理论探索
选择不同路径请求行政赔偿对赔偿请求人权利的影响
——行政赔偿诉讼中的起诉期限问题
于泓
【导语】
赔偿请求人认为行政行为违法且侵害其合法权益时，如何寻求行政赔偿的司法救济？选择不同路径在司法实践中对请求人权利的实际影响很大。赔偿诉讼是国家机关和法律、法规授权的组织及其工作人员行使职权的行为对公民、法人或其他组织的合法权益造成损害而引起的，与国家权力的行使和运作有着密切关系，二者不可分割。这一点与行政诉讼一致，故行政赔偿诉讼被视为行政诉讼的一种特殊类型。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第九条明确规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。由此可见，目前请求行政赔偿的，存在两种情形：即单独提起行政赔偿诉讼与一并提出赔偿请求，且均使用行政诉讼程序。本案中，当事人在行政赔偿诉讼中主张行政行为违法，侵害其合法权益要求赔偿，但在针对该行政行为提起行政诉讼的起诉期限早已届满的情况下，法院还能否在行政赔偿诉讼程序中对该行政行为是否违法予以审查认定，并作为支持当事人赔偿请求的理由？本案虽最终驳回起诉和再审申请，但对由此引发的单独提起行政赔偿诉讼与一并提出赔偿请求不同起诉期限的区分与适用、单独提起行政赔偿诉讼是否须以行政行为已被确认违法为前置条件、不予赔偿决定书的性质与可诉性等问题进行了分析。本案反映的问题具有典型性和普遍性，最高人民法院的裁判思路和裁判尺度对司法实践中涉及的此类问题具有指导性。
【案件基本情况】
一、基本案件信息
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林则通。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省汕头市人民政府。
案由：政府行政决定及行政赔偿。
原审法院审理情况：广东省汕头市中级人民法院一审，以超过起诉期限为由裁定驳回起诉；广东省高级人民法院二审，驳回上诉维持一审裁定。
最高人民法院审理情况：林则通向最高人民法院申请再审后，经三名主审法官组成合议庭审查，作出（2015）行监字第1499号行政裁定，驳回林则通的再审申请。
二、基本案情
再审申请人林则通原是国有企业公元感光材料工业总公司（以下简称公元公司）的员工。1998年，公元公司与美国伊士曼·柯达公司组建柯达（中国）股份有限公司（以下简称柯达公司）并设立汕头分公司，由柯达公司收购公元公司的部分资产，并拟接收620名公元公司员工（后实际接收506人）。1998年4月6日，广东省汕头市人民政府（以下简称汕头市政府）听取了公元公司职工分流安置方案及安置费用计划的汇报后，就有关问题进行研究并形成1998年第18次《市政府工作会议纪要》（以下简称1998年会议纪要）。其中第二条第二款表明，“公元公司所有干部职工，除被柯达公司聘用的620人外，一律按照国家有关政策规定进行分流安置。具体分流安置办法由驻厂清算组协同公元公司制订方案并报市政府批准后执行。被柯达公司聘用的员工不能领取安置费，由市劳动局根据我国的有关劳动条例与柯达公司签订协议，确保这部分员工在合资企业的合法权益”。林则通系被柯达公司接收聘用的人员之一，故未领取安置费。
2012年9月19日，被柯达公司接收聘用的公元公司职工之一翁灿炘通过申请政府信息公开，获取上述会议纪要。翁灿炘、林则通等人随即以1998年会议纪要侵害了其合法权益为由，向汕头市政府提出行政赔偿申请。2013年1月5日，汕头市政府作出不予赔偿决定书，认为1998年会议纪要是在国务院、省、市政府有关部门主导的公元公司资产重组过程中，在听取有关部门和公元公司对职工分流安置方案及安置费用计划的汇报后，就有关问题行使国有资产出资人职责而作出的指导行为，该行为合法有据，没有违反法律、法规和国家政策规定，亦未侵害赔偿请求人的合法权益，决定不予赔偿。
2013年3月，翁灿炘、林则通等原公元公司员工陆续向广东省汕头市中级人民法院（以下简称汕头中院）提起诉讼，请求确认汕头市政府1998年会议纪要和不予赔偿决定书违法，并予以撤销，判决汕头市政府赔偿其经济补偿金（以工龄计算基数）及利息。汕头中院受理该系列案后，于2013年8月28日首先对翁灿炘案作出（2013）汕中法行初字第7号行政判决，以1998年会议纪要第二条第二款的内容没有违反当时的法律和相关政策规定、汕头市政府决定不予赔偿有法律依据和事实根据为由，驳回翁灿炘的诉讼请求。翁灿炘不服，向广东省高级人民法院（以下简称广东高院）提出上诉。该院于2013年11月15日作出（2013）粤高法行终字第637号行政裁定，以翁灿炘的起诉超过5年的法定起诉期限为由，撤销一审判决，驳回翁灿炘的起诉。
2013年12月20日，汕头中院以林则通等人的起诉已经超过5年的法定起诉期限为由，驳回起诉。林则通等人不服，向广东高院提起上诉，该院于2014年5月19日以同样的理由驳回上诉，维持原裁定。与林则通情况相同的林俊茂等5人仍不服，向广东高院申请再审，该院于2014年7月22日通知驳回林俊茂等5人的再审申请。后林则通等人向广东省人民检察院申请检察监督，2014年12月5日，广东省人民检察院作出不支持监督申请决定。
【当事人观点】
林则通向最高人民法院申请再审称：一、原审法院认定事实错误。原审法院回避再审申请人关于请求确认不予赔偿决定书违法并请求赔偿的诉求，认定案由为“确认会议纪要违法并请求赔偿”；回避汕头市政府作出1998年会议纪要后一直没有向再审申请人公开告知，没有送达相关法律文书，也没有向社会公开的事实；回避再审申请人是按照不予赔偿决定书在3个月的法定期限内提起诉讼的事实。二、原审法院适用法律错误。（一）适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行行政诉讼法司法解释》）第四十二条的规定以5年时效为由驳回再审申请人的起诉和上诉是错误的。该条规定应当适用于行政机关制作具体行政行为的法律文书后将其内容向社会公开，向利害关系人公开，并将法律文书送达利害关系人的情形。再审申请人在自行申请政府公开1998年会议纪要后方知不能领取安置费的真正原因，依法请求行政赔偿。本案适用该条规定等于放纵了行政机关的违法行为，为行政机关的违法行政、随意侵犯公民合法权利提供了保护伞，致使行政机关的违法行政行为可以不受到法律的追究。（二）《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿司法解释》）第三十四条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”本案是由汕头市政府作出不予赔偿决定书拒绝依法赔偿所引起的行政赔偿诉讼案件，人民法院应当按照《国家赔偿法》等相关规定进行审理。综上，请求对本案进行再审并撤销原审裁定，改判支持再审申请人一审的全部诉讼请求。
