业单位新进人员一律纳入考试考核范围。第三条规定:其他各类事业单位进人原则应纳入考试考核范围。濉溪县人民政府第67次常务会议纪要第四项决定:委托濉溪技校培养的84名劳动技术班毕业生,参加2002年全县录用教师同时间不同卷的考试考核,符合条件的由原委培单位录用上岗,发放工资,并允许未通过考核的学生明年再参加考试,二次未通过考核的将不再予以录用,责任自负。濉溪县人事局濉人(2002)9号文件,关于聘用李明好等187名同志为中小学教师的通知,其中有与上诉人同时入学的56名同学经过考试考核已被录用上岗。上诉人参加该次考试考核,未被录用上岗,到目前为止相关行政机关亦未组织第二次考试考核。
上述事实有下列证据证明:
被告濉溪县教育局向一审法院提供的主要证据:(1)濉教字(1999)11号文件;(2)委培合同书;(3)濉溪县委组织部、濉溪县人事局濉人(2002)5号文件“关于贯彻执行《安徽省财政拨款事业单位新进人员考试考核办法(试行)》的实施意见”;(4)中共安徽省人事厅皖人发(2002)24号关于印发《安徽省财政拨款事业单位新进人员考试考核办法(试行)的通知》并附办法;(5)县政府第67次常务会议纪要;(6)濉溪县人事局濉人(2002)9号文件;(7)濉溪县教育委员会于1999年2月16日向县人民政府请示“关于县中等职业技术学校招收劳技师资中专班的报告”。以证明对照11号文县教育局均已有序落实完毕,未能安置原告就业的原因是受到了政策变化冲击,不能认为被告不作为。
原告在一审中提供的主要证据有:(1)任某某身份证号× ××;(2)任某某毕业证书;(3)任某某教师资格证书;(4)捐资助学证书;(5)濉溪技校与濉溪县五沟镇人民政府签订的委培合同书;(6)濉溪县教育委员会濉教字(1999)11号“关于县中等职业技术学校招收劳动技术中专班的通知”。以证明原告是两被告承诺包分配的委培生并已交付25000元捐资助学款。
第三人濉溪县中等职业技术学校向一审法院提供的主要证据:(1)《中华人民共和国职业教育法》第二十六条、第三十五条;(2)《关于县中等职业技术学校招收劳技师资中专班的报告》;(3)安徽省行政事业性收费许可证;(4)发票复印件;(5)中共安徽省委组织部、安徽省人事厅皖人发(2002)24号文件及濉溪县委组织部、濉溪县人事局濉人(2002)5号文件。以证明第三人收取及开支所收的捐资助学款符合法律规定,原告未能如约就业不是学校造成的,学校不承担任何责任。
以上证据均经庭审质证、认证。
3.一审判案理由
安徽省淮北市濉溪县人民法院根据上述事实和证据认为:根据濉教字(1999)11号文规定,原告经县教育局批准与所在乡镇签订了委培合同。原告毕业后,领取了省教育厅验印的职业中专毕业证书、教师资格证书,由于政策的变化,致使县教育局、县人事局无法履行濉教字(1999)第11号文件中规定的回签约乡镇的义务。因此,原告起诉两被告行政不作为理由不能成立。原告按照濉教字(1999)11号文规定一次性向濉溪县中等职业技术学校捐资助学25000元,并领取了捐资助学证书。两被告并未收取原告的捐资助学款。原告要求被告赔偿25000元无事实依据,其赔偿请求不予支持。
4.一审定案结论
行政判决部分安徽省淮北市濉溪县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目、第3目之规定,作出如下判决:
驳回原告要求两被告履行濉教字(1999)11号文的诉讼请求。
案件诉讼费用500元,由原告方负担。
行政赔偿判决部分:判决如下:
驳回原告要求被告濉溪县教育局、濉溪县人事局退赔25000元的诉讼请求。赔偿案件不向当事人收取诉讼费用。
二审诉辩主张
上诉人上诉称:一审判决认定事实错误。皖人发(2002) 24号文只是对毕业生就业增加了一个环节,被上诉人不能因此而免除其安置责任。依据濉溪县人民政府2002年9月13日第67次常务会议纪要,当前濉溪县中小学严重缺编,对于上诉人等未被录用上岗的毕业生,该纪要明确指出:“允许未通过考核的学生明年再参加考试。”为此,被上诉人安排上诉人回校复读一年,准备“次年”再考,可是上诉人复读一年之后,被上诉人却拒绝组织再考,公然剥夺了上诉人就业上岗的机会。一审判决对此却视而不见。濉教字(1999)11号文件内容具体,权利义务明确,其中“凡正式录取的考生,一次性交纳捐资助学费(培训费)25000元”,是被上诉人自己设定的,因为在县政府领导批示的“关于县中等职业技术学校招收劳技师资历中专班的报告”中并没有向学生收取25000元的内容,被上诉人在文件中还对收取学生25000元的处分权作了明确规定:“经费的开支由县教委负责监督审批。”从上述内容不难看出,所谓“捐资助学”只不过是美其名曰,而实际上是学生毕业后就业上岗的“交易费”。这些费用虽由职业中学收取,但处分权却掌握在被上诉人县教育局手里,对职业中学而言,“用于改善办学条件”的这笔费用是被上诉人教育局批准的。上诉人之所以交纳25000元就是看中了毕业后可以由被上诉人介绍就业上岗,对于被上诉设计的“拿钱买工作”的交易,上诉人心里是明白的,但只要能有工作干,上诉人对这样的交易是认可的。然而,上诉人拿了钱却没能“买到”工作,这完全是被上诉人不负责任,背弃诚信的结果。上诉人坚持认为,被上诉人如不给予就业上岗机会,就应当对自己背弃诚信的行为承担责任,退还上诉人交纳的所谓“捐资助学费”。
