原因竞合时房屋登记机关的国家赔偿责任思考
范卓娅
【摘要】房屋权属登记作为法定的物权公示方法，宣告了权利人对房屋依法享有的所有权及他项权利，与群众的生活息息相关，往往涉及相对人重大权利义务。近年来，房产市场的快速发展使房屋权属登记行为的影响面日益扩大。房屋权属登记中的客观制度不完善与主观审查不到位，在遭遇了第三人侵权的原因竞合后，因房屋登记违法行为导致的国家赔偿案件呈现出不断增多的趋势。
此类案件涉及多方当事人，司法理论中各种观点并存，司法审判尺度也往往不一，既不利于相对人合法权益的及时有效救济，也不利于国家赔偿制度的健全，更有损于司法公信。本文试图在分析审判实例的基础上，总结分析各类学术观点利弊，平衡各方利益和风险，针对原因竞合时房屋登记机关的国家赔偿责任认定、责任种类及责任范围三个问题，分别提出可行的解决思路。
【关键词】房屋登记 原因竞合 国家赔偿
一、原因竞合时房屋登记机关的责任认定
（一）原因竞合概述
《民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”这一规定之后，才有《行政诉讼法》及《国家赔偿法》对国家赔偿的相关规定，故我国的民事赔偿制度与国家赔偿责任存在一定程度的渊源关系。根据民事侵权一般理论，共同侵权包括直接结合与间接结合两种类型。间接结合是指数个原因间接结合发生同一损害结果，也就是所谓的多因一果，又称原因竞合。
本文论述的违法房屋登记行为与其他行为原因竞合应满足以下条件：一是登记机关与其他主体间无共同的意思联络；二是各自行为对损害结果的发生具有独立的作用；三是各原因单独发生不足以造成全部损害。
本文特选取以下四个真实案例，分析原因竞合的主要类型。
1.房屋登记机关违法与第三人伪造行为竞合。
【案例一】天龙公司向信托公司申请贷款700万元，南昌市房管局为持有假房产证实施诈骗的天龙公司办理抵押登记手续后，明示信托公司可以办理贷款。信托公司据此支付700万元贷款给天龙公司，最终导致贷款大部分无法追回的损失。[1]
2.房屋登记机关违法与申请人手续不全的申请行为竞合。
【案例二】重庆市国土资源和房屋管理局根据张金钟（涉案房屋原所有权人）、冉隆贞（张庆生继母）及张庆生填写的房屋所有权登记申请书等材料，将房屋所有权人由张金钟变更登记为张庆生，并颁发房产证。后渝中区人民法院以不能证明冉隆贞在《重庆市房屋所有权登记申请书》和《重庆市房改住房再交易合同登记申请表》上加盖指纹为由，撤销该房屋所有权证。[2]
3.房屋登记机关违法与第三人欺骗行为竞合。
【案例三】民权县房管局将岳玲菊的住宅家属楼一套登记在其原夫郭建民名下，郭建民将该套住宅转让给韩清玉后，民权县房管局又为其办理了过户手续，并为韩清玉颁发房屋所有权证。[3]
4.房屋登记机关违法与第三人隐瞒行为竞合。
【案例四】法院查封张澄清房屋后，将协助执行通知书及民事判决书、民事裁定书送达玉环县房地产管理处。张澄清与孙宁平签订《房屋转让协议书》，将被查封房产转让给孙宁平，双方分别缴纳契税后，孙宁平将全部房款付清。玉环县人民政府向苏宁平颁发了涉案房屋所有权证后，因接到法院协助执行通知书，又作出《关于注销孙宁平房屋所有权证的决定》。[4]
（二）房屋登记机关违法之认定标准
2010年《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”对照1995年的《国家赔偿法》，新《国家赔偿法》在总则中取消了对“国家机关和国家机关工作人员行使职权”中“违法”性的要求，但在第二章“行政赔偿”中，确立的依然是违法归责原则。关于房屋登记机构的登记行为在何种情形下应被认定为违法，审判实践及学术讨论中始终存在争议。