汕头市政府提交意见称：一、不予赔偿决定书是不可诉的行政行为，是已经经过先行处理程序的依据，不属于行政赔偿案件的受案范围，依法应当驳回再审申请人的起诉。二、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。1998年会议纪要从作出之日至提起诉讼已经超过5年的起诉期限。再审申请人何时知道该纪要的内容，不影响5年起诉期限的认定及裁决结果。再审申请人超过法律规定的起诉期限主张权利，依法应当驳回起诉。三、1998年会议纪要是依据国务院、省政府相关文件的职权行为，且该纪要的内容、程序等符合相关法律、法规和政策。（一）《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》明确，“政府鼓励破产企业职工自谋职业。对自谋职业的，政府可以根据当地的实际情况，发放一次性安置费”。《广东省人民政府办公厅转发省经委关于帮助国有企业解困的若干意见的通知》规定，“富余人员可一次性发给遣散费，让其办理辞职手续，自谋生计”。被柯达公司直接聘用的公元公司员工不属于自谋职业，也非企业富余人员，依据当时的政策不符合发放一次性安置费的情形。（二）《劳动部关于实行劳动合同制度若干问题的通知》第二十一条规定：“劳动者在劳动合同期限内，由于主管部门调动或者转移工作单位而被解除劳动合同，未造成失业的，用人单位可以不支付经济补偿金。”被柯达公司选聘的506名员工由公元公司出具介绍信到柯达公司上班，并未失业，依据上述规定公元公司可以不支付经济补偿金。（三）依据当时关于外商投资企业的相关法律规定，直接从公元公司被聘用到柯达公司的员工其工龄被“视为同一用人单位连续工作”，工龄合并计算。（四）1998年会议纪要的程序合法。1998年2月25日，汕头市政府召开了由相关领导和市经委等部门及公元公司的负责同志参加的会议，会议听取公元公司职工分流安置方案及安置费用计划的汇报，并就有关问题进行了研究，在此基础上形成了会议纪要。上述参加会议的单位和人员均有权参与国有企业兼并破产和职工再就业相关工作，会议的组成人员合法，会议程序合法，会议纪要的形成程序合法。四、再审申请人离开柯达公司时，已按合并后的工龄领取了足额经济补偿金，或是依据国家规定享受了相应的待遇，1998年会议纪要未侵害再审申请人的合法权益，再审申请人也没有损失，其要求支付赔偿金没有事实和法律依据。综上，请求依法驳回再审申请。
【原审裁判要点】
汕头中院一审认为，依照《执行行政诉讼法司法解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，林则通等人于2013年3月后，分别针对汕头市政府1998年会议纪要提起本案诉讼，要求人民法院确认1998年政府会议纪要的部分内容违法并要求给予赔偿，其起诉已经超过了5年的法定起诉期限，依法应当不予受理。已经受理的，应当裁定驳回起诉。故一审驳回林则通等人的起诉。
广东高院二审认为，除《执行行政诉讼法司法解释》第四十二条规定外，《国家赔偿法》第三十九条第一款规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”根据上述法律和司法解释的规定，本案被诉的会议纪要形成于1998年4月7日，故林则通等人的起诉期限应当自具体行政行为作出之日起算。林则通等人于2013年3月后才陆续提起本案诉讼，显然已经超过了5年的起诉期限，一审法院据此驳回其起诉并无不当。林则通等人主张其是在2012年9月19日以后通过汕头市政府的《政府信息公开告知书》才知道被诉会议纪要，其起诉没有超过起诉期限的上诉理由亦不能成立。故裁定驳回上诉，维持一审裁定。
广东高院再审审查认为，本案争议焦点是人民法院是否应予“受理起诉”。根据修改前的《行政诉讼法》第三十九条、《执行行政诉讼法司法解释》第四十一条和第四十二条规定，当事人直接对具体行政行为提起行政诉讼，起诉期限为3个月，自当事人知道作出具体行政行为之日起计算；行政行为未告知诉权或起诉期限的，起诉期限自当事人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但自当事人知道或应当知道具体行政行为内容之日起超过2年的，无论何时知道诉权及起诉期限，人民法院均不予受理；对于非涉及不动产的具体行政行为，自行政行为作出之日起超过5年的，无论当事人于何时知道具体行政行为的内容，人民法院均不予受理。汕头市政府于1998年召开工作会议并发布第18次《市政府工作会议纪要》，再审申请人于2013年针对该会议纪要提起行政诉讼，已超过5年的起诉期限。汕头市政府在2012年下半年才正式公开该会议纪要的内容，可以此推定再审申请人于2012年下半年已知道会议纪要的内容。根据前述规定，对于非涉及不动产的具体行政行为，自行政行为作出之日起超过5年的，无论当事人于何时知道具体行政行为的内容，人民法院均不予受理。故无论汕头市政府于何时公开会议纪要的内容，均不能证明再审申请人的起诉超过起诉期限是由不属于其自身原因的事由造成的，故一审、二审裁定驳回起诉并无不当。至于再审申请人提出一审、二审裁定请求判决撤销汕头市政府《不予赔偿决定书》的诉讼请求不予处理的问题。经查汕头市政府根据汕头市政府1998年政府会议纪要作出了《不予赔偿决定书》。再审申请人起诉请求判决撤销《不予赔偿决定书》实质上亦是起诉请求撤销汕头市政府作出的1998年会议纪要。综上所述，再审申请不符合《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》第九条规定的再审立案条件。依照《执行行政诉讼法司法解释》第七十四条的规定，予以驳回。
【本院裁判要旨】
本案争议的焦点是，原告（再审申请人）的起诉是否超过了法定的起诉期限。最高人民法院最终裁定驳回再审申请主要基于以下五点理由：
（一）因法律对单独提起行政赔偿诉讼和一并提出赔偿请求分别规定了不同的起诉期限，故首先应当确定原告的起诉属于单独提起行政赔偿诉讼还是一并提出赔偿请求。本案中，林则通在一审起诉时提出三项诉讼请求，即请求确认1998年政府会议纪要第二条第二款违法并予以撤销；请求确认行政机关作出的不予赔偿决定书违法并予以撤销；判决汕头市政府赔偿经济补偿金（以工龄计算基数）及利息。根据对该诉讼请求的文意理解，应当认定其系提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。况且，本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。