被上诉人濉溪县教育局答辩称:我局已恰当履行了自己的职责,不存在不作为的情况,上诉人不能就业是上级国家政策变化造成的。对上诉人收取的25000元费用不是我局收取的,如要退还,县技校是独立的法人,不应由我局来退还。已有部分人经过考试被录用上岗了,说明我们已对11号文作了实际履行。
原审第三人濉溪县中等职业技术学校答辩称:收取捐资助学款是有法律依据的。我们已按合同的规定履行了自己的培训义务,我方没有过错,上诉人已在我校完成学业,没有退款的必要。
原审第三人濉溪县五沟镇人民政府答辩称:对上诉人作出具体行政行为不是我们乡一级政府能作出的,我们没有录用上诉人的权利。收取上诉人25000元费用的不是我方,不应由我方返还。
二审事实和证据
一审证据均已随卷移送本案,二审期间各方均未提供新证据,各方对他方所举证据本身的真实性均无异议,只对其证明目的及效力存在争议,庭审中当事人的质辩理由与一审无异。安徽省淮北市中级人民法院经公开审理质证认证,认为原判认定案件事实清楚正确,依法予以采信并确认。
二审判案理由
安徽省淮北市中级人民法院根据上述事实和证据认为:结合两被告联合下发的濉教字(1999)11号文件及濉溪县白沙乡人民政府、濉溪县白沙乡教育委员会、濉溪县教育委员会与濉溪县中等职业技术学校签订的委培合同书来看,上诉人任某某已实际成为此次相关行政机关委培安置的委培对象, 11号文件及委培合同书中规定的各项权利义务对涉案的各方当事人均具有约束力,结合行政合同的特点来看,该案中的委培安置协议完全符合行政合同的性质。在行政合同的履行、变更或解除中,行政主体享有行政优益权,即当国家和公共利益或政策在合同的履行过程中发生变化时,行政机关不必取得相对人的同意,有权单方面根据国家和社会公共利益作出变更或解除合同的规定。该案中,由于2002年中共安徽省委组织部、安徽省人事厅联合下发的皖人发(2002)24号文中明确规定,财政拨款事业单位新进人员必须经统一考试考核,导致委培对象毕业后其安置程序由原先的11号文及委培合同中规定的毕业后直接安置变更为经考试考核合格后安置。该变更符合国家政策,亦有益于保障培训的基层教师的素质,符合行政合同基于公共利益可以变更或终止的条件。包括上诉人在内的84名劳技学生皆参加了2002年濉溪县组织的考试,应视为上诉人也认可了这一变更。上诉人由于自身的因素,未能通过此次考核。两被告对通过考试考核合格的学生的安置协议已作了实际履行,只是出于确保师资质量而导致对上诉人的安置已不再可能,两被告未及时组织二次考试存在一定过错,但此时不应视为行政机关不作为。原审行政判决驳回原审原告的诉讼请求正确,本院对上诉人诉两被告不作为的诉讼请求不予支持。
涉案培训安置协议性质实为行政合同,基于“政府便利的终止”这一惯例,在行政合同的履行、变更或解除中,行政主体享有行政优益权,即当国家和公共利益或政策在合同的履行过程中发生变化时,行政机关不必取得相对人的同意,有权单方面根据国家和社会公共利益作出变更或解除合同的规定,政府出于公共利益而变更、终止合同不应视为行政机关违约或不作为。涉案培训安置合同终止符合国家政策,亦有益于保障培训的基层教师的素质,符合行政合同基于公共利益可以变更或终止的条件。上诉人的捐资并不是真正意义上的捐资助学,而是以可以安置就业为前提,是上诉人基于对政府行政机关的信任为了促进订立和实现培训安置行政合同而导致的经济付出,由于行政合同的终止导致上诉人的安置目的未能达成,行政机关对上诉人的此笔支出应予返还。考虑到濉溪县教育局已为上诉人提供了一次考核录用的机会,由于上诉人自身因素导致该时机丧失,濉溪县教育局为了上诉人能顺利通过第二次考核亦提供了安排上诉人再次学习的机会,只是由于种种客观原因导致第二次考核未能组织,鉴于此种情况,濉溪县教育局应予适当返还上诉人所缴捐资助学款,由受益方濉溪县职业技术学校负连带责任。原审行政赔偿判决驳回原审原告诉讼请求错误,应予撤销。
二审定案结论
原判认定事实清楚,证据充分,审判程序合法,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
一、二审案件诉讼费用各500元,均由上诉人任某某负担。
行政赔偿判决部分:依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项的规定,判决如下:
1.撤销濉溪县人民法院(2004)濉行赔初字第022号行政赔偿判决;
2.判令濉溪县教育局返还上诉人所缴捐资助学款的50%,计11000元,由濉溪县职业技术学校负连带责任。上述款项应于本判决生效后15日内给付。
赔偿案件不向当事人收取案件诉讼费用。
[3].案例来源:安徽省淮北市中级人民法院(2005)淮行终字第022号,安徽省淮北市中级人民法院(2005)淮行赔终字第007号。