1.形式审查标准与实质审查标准之争议。形式审查指仅对申请人提交申请材料是否符合法律规定的要件进行审查，审查方法以对照式为主，审查方式以书面审查为主，主要关注申请材料的数量及形式是否符合规定，对权属依据是否存在瑕疵等不予审查。形式审查顺应房产交易市场对效率的需求，也在一定程度上照顾到房产登记机构工作人员客观认知水平的有限性，极大缩减了两方的时间成本。但形式审查标准一旦遭遇第三人故意欺瞒、伪造等侵权行为，其结果的公正性便很难保证，这极大提高了房屋登记机关承担国家赔偿责任的风险，对真实权利人的保障也稍显无力。
实质审查指房屋登记机关除履行形式审查职责外，还应对申请材料内容的真实性及权属的合法性、完整性等进行审查，审查方式除书面审查外，还包括询问及实地查看等。实质审查注重房屋登记行为的实体公正性，故有观点主张，实行市场经济必须建立在交易安全的前提下提高交易效率，我国交易主体民风不纯、道德缺失、不讲诚信的现象时有发生。为了市场经济的稳步发展，要求政府构建诚信制度，不动产登记的实质审查是构建诚信的内容之一。[5]但该标准在实践操作中存在一定的困难。首先，行政机关作出具体行政行为的首要前提便是于法有据，而关于如何进行实质审查及实质审查的程度，至今无明确的法律规定。其次，实质审查将极大降低房屋登记机关的工作效率，不利于房地产交易市场的高效运作。此外，也有学者从房屋登记机关有无进行实质审查的职权依据角度提出了质疑，认为其无权对物权变动的基础法律关系进行实质要件审查[6]。
在形式审查标准与实质审查标准之外，还有一种观点主张房屋登记机关在作出相关行政确认时，可采用形式主义的审查标准，而在司法审查的过程中，则应采用物权主义的审查标准，即进行登记权利与真实权利是否一致的实质审查。[7]
2.确立合理注意义务下的形式审查标准。要确定此类国家赔偿案件中对房屋登记机关行为违法的审查标准，应首先明确以下前提：第一，司法审查的对象是房屋登记行为而非结果。登记结果错误并非一定由房屋登记机关违法行使职权造成，同时，登记行为违法也不必然导致结果错误，以结果正确与否论行为的合法性，未免超出了司法对具体行政行为进行合法性审查的职责范围，这一观点与《最高人民法院关于审理房屋登记行政案件若干问题的解释》（征求意见稿）的相关精神也是契合的[8]。虽然《物权法》第二十一条的规定似乎确立了以登记结果错误作为赔偿依据的标准，但该条的“登记错误”应当是指房屋登记机构办理登记过程中所犯的错误 [9]。同时，审判实践中，适用本条要考虑到本条规定过于原则的特点，在不动产登记法、新的法律法规及司法解释出台之前，在不动产登记机构管理体制没有作出调整之前，人民法院在审理涉及不动产登记机构赔偿案件时仍应适用现有的法律法规、司法解释以及参照部门规章，正确认定登记机构赔偿责任。[10]第二，司法审查的标准不宜高于行政机关的审查标准。国家赔偿案件中，司法机关往往掌握着房屋登记机关在作出登记行为时无法掌握的其他法律事实，司法审查标准高于行政审查标准，便是于法律规定的职责外加重了房屋登记机关的风险防控责任，也易对具体行政行为的公定力产生不良影响。
因此，笔者认为，司法审查标准仍应坚持形式合法性审查的标准，同时兼以合理性考量，以形式要件范围内房屋登记机关有无尽到合理注意义务为审查重点。审查对象主要包括：程序上，手续是否完备、材料是否齐全；内容上，身份证明及权属证明、印章、合同等是否真实可信；同时，对事实不清或是存有疑点的申请事项，有无依法履行询问及实地调查核实等职责。例如，【案例二】中，房屋登记机关未对材料手续是否完备进行审查，其行为合法性是值得商榷的；【案例一】和【案例三】中，房屋登记机关未对材料的真实性及权属依据尽到合理范围内的审查义务；而【案例四】中，房屋登记机关未对涉案房屋是否存在法律规定不能转让的情形尽到核实职责，故均应认定为违法。反之，如果房屋登记机关对以上事项均能提供有效证据予以证明，即使登记结果错误，也不应判决其行为违法，可在判决主文中对其结果错误予以认定，但对当事人要求确认登记机关行为违法的诉讼请求，不予支持。