（二）根据《国家赔偿法》第三十九条第一款和《行政赔偿司法解释》第二十三条第一款的规定，应当适用行政诉讼起诉期限的规定。《执行行政诉讼法司法解释》第四十二条规定，对涉及不动产之外的其他具体行政行为提起诉讼的期限，自作出之日起最长不得超过5年。本案被诉1998年会议纪要系上述司法解释中规定的“其他具体行政行为”，应当适用从作出之日起最长不得超过5年的规定。本案被诉会议纪要于1998年作出，再审申请人于2013年向人民法院起诉，明显超过了起诉期限，一审、二审法院裁定驳回起诉并无不当。
（三）林则通称应从其知道1998年会议纪要内容之日起计算起诉期限。本院认为，《最高人民法院行政审判庭关于对如何理解〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第四十一条、第四十二条规定的请示的答复》明确规定，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用《执行行政诉讼法司法解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。这是最高人民法院就如何正确理解和适用相关法律及司法解释确定此类案件起诉期限问题作出的答复，在相关法律及司法解释没有修订的情况下，对于类似问题均应遵循上述原则进行认定和处理。故无论相对人是否知道前述“其他具体行政行为”的内容，自该行为作出之日起超过5年再提起诉讼，人民法院不予受理。
（四）再审申请人提出的其在3个月的法定期限内对不予赔偿决定书提起诉讼符合法律规定的再审理由不能成立。本案系提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，不适用单独提起行政赔偿诉讼3个月的起诉期限。此外，不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。
（五）再审申请人称应当适用《行政赔偿司法解释》第三十四条规定的再审理由亦不能成立。该条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”《最高人民法院行政审判庭关于如何适用最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉第二十一条第（四）项和第三十四条规定的答复》明确，因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定。这一答复同样是最高人民法院关于如何正确理解和掌握《行政赔偿司法解释》第三十四条适用条件的解释。因本案被诉1998年会议纪要为行政行为而非事实行为，故不适用上述条款。
【本院裁判思路解析】
在行政赔偿案件中，人民法院受理赔偿请求人的申请后，首先要审查的问题是该不该赔。在审查中必须遵循行政赔偿的三个基本要素，即行政行为违法、相对人或利害关系人有损失，以及违法行为与实际损失之间存在因果关系。三者缺一不可，共同构成行政机关承担赔偿责任的条件。如果得出的结论是肯定的，再审查如何赔偿的问题。所以，在行政赔偿案件中，行政行为的合法性问题居于基础性的地位，而合法性审查也是行政诉讼的基本原则之一，每个行政诉讼案件涉及的行政行为都必须审查合法性问题，这就造成了对一个行政行为的审查（诉讼）程序与针对该行为引起的行政赔偿的判断（诉讼）程序之间出现重合。如果相对人分别对此提出诉讼，则前者是行政诉讼，后者为行政赔偿诉讼。同时，由于并非只有人民法院才能确认行政行为违法，行政程序本身亦有“纠错”功能，故实践中可能会出现违法确认是通过行政程序完成的情况，如行政复议或行政机关自行纠错、作出赔偿决定书等。
就本案而言，因是当事人向最高人民法院申请再审的案件，根据《行政诉讼法》第九十一条第（一）项的规定，审查的切入点是一审、二审驳回起诉裁定是否错误。而驳回起诉的理由是超过法定起诉期限，这个问题又涉及对《国家赔偿法》第三十九条的理解。该条规定了两种不同的时效，即一般请求时效和特殊时效[1]，其中特殊时效规定，“在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。故本案属于哪种情况成为应当适用何种期限的先决问题。
一、关于申请行政赔偿的途径
《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《行政赔偿司法解释》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”据此，赔偿请求人向人民法院请求行政赔偿时有两种类型，即单独提起行政赔偿诉讼和在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。
（一）单独提起行政赔偿诉讼
单独提起行政赔偿诉讼是指，赔偿请求人向人民法院提起行政赔偿诉讼，请求作出违法行政行为的行政机关对该行为造成的损害后果给予赔偿。其最突出的特点是，违法确认和赔偿处理“分段作业”[2]。也就是说，违法确认和申请赔偿不是在同一个程序中解决的。在违法确认阶段中，至少有三个机关可以确认行政行为违法，一是作出行政行为的行政机关自认违法或已自行撤销或变更原行政行为，二是作出行政行为的上级机关（或复议机关）确认违法或撤销、变更原行政行为，三是人民法院经行政诉讼程序确认违法或予以撤销。在申请赔偿阶段，赔偿请求人无论向赔偿义务机关还是向人民法院提出赔偿请求，其前提必须是违法确认已经完成，只是对是否赔偿、如何赔偿无法达成协议或有异议。在向人民法院提出赔偿请求的情况下，违法确认问题已经另外的行政程序或诉讼程序予以确认，故不需再进行确认，而仅针对赔偿请求人的赔偿之诉予以审理即可。
单独提出赔偿请求包括但不限于以下几种情形：（1）作出侵权行为的行政机关承认其行为违法，包括承认其作出的行政行为违法，给受害人造成损害等，但对赔偿问题达不成协议。（2）赔偿义务机关已经作出赔偿决定，但受害人对赔偿的方式、项目、数额仍有异议。（3）行政行为已被复议机关确认违法，或已被复议机关撤销或变更，但受害人在申请复议时并未提出赔偿请求，复议机关也未对行政赔偿问题作出裁决。复议决定生效后受害人又要求赔偿的，或受害人对复议机关的赔偿决定不服的。（4）行政行为已被人民法院的判决确认违法或撤销，判决生效后受害人又提出赔偿请求的。
根据《国家赔偿法》《行政诉讼法》及其相关司法解释的规定可知，在赔偿请求人单独提起赔偿诉讼的情况下，应当遵循“向赔偿义务机关提出请求——赔偿义务机关处理——行政赔偿诉讼”的程序性要求。赔偿义务机关处理也称为行政先行处理。所谓行政先行处理是指，在赔偿请求人向人民法院提起行政赔偿诉讼之前，应先向行政赔偿义务主体请求赔偿，由行政机关依法进行处理。只有对赔偿义务机关的处理结果不满意，赔偿请求人才可以向人民法院提出赔偿诉讼。1997年颁布的《行政赔偿司法解释》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”
