运用法治思维方式推进民防行政审批改革

——从“经验化”向“法治化”转变
上海市松江区民防办公室

扎实推进人防系统简政放权，更好地服务区域经济社会发展，已经成为当前人防（民防）事业改革发展的主要命题。如何实现全市场要素决定的，更能体现服务功能的透明化、规范化、法治化的管理模式，松江区民防办在民防行政审批领域进行了一系列有益的尝试和探索。

一、背景缘由

近年来，松江区民防各项工作都走在了全市民防体系前列。但对标全国先进典型，我们还是清醒地认识到，需要提高的工作还有不少。首先，对民防法律法规的重视程度有待进一步加强。《上海市民防条例》于2003年修改通过，《上海市民防工程管理办法》于1993年实施，在瞬息万变的今天，有些法条规定显得滞后。当法律法规的指导作用在弱化，人们对法律法规的重视程度也必然会有所淡化。其次，主动求变意识有待进一步加强。受人员来源、年龄结构等诸多因素影响，部分同志主动学习、主动变革的意识不足，做事凭经验现象偶有出现。最后，审批和监管环节的衔接有待进一步加强。受人员编制等限制，区级层面在抓好审批环节外，在民防工程的建设、使用、维护等监管环节还有心无力。而区块上的街镇层面，民防条线的干部往往身兼多职，分身无术的情况下必然疏于督察、惰于反馈，使审批和监管的衔接有隙。

二、基本做法

发展中产生的问题，也必然需要我们用自我变革的方式解决。而松江民防办选择了用“法治化”补短板，强实效，提效率，真正发挥人防（民防）的社会效益、经济效益和战备效益。

(一)“依据法”，强化主动学深入学

《中华人民共和国民防法》《上海市民防条例》等法律法规以及《关于优化民防行政审批流程支持本市产业园区加快建设的政策意见》等具体工作文件，是我们民防审批改革的根本依据和流程规范，容不得半点含糊。区民防办每年都把全员的业务法律知识学习列为年度重要工作，利用网站、公告栏、内部简报等阵地加强对法律条款的宣传与解读。同时，推进行政执法证学习、考核工作，实现上岗前有培训、上岗后有考核的工作常态。区民防办还邀请市民防办、区法制办等领导、老师讲课，送骨干审批员、法制员到市民防办学习，务求掌握民防法律法规的立法思想，灵活学法、科学用法。

(二)“瘦身法”，完善服务执行机制

根据市区两级有关行政权力清单清理工作要求，结合《民防行政处罚裁量基准》的实施，近年来，区民防办共清理民防行政权力责任共计130项，减少审批环节，缩短审批时限。民防部门建设工程审查程序由原来的3个阶段缩减为现在的2个阶段，相关流程事先征求市民防办、审改办等上级部门、行政相对人意见，事后主动公开公示。

（三）“约束法”，规范行政权力运行

不透明的审批容易导致权力寻租和腐败问题的产生。区民防办按照权力制衡原则，分岗设权，设民防法制科，与工程科、工程管理所形成既相互制约又相互协调的分权架构。采取“事前、事中、事后”的“动态式、闭合式、公开式”监管，杜绝灰色地带产生。“事前”即重要项目实施班子会审制，“事中”即实施多部门、多岗位参与的动态公开监管机制，“事后”即分段实施验收、检查、执法流程。

（四）“立改法”，持续优化服务流程

根据区委、区政府“创新驱动、转型发展”的总体要求，区民防办每年召开行政审批工作专项讨论会，陆续推出重大工程、民生工程“绿色通道”、提前介入服务、限时办结手续等措施。同时，加强行政审批标准化建设，编制民防行政审批事项的办事服务指南折页。另外，注重听取党风廉政监督员反馈意见，即行即改，不断提高民防行政审批窗口服务质量。

（五）“案例法”，深化案件教育意义

通过对九亭镇某公司欠缴结建费案、小昆山镇某公司未落实民防建设项目案等典型案件的查处，编写依法行政典型案件，制成典型案例反思读本，在审批、检查、执法等环节向企业建设方、承建方和普通群众宣传，强化典型案件的教育意义。

三、主要成效

推行“经验化”向“法治化”转变，从群众的反响、市办的考核等综合指标来看，松江民防审批服务改革成效显著。

一是“培训”练出真本领。区民防已连续多年保持行政审批窗口无投诉，廉洁自律无违规。窗口服务质量的提高，很大程度上源自工作人员高效、科学的办事能力和水平。

二是“瘦身”推出新举措。开启“1+2+3”快速审批模式，在“松江新兴产业园南部综合体”项目中实现松江区大型园区民防工程建设“零”的突破。

三是“规范”抓出新形象。各种依法、透明、规范的审批流程，方便于民，用政府权力的“减法”换取市场、社会活力的“加法”，增强了政府的公信力。

四是“宣传”产出新震慑。以身边典型案例作范本，在严格执法的名义下开展普法宣传，有力地震慑了部分企业主、当事人有法不守、侥幸“装傻”过关的心理。多位业主在看了行政执法、依法治理宣传案例后表示，在目前严审批、强监管、重处罚的背景下，存侥幸心理最后是伤害自己。

五是“衔接”变出新机制。打破以往线上来不及管、块上不愿管的格局，明确了区镇两级民防工作部门的职责分工，使审批、发现、反馈、执法各个环节形成闭环，各项职能更趋法治化、合理化。同时在审批与执法部门对接上，部门之间、岗位之间的分工协作能力也得到了加强。

四、推广价值

“经验化”和“法治化”不是简单的意识转变，更重要的是在法治思维的指导下，通过依法、科学、简便的措施形成制度化和每个工作人员的内心准则。区民防办通过“五法”探索实践，保障了各项权力运行更加规范、合理，有助于打造法治政府、廉洁政府、服务政府、透明政府，无论是在理论上还是举措上均具有一定的推广借鉴价值。

【专家评审意见】

人民防空工作是军事斗争准备的重要组成部分，是保护人民群众生命及财产安全的一项重要措施。人民防空行政审批作为人民防空建设管理的重要手段，意义重大。但是，作为人民防空行政审批依据的《防空法》《上海市民防条例》《上海市民防工程管理办法》等颁布时间较长，一些规定比较原则、笼统，一些条文可操作性不强，还有些条文只规定了法律义务，而对违法行为没有规定相应的制裁手段。因此，民防办以往在实施过程中主要依靠“经验”。对此，松江区民防办在简政放权和行政审批改革的时代背景下，选择用“法治化”补短板，充分运用“依据法”“瘦身法”“约束法”“立改法”“案例法”等方法，强实效，提效率，真正发挥了人防（民防）的社会效益、经济效益和战备效益，也为其他地区今后的民防行政审批工作提供了值得推广和借鉴的经验。