（三）原因竞合时房屋登记机关国家赔偿责任的依据
第一，体现了对公民、法人和其他组织重大经济权益的保护，有助于监督和促进国家机关及其工作人员依法行使职权。第二，实现了对相对人信赖利益的保护。“当物权之上覆盖了公权力，善意第三人对登记就产生信赖利益”[11]，相对人基于该信赖利益而遭受损失，理应获得相关救济渠道。第三，弥补善意第三人制度下相关权益人的损失。《物权法》实施后，《房屋登记办法》取代原《城市房屋权属登记管理办法》，在第八十一条中增加关于善意取得的规定，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款也规定了善意取得的内容。为维护交易秩序的稳定，保护善意第三人的权益，原应撤销的房屋登记行为仅被确认违法，原房产权利人丧失对房屋的相关权利，通过国家赔偿的形式，可在一定程度上对其损失予以弥补。第四，具有明确的法律依据。《物权法》《房屋登记办法》等对此均有规定。
二、原因竞合时房屋登记机关的责任种类
（一）关于责任种类的认定分歧
1.补充赔偿责任。补充赔偿责任是指当损害结果发生时，房屋登记机关只有在当事人穷尽其他所有救济手段后，才对未获赔部分承担国家赔偿责任，这也意味着在程序选择上，当事人只能先选择民事诉讼程序，在民事判决执行后，其所受损失仍无法得到全部赔偿的情况下，再启动国家赔偿程序。实践中，一些法官就坚持这样的审理思路，如【案例一】审理过程中，江西省高级人民法院就在判决主文中认定：“鉴于天龙公司法定代表人颜桂龙已无偿还贷款的能力，南昌市房管局应对因违法办理抵押登记造成原告抵押权不能实现的部分依法承担补充责任。”
域外模式：美国的国家赔偿责任中也有这一理论的应用。例如，在公共场所发生打架斗殴事件，警察在场不加以制止，警察局对其造成的伤害或损失应负赔偿责任，但这种赔偿责任是以受害人无法向加害人求偿（如加害人逃跑或无力支付）为前提。[12]
评析：补充赔偿责任模式明确以民事侵权行为人为直接责任人，在民事侵权人有赔偿能力的情况下，有助于受害人及时得到补偿，同时对民事侵权人的行为予以最大限度的责任追究，但在无法找到民事侵权人或是其无赔偿能力的情况下，却又不当加大了房屋登记机关的赔偿责任，有违过责相当的原则。同时，程序选择上的限制也对当事人及时提起行政赔偿诉讼造成了一定困扰。审判实务中，最高人民法院也在【案例一】的审理过程中对该思路予以了否定。
2.不真正连带责任。民事侵权理论中的不真正连带责任是指多数行为人对一个受害人实施加害行为，或者基于不同行为人的不同行为而致使受害人的权利受到损害，各个行为人对产生的同一内容的侵权责任，各负全部赔偿责任，并因行为人之一的履行而使全体责任人的责任归于消灭的侵权责任形态。[13]该理论应用到房屋登记机关的国家赔偿责任中时，应理解为当事人可自主选择民事赔偿程序和行政赔偿程序，如房屋登记机关承担了全部赔偿责任，则其可向民事侵权行为人进行追偿。《物权法》第二十一条第二款规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”该规定即采用了不真正连带责任的思路。