行政先行处理是世界各国或地区的普遍做法。例如，《美国联邦侵权赔偿法》第2675条规定：“联邦行政机关的处理为请求之先决条件。”《韩国国家赔偿法》第9条规定：“依本法之损害赔偿诉讼，须经赔偿审议会为赔偿金的支付或驳回的决定后始得提起。但自赔偿金支付申请之日起3个月而未决定时，不在此限。”在法国，当事人在向行政法院请求损害赔偿之前，必须先向行政机关请求赔偿，只有在行政机关作出拒绝全部或部分请求的行政决定后，才能向行政法院起诉。其他如奥地利、瑞士以及我国台湾地区等，均有类似规定。在日本，不要求行政先行处理，主要是因为其国家赔偿诉讼依民事诉讼程序进行，与一般的民事诉讼程序没有区别。
有观点认为，行政先行处理制度具有极大的优越性。第一，利用行政手段在内部处理赔偿争端，程序简单、迅速，使受害人与行政机关都免进司法程序，省时省力，对受害人权利的保护和行政机关均不无好处。第二，实践证明，大量的赔偿请求基本都可在行政处理过程中得到解决，大大疏减了诉源，减轻了法院负担。有关资料表明，在美国大约有80%至90%的国家赔偿案件都是在行政机关得到解决的。第三，它体现了对赔偿义务机关的尊重，行政职权之于赔偿义务机关，既是权力又是义务，是必须行使的，带有“强制性”，因而当职权的行使出现差错时，亦应使其有机会采取“补救措施”，纠正差错，赋予其“主动权”。况且，“过错”自纠既表示对赔偿义务机关的“纠错”能力之信心，又能调动其努力工作的积极性[3]。也有观点认为，首先，与赔偿义务机关协商处理，是赔偿请求人的权利而非义务，如果将权利变为义务，对赔偿请求人不公平；其次，先行处理往往增加了受害人获得赔偿的时间、精力和经济成本，是一种变相拖延受害人获得赔偿的办法；最后，实践中有赔偿义务机关以协商为名，与受害人进行“马拉松”式的协商或谈判，甚至故意采取先拖延后拒绝的战术，人为造成受害人超过申请赔偿法定期限，妨碍受害人行使诉权[4]。
笔者赞同第一种观点。在赔偿请求人申请行政赔偿时，应当鼓励其先向赔偿义务机关提出申请，由赔偿义务机关先行处理。首先，对于赔偿请求人而言，其关注的重点在于能否获得赔偿及获得多少赔偿，相比行政行为的合法性问题而言，最终能否获得赔偿对其意义更加重大。其次，行政先行处理程序相比诉讼程序的优点显而易见，具有周期短、能动性强、自由裁量权大、方式更加灵活等特点。再次，将行政权和司法权的不同功能合理配置，可以最大限度地节约社会成本和司法资源。对赔偿请求人而言，行政先行处理是便捷高效获得行政赔偿的途径，而提起行政赔偿诉讼则是最终的救济手段。最后，在现行法律和司法解释有明确规定的情况下，司法实践中应当在法律的框架内进行解释。当然，赔偿请求人在向赔偿义务机关提出申请或与其协商的过程中，应当注意法定的行政诉讼起诉期限，在行政诉讼起诉期限届满之前如达不成协议则应果断起诉，防止出现因协商导致超过起诉期限的问题。
（二）一并提出赔偿请求
一并提出赔偿请求是指，赔偿请求人在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求。一并提出赔偿请求的最大特点是违法确认和赔偿请求在一个程序中予以解决。也就是说，行政赔偿请求是附带在对行政行为的合法性审查诉讼之中的。在行政诉讼附带赔偿诉讼程序中，撤销或确认违法之诉与赔偿之诉这两种性质不同的诉讼可以一并审理，人民法院在作出撤销之后或确认违法之诉判决的同时作出赔偿判决。对赔偿请求人的两种诉求一并处理，既可以方便当事人、简化程序、节约诉讼成本和司法资源，又可以避免撤销或确认违法之诉与赔偿之诉判决之间可能出现的矛盾。
为了更好地理解“一并提出”的含义，这里简单回顾一下法律和司法解释的相关规定。1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》（以下简称修改前的《行政诉讼法》）第六十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”该条第二款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”1997年，《行政赔偿司法解释》第四条第一款再次明确规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。”1995年《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”2010年《国家赔偿法》修改时，将该款保留。
有观点认为，修改前的《行政诉讼法》第六十七条实际上规定了两种模式，即提起行政诉讼的同时附带提出赔偿请求的“一并式”和确认违法后单独提起赔偿诉讼的“单独式”。当然，也有观点认为，当时请求行政赔偿必须先经行政诉讼程序确认违法，然后由行政机关先行处理赔偿请求，对处理结果不服才能向人民法院提起诉讼。2014年《行政诉讼法》修改后，将上述条款删去，主要是基于行政赔偿已纳入《国家赔偿法》的相关规定，但“一并”和“单独”这两种提起行政赔偿诉讼的模式并未改变。
（三）单独提起赔偿诉讼与一并提出赔偿请求的区别和共同点
首先，二者的根本区别在于，行政行为的违法确认和赔偿处理是否在一个诉讼程序中予以解决。单独提起行政赔偿诉讼情况下，加害行为应已被确认为违法[5]，只是提出赔偿请求，如对赔偿的方式、项目、数额有异议，重点在于解决如何赔偿的问题。如果加害行为未被确认违法，则人民法院可能作出不予受理或驳回起诉的程序处理[6]。换言之，如果行政行为已被确认为违法，赔偿请求人再向人民法院提起行政赔偿诉讼，即为单独提起行政赔偿诉讼；如果行政行为未被确认为违法，赔偿请求人在向人民法院对该行政行为提起撤销之诉的同时提出赔偿请求的，则属于一并提出赔偿请求。其次，二者的审理范围不同。这里所说的审理范围，是指审查的重点、判决的理由、判项等内容。单独提起行政赔偿诉讼的情况下，因行政行为已经被确认为违法，审查的重点应为是否存在损失及损失与违法行为之间的因果关系是否成立，作出是否赔偿的判决即可。而一并提出赔偿请求的情况下，审理的范围既包括对行政行为合法性的审查，也包括对赔偿请求是否成立的判断，行政行为是否违法与赔偿请求能否成立均应在判项中予以明确，并分别作出是否违法及应否赔偿的判决。如果行政行为合法，则均判决驳回诉讼请求；如果行政行为虽然违法但无损失或不存在因果关系，则可以判决确认违法但应驳回赔偿之诉讼请求。
二者的共同点在于，首先，申请赔偿的目的相同，都是要求人民法院判令赔偿义务机关承担赔偿责任；其次，违法归责原则相同，由于我国行政赔偿制度采取的是违法归责原则，故只有当行政行为违法给受害人造成损害时才能予以赔偿，无违法则不赔偿；最后，审理的裁判规则相同，即违法确认、存在损失、因果关系三要素缺一不可。
现有的行政赔偿程序划分为单独提出赔偿请求的程序和一并提出赔偿请求的程序，并规定了不同的起诉条件。由于我国行政赔偿以加害行为违法为归责原则，因此只要加害行为未经确认违法，自然应当走一并提出赔偿请求的程序。而在一并提出赔偿请求的程序中，关于赔偿时效规定与复议申请期限、起诉期限规定选择使用问题，《国家赔偿法》第三十九条作出了规定。无论当事人是针对具体行政行为还是行政事实行为等要求确认违法赔偿，都属于一并提出赔偿请求的情形。
（四）本案属于何种情形？
本案中，原告在一审起诉时提出了三项诉讼请求，即撤销会议纪要、撤销不予赔偿决定及赔偿损失。
少数意见认为：本案诉讼应当界定为单独提起赔偿之诉。理由如下：第一，从节约纠纷解决资源的考虑出发，《国家赔偿法》第九条规定的单独提起赔偿和一并提起赔偿，应当作“岔路口”条款之理解。在本案汕头市政府已经作出不予赔偿决定的情况下，不宜再将当事人包含有“撤销不予赔偿决定”这一诉讼请求的起诉界定为一并提起赔偿。第二，当事人的诉讼请求明确提出撤销不予赔偿决定。其虽然也提出撤销会议纪要的请求，但该请求是审查不予赔偿决定的应有之义，即便不提法院也要审查。故，可以认为撤销会议纪要的请求已经被撤销不予赔偿决定的请求所吸收。第三，即使认为本案的诉讼请求有矛盾之处，但考虑到政府会议纪要在前，不予赔偿决定在后，前者亦是后者审查中的应有之义，较之于撤销会议纪要，撤销不予赔偿决定之请求具有更大的包容性。从合理解释涉案诉讼请求的角度出发，应界定为单独赔偿之诉。第四，本案涉及国家赔偿问题，在对当事人的诉讼请求进行解释时，当存在对其有利和不利的两种解释时，不宜作出对其不利的解释。
多数意见认为：本案应当认定为属于一并提出赔偿请求。第一，林则通的诉讼请求清晰明确，其明确表示了撤销及赔偿的内容，符合提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求的要件，人民法院无须亦无权对其诉讼请求进行解释，更加不能对其诉讼请求进行分割并选择性地解释，认定为一并提出赔偿请求是从文意理解自然得出的结论。第二，少数意见认为关于《国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”的规定，应当作单独提出赔偿和一并提起赔偿“岔路口”条款之理解的观点似有不妥之处。该条款规定的是行政先行处理程序，若向赔偿义务机关提出赔偿请求，就进入了选择单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求的岔路口，则赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求后，便无法再要求法院对相关行政行为作出撤销判决，这显然与赔偿请求人的利益最大化相悖，会促使赔偿请求人放弃行政先行处理程序，径直在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。在这里设置岔路口为时过早，且与行政先行处理原则相悖。岔路口应该更靠后，即赔偿请求人在赔偿义务机关作出处理或者逾期未作出处理后，仍然可以选择单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。第三，本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。本案被诉1998年会议纪要为具体行政行为，林则通在向人民法院起诉前，曾以该会议纪要违法侵犯其合法权益为由向汕头市政府提出赔偿请求，汕头市政府认为该会议纪要合法有据，作出了不予赔偿决定，说明赔偿义务机关否认被诉会议纪要违法，亦无证据证明该会议纪要已经其他程序确认违法，故本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。
由于单独提起行政赔偿诉讼与在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求适用不同的起诉期限，故审查本案有关行政赔偿的起诉是否超过了起诉期限，必须先确定林则通的起诉属于单独提起行政赔偿诉讼还是在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。此案最终驳回再审申请，是在采纳多数人意见的基础上作出的判断。
二、本案原告的起诉是否超过法定起诉期限
赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求后，可能发生以下三种情况：（1）赔偿义务机关决定赔偿的，制作赔偿决定书并送达赔偿请求人；（2）赔偿义务机关决定不予赔偿的，书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由；（3）赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定（不作为）。上述三种情形又会引发以下两种情况，即赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定或逾期不作为，赔偿请求人可自决定作出之日起3个月内向人民法院提起诉讼[7]。在提起行政赔偿诉讼的情况下，则可能出现行政赔偿请求时效与行政诉讼起诉期限如何适用的问题。
（一）关于行政赔偿诉讼的起诉期限和行政赔偿的请求时效
《国家赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”第三十九条第一款规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”
如何准确把握《国家赔偿法》第十四条与第三十九条的关系？应注意以下几点：第一，第十四条是对单独提起行政赔偿诉讼起诉期限的规定，且先行处理的结果不同，3个月起诉期限的起算点也不同。而第三十九条是关于国家赔偿请求时效的规定，即赔偿请求人向赔偿义务机关请求赔偿的时效规定。国家赔偿的时效一般就是指国家赔偿制度中受害的公民、法人和其他组织向有关国家机关请求赔偿的法定期间。[8]我国国家赔偿法规定的时效为消灭时效，即一定的事实状态经过一定的时期而导致权利的丧失。第二，第三十九条不仅规定了赔偿请求人向赔偿义务机关请求赔偿的时效一般为2年，同时规定了特殊时效，即一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。第三，一并提出赔偿请求时，由于行政赔偿请求是附带在对行政行为合法性审查诉讼之中的，而有关法律、法规对行政行为申请复议或者提起诉讼的起诉期限作了明确规定，故应当依照其规定。