评析：不真正连带责任的优点在于减轻了受害人的诉累，使其无须分别行使请求权。但因我国行政赔偿与民事赔偿在诉讼范畴及程序上均有很大区别，不真正连带责任应用到实践中仍存在一定的问题：第一，法律规定了行政机关具有对民事侵权行为人的追偿权，却未明确侵权行为人承担全部赔偿责任后是否具有对行政机关的追偿权，如侵权行为人提起相关诉讼，法院如何处理；第二，在民事侵权赔偿范围大于行政赔偿范围的前提下，受害人一般只会在民事赔偿无法实现的情况下才会优先考虑行政赔偿，则房屋登记机关在赔偿后实现追偿目的的可能性极小，即使能够追偿，多次履行司法救济途径一定程度上也浪费了行政及司法资源；第三，关于追偿的程序及数额，相关法律无明确规定，这为追偿的实行带来一系列问题，如《国家赔偿法》规定赔偿义务机关可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照该法第四章的规定进行协商，则在房屋登记机关按协商数额进行赔偿后，如果赔偿数额小于全部应赔损失，赔偿请求人还能否向民事侵权行为人追偿。
3.按份责任。行政机关与侵权行为人各自承担与其行为在损害结果发生过程和结果中所起的作用相应的赔偿责任。此类模式下，当事人可以自主选择民事赔偿或者行政赔偿，甚至同时或者先后选择民事赔偿和行政赔偿。[14]审判实务中，最高人民法院的相关司法解释及裁判文书均较为支持这一责任模式。2011年11月18日起施行的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条关于“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程序及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”的规定，便体现了这一责任模式。同时，最高人民法院在【案例一】的审理过程中，也于判决主文中明确“南昌市房管局对其违法办理抵押登记而酿成信托公司财产损失的后果，在天龙公司无法偿还贷款的情况下，应当承担相应的过失赔偿责任”。
域外模式：法国在行政法官存在行政过错的情况下，实行的原则是“损害全面赔偿”，但如损失的全部或者部分是由公共主体之外的第三者造成，或者在偶然情况中，损失的原因无法确定，则可限制或减轻公共主体因为过错而需给予的赔偿数额。[15]这也是按份责任模式应用的体现。
评析：按份责任最大的优点便是充分体现了“过责相当，违法必究”的原则，但因行政赔偿及民事赔偿在诸多方面存在不同，实践操作中对法院提出了更高的要求，故有观点认为，“这一制度将登记机关应承担的赔偿数额完全交由法院酌情确定，缺乏较为详尽的法律依据，而且法院的自由裁量权过大，势必会增加社会对法院裁判的压力，在目前司法公信力权威性不高的情况下，法院难以胜任如此众望”[16]。同时，在当事人同时提出民事赔偿和行政赔偿的情况下，应以何种判决作为确认责任承担比例的最终依据，也有待进一步明确。
（二）原因竞合时房屋登记机构的责任模式建构
根据前文分析，在合理认定原因竞合情形下房屋登记机构的国家赔偿责任种类，建构处理程序时，应考虑到以下因素。
一是有效保障受害人的程序权利。避免当事人在程序选择上顾此失彼，最大限度地保证其受损权益得到及时有效救济。
二是切实保护受害人的实体权益。充分考虑民事诉讼及行政诉讼在责任方式、归责原则、赔偿范围、证据规则等方面的不同，为受害人寻求受损权益弥补程度的最大化。
三是真正体现国家赔偿功能定位。《国家赔偿法》第一条即明确，该法的制定实施系“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权”，故房屋登记机关应对其违法行为造成的后果承担责任。
四是理顺国家赔偿与其他侵权人赔偿的关系。国家赔偿的优势在于有国家财政为依托，由房屋登记机关作为赔偿责任主体有助于受害人损失得到必然救济，但在原因竞合的情况下，第三人侵权所造成的损害后果部分不宜由国家全部埋单。