《行政赔偿司法解释》第二十二条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”第二十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”据此，法律和司法解释对单独提起行政赔偿诉讼和在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求分别规定了不同的起诉期限。单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限是3个月，根据赔偿义务机关是否作为，又分别规定了不同的起算点：赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定的，从作出之日起算；赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，从赔偿义务机关的法定审查期限（赔偿请求人向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月内）届满之日起算。提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。
（二）关于行政诉讼的起诉期限
起诉期限是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定期限，是相对人可以起诉的始期到终期的时间阶段[9]。修改前的《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”修改后的《行政诉讼法》第四十六条第一款将起诉期限规定为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月”。《执行行政诉讼法司法解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”修改后的《行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述法律和司法解释规定了有关行政诉讼不同的起诉期限。其主要区别是起算点不同：3个月（以及6个月）的起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算；2年的起诉期限从知道或应当知道行政行为的内容之日起计算；5年和20年的起诉期限从行政行为作出之日起计算。其中5年和20年是最长起诉期限，即行政行为从作出之日起，对涉及不动产的超过20年、非涉及不动产的超过5年才提起诉讼的，人民法院不予受理。
在司法实践中，起算点不统一带来了起诉期限计算的复杂性。在《行政诉讼法》修改之前，主要是《执行行政诉讼法司法解释》第四十一条和第四十二条的逻辑关系如何把握，在《行政诉讼法》修改之后，又面临新法第四十六条两款规定和上述司法解释条文之间的关系如何把握的问题。将不同起算点之间内在的逻辑关系梳理之后，笔者认为，不同的起诉期限之间的适用条件不同，普通起诉期限与最长起诉期限之间则应当是并列关系。换言之，在对起诉期限进行审查时，首先应当审查公民、法人或其他组织是否知道或应当知道行政行为内容。在行政机关未告知诉权或起诉期限的情况下，从相对人知道或应当知道诉权或起诉期限之日起算。这是一个相对客观的标准，既可以是公民、法人或其他组织自认“知道”，也可以根据其他证据认定为其“应当知道”。如果结论是肯定的，则适用3个月（或6个月）的起诉期限，同时必须符合从知道或应当知道行政行为内容之日最长不得超过2年的规定。如果结论是否定的，即不知道行政行为内容（当然更不可能知道诉权或起诉期限）的情况下，“未告知诉权或起诉期限”已被“未告知行政行为内容”吸收，则进入第二个层次的审查，即是否超过最长起诉期限。最长起诉期限的起算点为“行政行为作出之日”，其具有基础性的地位，且在实践中比较容易把握，是绝对客观标准。最长起诉期限的设置目的在于确定保障起诉权利的最终期限，分为不动产和其他案件两种类型，分别为20年和5年。若超过最长起诉期限，相对人即使在知道行政行为内容之日起3个月（或6个月）之内起诉，亦为超过了起诉期限。
（三）行政赔偿请求时效与行政诉讼起诉期限的关系
赔偿请求人申请行政赔偿的请求时效，类似于民事损害赔偿的诉讼时效。二者在性质上是相同的，都是法律赋予权利人向义务人提出赔偿请求的时间限制。
关于行政诉讼起诉期限与诉讼时效的关系，至少有以下几种观点：一种观点认为，起诉期限也称诉讼时效，是法院受理行政诉讼的条件之一。法院在立案审查时，发现原告的起诉明显超过诉讼时效的，应当裁定不予受理；在立案后发现原告的起诉超过诉讼时效，仍将驳回起诉。[10]另一种观点则认为，起诉期限和诉讼时效是两个不同的概念。当事人超过起诉期限便不能提起诉讼，而超过诉讼时效，只能丧失胜诉权，仍然可以提起诉讼。[11]还有观点认为，行政诉讼的起诉期限制度与诉讼时效制度不同，起诉期限是不变期间，具有除斥期间的性质，即公民、法人或者其他组织自知道或者应当知道起诉事由之日起特定期间内没有起诉的，不再享有起诉权。起诉期间仅仅是对起诉权利单纯的时间限制，用于确定起诉权利的期间。在此期间，起诉权利存在；期间届满，起诉权利消灭。当然，起诉期间是不变期间不等于起诉期间只有6个月，而是根据起诉期限起算点的不同，计算出来的起诉期限是一个不变期间。正因为起诉期限是不变期间，因此不存在中止和中断的问题。[12]笔者认为，起诉期限与诉讼时效都是现行法律规定的制度，目的在于督促当事人及时提起诉讼，尽早解决纠纷、稳定社会关系。但是，二者之间也有如下区别：1.诉讼时效是民事实体法的一种法律制度， 是整体时效制度的一部分，也称消灭时效，意为一定的法律事实持续满一定期限即发生一定的法律效果；而行政诉讼起诉期限则是行政诉讼程序法的一种法律制度，意为超过法定期限相对人不得再对行政行为的合法性提出挑战。2.诉讼时效的理论基础在于权利应当及时行使， 法律不保护“躺在权利温床上睡大觉”的人；行政起诉期限的理论基础在于法的安定性理论、行政权力效率理论、现代诉讼效益理论、司法有限审查理论等。3.诉讼时效自知道权利被侵犯之日起计算，关注的是私权，其客体是请求权，侧重于对当事人私权的公平保障；起诉期限的起算点比较复杂，一般情况下自权利人知道行政行为作出之日起开始计算，关注的是行为，其客体是行政行为，侧重于公共秩序和行政效率的维护。4.诉讼时效存在中断、中止， 而起诉期限是不变期间，不存在中止、中断等情况，只有较为严格的延长规定。5.适用的结果不同，超过起诉期限丧失的是起诉权，超过诉讼时效丧失的是胜诉权。
《国家赔偿法》中规定的请求时效与行政诉讼法规定的起诉期限存在区别。2年的时效是指行政相对人单独向赔偿义务机关提出赔偿要求的时效。赔偿请求必须经行政机关先行处理。行政相对人对行政机关的先行处理行为仍不服可提起行政诉讼，此时已经转化为普通的行政纠纷，即对行政机关的答复结果或者消极不作为不服而提起的行政争议适用的是起诉期限的规定而非赔偿请求时效的规定。
（四）本案是否超过法定起诉期限
因单独提起赔偿诉讼和一并提出赔偿请求在期限（时效）问题上的不同，对当事人救济权利的影响重大，故本案中应当先行确定涉案诉讼是一并提起赔偿之诉还是单独提起赔偿之诉。这个问题前文已述，在此不再赘述，仅从起诉期限的角度进行分析。虽然对于本案属于单独还是一并提出赔偿请求有不同意见，但在处理结果上趋于一致，均认为原告的起诉已经超过5年的最长起诉期限，原审驳回起诉是正确的，只是在思路上略有不同。
一种思路是，单独赔偿之诉中对行政行为进行合法性审查不应受制于行政诉讼一般起诉期限的制约，但不能超过最长起诉期限的规定。首先，单独赔偿之诉中对行政行为的合法性审查是提起单独赔偿之诉的应有之义。《国家赔偿法》第三十九条暗含了单独赔偿之诉中的行政行为合法性审查不受制于一般行政诉讼案件的起诉期限之义，否则两年申请时效的规定就是没有意义的，单独提起赔偿的程序就只能空转。其次，从解释论的角度出发，单独赔偿之诉中对行政行为的合法性审查应当受制于5年或20年的最长保护期。当事人申请国家赔偿的救济程序中有关期限的制度设计，要考虑保护当事人申请国家赔偿的权利和维护行政行为的稳定性两个价值取向。较之于一并提起赔偿，《国家赔偿法》第三十九条就单独提起赔偿规定了更长的2年申请时效，就体现了对保护当事人申请国家赔偿权利的侧重。但是，正如民法通则规定了2年诉讼时效的同时还规定了20年的最长时效一样，行政诉讼法规定了一般起诉期限的同时还规定了最长保护期。法律在保护不同的价值时应当作出利益衡量，不能完全偏重于一方。单独赔偿之诉中的行政行为合法性审查固然不应受制于一般起诉期限，但是对当事人申请国家赔偿权利的保护亦不应使行政行为长期处于不稳定的状态。国家赔偿法虽然没有就单独提起赔偿规定最长保护期，但是无论从单独提起赔偿的申请时效类似于民法中的诉讼时效，还是从单独赔偿之诉中的行政行为合法性审查与一般行政诉讼案件的合法性审查并无本质区别的考虑出发，在单独提起赔偿的程序中参照适用最长保护期的规定，并不违背法律的精神。行政诉讼法规定的5年最长保护期并未限定仅适用于一般的行政案件，在法律未予排除的情况下，自可适用于单独赔偿之诉中对行政行为合法性的审查。本案中，从会议纪要作出之日到申请人向法院提起诉讼之日，已经远远超出5年的期限，故可以此为由驳回起诉。
另一种思路是，《国家赔偿法》第九条明确规定了两种申请行政赔偿的模式，即单独提出赔偿请求和一并提起行政赔偿诉讼，在第三十九条又分别规定了单独提出赔偿的请求时效和一并提起行政诉讼情况下的特殊时效，恰恰是前后呼应，在立法体例上体现了“双轨制”的不同模式。首先，法官的职责是忠实地依照宪法和法律对当事人的行为作出回应，而不是去创设法律。在本案属于一并提出赔偿请求的情况下，应当根据《国家赔偿法》第三十九条的规定，适用特殊时效的规定。这里所说的“特殊时效”，是指行政诉讼法关于行政诉讼起诉期限的规定。其次，行政诉讼法规定的起诉期限与国家赔偿法规定的请求时效确实不同，这是现行法律和司法解释的明确规定，尽管在个案中可能存在潜在冲突，但不宜在司法实践中予以突破。由于对行政行为进行合法性审查必然受到行政诉讼起诉期限的制约，故行政赔偿诉讼中涉及对行政行为合法性审查的问题时亦应当适用行政诉讼法的有关规定。再次，行政诉讼法关于起诉期限的规定并未区分不同诉讼类型，而本案当事人在诉讼请求中明确提出“撤销会议纪要”，属于比较典型的撤销之诉。如果与本案类似的情况均解释为单独提出赔偿请求，则撤销之诉的起诉期限在申请行政赔偿时不再适用，而这显然与国家赔偿法、行政诉讼法的相关规定不符。最后，另一种思路的核心观点在强调单独赔偿之诉的合法性审查不受制于一般起诉期限限制的同时，又提出应受制于最长起诉期限，本身有一定的矛盾性，更重要的是没有明确的法律依据。此外，单独赔偿之诉中对行政行为的合法性审查是否受制于行政诉讼起诉期限的观点有待商榷，将在下文中予以展开。
三、关于本案不予赔偿决定的可诉性问题
这个问题的提出是为了回应再审申请人的申请理由。再审申请人认为，其在赔偿义务机关作出不予赔偿决定书之日起3个月内向法院起诉，符合《国家赔偿法》第十四条的规定。本院认为，从《国家赔偿法》的体例分析，第三十九条第一款规定了一并提出赔偿请求适用行政诉讼法的有关规定，所以第十四条只能解释为单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限。本案系提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，故不适用单独提起行政赔偿诉讼3个月的起诉期限，而应当按照《国家赔偿法》第三十九条第一款适用行政诉讼起诉期限的规定。换句话说，第十四条的三种情况都是在行政行为已经确认违法的前提下发生的，不论行政机关作出是否赔偿的决定或不作为，赔偿请求人只是单独就赔偿问题不服行政机关的决定而向法院起诉时，适用3个月的起诉期限。而本案的情况是，会议纪要未经任何程序确认违法，原告在起诉要求撤销会议纪要的同时请求行政赔偿，故不适用第十四条。
此外，本案不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。退一步说，如果本案未经行政先行处理，赔偿请求人向法院提起行政赔偿诉讼，是否受到行政诉讼起诉期限的限制？答案应当是肯定的。也就是说，在一并提出赔偿请求的情况下，必然受到行政诉讼起诉期限的限制，是否经过行政先行处理不是提起诉讼的前提条件。
这个理由是作为补强理由的倾向性意见。有的观点并不赞同这个理由，认为从《国家赔偿法》第十四条的内容上可以得出不予赔偿决定是可诉行政行为的结论。比如，行为违法但没有造成损害的情况下，有关机关依法可以作出不予赔偿决定，相对人不服的仍可以向法院起诉。我们认为：首先，《国家赔偿法》第十四条第二款是针对单独提起行政赔偿诉讼作出的规定。单独提起行政赔偿诉讼的前提是，行政行为已被确认违法。无论赔偿义务机关是否作出赔偿决定，赔偿请求人均可以在3个月内向法院起诉，不会影响赔偿请求人的合法权益。在单独提起行政赔偿诉讼的情况下，行政行为的违法性已经成为不争的事实，争议的焦点集中在赔偿的方式、项目或者数额以及不赔决定是否合法或不作为行为本身。其次，本案被诉行政行为未被任何程序确认违法，故本案属于一并提出赔偿请求，不适用《国家赔偿法》第十四条，而应适用第三十九条之规定。最后，本案采纳的是司法实践中的通行观点。例如，北京高院的裁定书：“刘葆生系认为司法部作出的（2010）司复决14号《行政复议决定书》侵犯其合法权益向一审法院提起的行政赔偿诉讼。但该复议决定尚未被有权机关确认为违法，且1号决定仅是司法部先行处理刘葆生行政赔偿请求的程序性决定，在行政赔偿诉讼中不具有单独的可诉性，故一审法院裁定驳回刘葆生的起诉正确，本院应予维持。”综上，考虑到不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为的性质，结合本案行政赔偿请求已经超过了法定最长起诉期限，我们认为本案的不予赔偿决定不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性。