五是明确赔偿范围。竞合情形下各方责任的种类，仅针对受害人直接损失部分，至于其他间接损失，受害人应通过民事救济途径向房屋登记机关以外的第三人主张。
基于以上考虑，笔者提出如下责任种类建构模式：房屋登记机关在按份责任原则下承担有限度的补充责任。受害人提出赔偿请求后，法院应明确各侵权人所应承担的责任比例，房屋登记机关按份承担责任。仅在判决时其他侵权人死亡、宣告失踪、破产且确无财产可供执行的情况下，由房屋登记机关承担一定比例的补充责任，并保留追偿权利。
为保证该模式能顺利施行，笔者设计此类情形中国家赔偿案件的处理程序如下：如当事人首先以其他侵权人为被告提出民事损害赔偿，由民事判决确认其他侵权人应承担责任份额，国家赔偿诉讼审理过程中，法院如认为房屋登记机关应承担责任，则责任份额一般依据民事判决确认，受害人认为民事判决关于责任确定比例确有错误而申请再审时，中止国家赔偿案件审理。如当事人直接向法院提起国家赔偿诉讼，则法院应主动追加其他侵权人为第三人参加诉讼，并在判决中明确各方应承担的责任比例；如不存在其他侵权人，如【案例二】，损害结果系房屋登记机关与原告自身行为竞合造成，则同样应在判决中明确各方承担的责任份额。
三、原因竞合时房屋登记机关的责任范围
（一）损害结果的表现形式
根据《城市房屋权属登记管理办法》第三条规定，房屋权属主要包括房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利，笔者将上述权利受损的表现形式归纳为以下三种。
1.房屋所有权丧失。房屋所有权丧失既可能因第三人善意取得，房屋登记行为不能被撤销造成，也可能因申请时申报不实、登记违反相关法律强制性规定等，由房屋登记机关注销原所有权登记所致，【案例四】中所述情形便是如此。
2.办理登记时依法缴纳的税款、交易手续费、测绘费、工本费等。如【案例四】中孙宁平缴纳的办理房屋所有权证所需的契税4524元。
3.因他项权证不能实现导致的其他损失。受害人的其他财产损害主要是指债权人因登记机关的登记错误导致债权无法实现或者无法全部实现。[17]如【案例一】中，法院最终认为信托公司作为金融机构，需要支付储户的存款利息，故对信托公司提出贷款利息损失属于直接损失应予赔偿的主张予以支持。
（二）直接损失的认定方法
损害结果并不必然纳入国家赔偿的责任范围，二者相互联系却并不等同，虽然随着国家赔偿理论的不断发展，国家赔偿范围可能会逐渐扩大，但在如今的实践中，对国家赔偿范围还是应作合理限制。笔者粗浅地归纳以下方法，以期通过综合运用最终确认房屋登记机关的责任范围。
1.因果关系考量法。因果关系实质上是一种引起与被引起的关系，在考虑房屋登记机关违法行为与损害后果间是否存在因果关系时，第一，应考虑时间上的先后关系。受害人因登记行为付出的成本、因违法登记造成的损失与受害人为取得登记在其他法律关系中付出的价款等系两个概念，前者与登记行为具有因—果顺序，而后者则为果—因顺序，如【案例四】中，法院最终认定孙宁平与张澄清签订房屋转让协议时，就负有按照合同约定履行支付房屋价款的义务，这种义务不受房屋主管机关颁发房屋所有权证行为的影响，且事实上孙宁平在颁证行为前就已向张澄清履行了支付房款的全部义务，故孙宁平的房屋价款损失与违法颁证行为之间没有因果关系。第二，应考虑因果关系的直接性和必然性。受害人为权利救济而付出的律师费、交通费、因误工导致的损失等，虽与违法登记行为之间存在因果关系，但并非直接结果，在现有国家赔偿框架下，确定为直接损失缺乏法律依据。在【案例四】中，孙宁平曾就房屋装修款等损失主张国家赔偿，法院最终以孙宁平未提供相应证据予以证明为由，对该项诉讼请求不予支持。那么，如果类似案件中，国家赔偿请求权人提供了相关证据，房屋登记机关应否予以赔偿呢？笔者认为该项损失与违法登记行为之间不存在必然联系，故也不属于赔偿范围。
2.排除法。主要是指排除仅房屋权益形态改变的情形。例如，丈夫单方将双方共有的房屋转让给善意第三人后，妻子对房屋的使用、处分等权益被剥夺，但因房屋转让所得款项仍为夫妻共有财产，且房屋以合理价格转让，故实践中一般认定妻子的合法权益未受实质损害。
四、结语
房屋登记案件中原因竞合后的赔偿问题之所以复杂，是由于国家赔偿制度仍处于不断健全的过程中，且国家赔偿与民事赔偿在功能定位及程序上均存在差异。笔者以实证分析为基础，根据现有法律规定，总结评析各类学术观点，综合利弊，就此类情况下房屋登记机关的责任认定标准、责任种类及责任范围提出了一些可行的思路，以期对实践工作能有所启发。
（作者单位：浙江省绍兴市中级人民法院）
[1] 本案例选自中国司法案例数据库（2002）行终字第6号行政赔偿判决书。
[2] 本案例选自中国司法案例数据库（2008）渝五中行赔终字第213号行政赔偿判决书。
[3] 本案例选自中国司法案例数据库（2005）民行初字第3号行政判决书。
[4] 本案例选自中国司法案例数据库（2005）浙行再字第4号行政赔偿判决书。
[5] 参见王达：《对不动产登记的行政法思考——对物权法中不动产登记问题的理解》，载《行政执法与行政审判》2007年第1集，人民法院出版社2007年版，第47页。
[6] 参见刘承娜：《房屋权属登记民事行政交叉案件审理困境与出路——现有法律框架下的路径选择》，载《审判权运行与行政法适用问题研究——全国法院第22届学术讨论会论文集》，人民法院出版社2011年版，第1067页。
[7] 参见赵锋：《房屋转移登记案件的审查标准研究——以不动产善意取得制度为视角》，载《行政执法与行政审判》2012年第2集，中国法制出版社2012年版，第28～31页。
[8] 《最高人民法院关于审理房屋登记行政案件若干问题的解释》（征求意见稿）第七条：……房屋登记机构因其职责、能力、条件所限，没有查验出登记材料违法、虚假、无效而予以登记的，不认定房屋登记行为违法，但对登记结果错误应当予以认定。
[9] 赵大光、杨临萍、王振宇：《〈最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定〉解读》，载《法律适用》2011年第1期。
[10] 最高人民法院物权法研究小组编著：《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第109页。
[11] 杨临萍：《行政审判中的物权观念》，载《人民司法》2007年第3期。
[12] 廖海：《中外国家赔偿制度之比较》，载《法学评论》1996年第1期。
[13] 杨立新：《侵权法论》，人民法院出版社2004年版，第564页。
[14] 参见王雪梅：《民事行为与违法行政原因竞合之侵权的国家责任分担及路径——以〈侵权责任法〉及〈国家赔偿法〉的适用为视角》，载《行政执法与行政审判》2012年第1集，中国法制出版社2012年版，第35页。
[15] 参见最高人民法院行政审判庭编：《中法行政审判高级研修班会议手册》（2011年6月22～23日），第20页。
[16] 参见王达：《对不动产登记的行政法思考——对物权法中不动产登记问题的理解》，载《行政执法与行政审判》2007年第1集，人民法院出版社2007年版，第50页。
[17] 参见程啸：《不动产登记法研究》，法律出版社2011年版，第606页。