四、本案实质争议分析
因本案纠纷起源于国有企业改制，涉案再审申请人人数众多，故虽进行的是程序性审查，但为避免程序空转，切实保障当事人权益，本院审查了一审经过实体审查的翁灿炘案材料，查明的事实能够形成内心确认，1998年会议纪要没有侵害再审申请人的合法权益，相关法律、法规和政策性规定亦可作为同类案件裁判之参考。
公元公司原为国有企业，汕头市政府在国务院、省、市政府有关部门主导的公元公司与美国柯达公司合资合作、转让产权以及资产重组过程中，为贯彻落实国发〔1994〕59号《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》、国发〔1997〕10号《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》和粤府办〔1994〕78号《广东省人民政府办公厅转发省经委关于帮助国有企业解困的若干意见的通知》和上级的要求，做好公元公司和美国柯达公司合资合作后职工的安置工作，经讨论研究于1998年4月6日形成了1998年政府会议纪要。该纪要第二条第二款“公元公司所有干部职工，除被柯达公司聘用的620人外，一律按照国家有关政策规定进行分流安置。具体分流安置办法由驻厂清算组协同公元公司制订方案并报市政府批准后执行。柯达公司聘用的职工不能领取安置费，由劳动局根据我国有关劳动条例与柯达公司签订协议，确保这部分员工在合资公司的合法权益”的内容没有违反当时的法律或有关政策规定。《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）第五条“破产企业职工的安置”中第一款规定：“破产企业所在地的市或者市辖区、县人民政府应当采取转业培训、介绍就业、生产自救、劳务输出等各种措施，妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们在重新就业前的基本生活需要。”第二款规定：“政府鼓励破产企业职工自谋职业。对自谋职业的，政府可以根据当地的实际情况，发放一次性安置费，不再保留国有企业职工身份……”《广东省人民政府办公厅转发省经委关于帮助国有企业解困的若干意见的通知》（粤府办〔1994〕78号）第八条规定：“推进产权重组。鼓励和支持困难企业通过产权重组进行解困。困难企业在清产核资、界定产权的基础上，可按照国家和省规定的审批程序转让部分或全部产权。转让产权的收益，主要用于原企业安置富余职工、弥补历年非经营性亏损、偿还历史债务、以及企业解困项目的投入。”根据上述规定，国企在破产和推进重组时，对职工的安置是多种渠道和形式的，其中一种是安排重新就业，另一种是自谋职业，对自谋职业的，才可发放一次性安置费，不再保留国有企业职工身份，并且对转让产权的收益，主要用于原企业安置富余职工。根据1998年政府会议纪要第二条第二款的内容体现的安排重新就业的安置方式，再审申请人不属于自谋职业职工，也不是企业富余职工。在合资合作中被柯达公司聘用的职工属于安排就业的职工，再审申请人不属于用转让产权的收益对其进行安置，按自谋职业的职工标准发放安置费的情形。另外，根据《劳动部关于实行劳动合同制度若干问题的通知》（劳部发〔1996〕354号）第二十一条规定：“劳动者在劳动合同期限内，由于主管部门调动或转移工作单位而被解除劳动合同，未造成失业的，用人单位可以不支付经济补偿金。”本案中，公元公司和柯达公司签订的协议和公元公司的介绍信表明，柯达公司雇用620名公元员工是政府以及公元公司在合资合作谈判中确认的，且再审申请人由公元公司到被柯达公司聘用，并未存在失业情形，1998年政府会议纪要决定被柯达公司聘用的职工不能领安置费，没有违反上述规定，也未侵犯其合法权益。
此外，劳办发〔1995〕163号《劳动部办公厅关于贯彻〈外商投资企业劳动管理规定〉有关问题的复函》、劳办发〔1996〕42号《劳动部办公厅对〈关于贯彻《外商投资企业劳动管理规定》有关问题的复函〉中有关连续工龄如何解释的复函》中规定，由合资、合作中方单位安排到合资、合作企业工作的中方职工，其连续工龄按在原单位工作时间和在合资、合作企业工作时间合并计算。《劳动部关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（劳部发〔1995〕309号）第三十六条规定：“用人单位依据劳动法第二十四条、第二十六条、第二十七条的规定解除劳动合同，应当按照劳动法和劳动部《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发〔1994〕481号）支付劳动者经济补偿金。”《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第五条规定：“经劳动合同当事人协商一致，由用人单位解除劳动合同的，用人单位应根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，最多不超过十二个月。工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金。”本案中，根据再审申请人与柯达公司签订的《劳动合同》《员工手册》及柯达汕头分公司总经理马勤致公元公司《关于员工手册与劳动合同答员工问》中的承诺，“公元公司员工的工龄分三年计入柯达公司”，若“解除员工合同时，柯达公司将进行补偿”。再审申请人受聘成为柯达公司员工后，其劳动关系和工龄已经由柯达公司承继，至解除劳动合同时，员工原在公元公司工作时段的经济补偿金计入柯达公司，在解除劳动关系时一并支付。而柯达公司和再审申请人协商解除劳动合同时，柯达公司支付给再审申请人的经济补偿金也是根据劳动合同约定，3年分期带入公元公司工龄，加上在柯达公司的工作年限，合并计算补偿金额，但最多不超过12年。因此，柯达公司在支付经济补偿金时，已依照法律规定对再审申请人在公元公司的工龄也进行了补偿，再审申请人的合法权益实际并没有受到侵害。
【延伸问题】
一、赔偿诉讼中对行政行为的合法性审查问题
（一）因事实行为提起赔偿诉讼是否需以该行为被确认违法为条件
1995年《国家赔偿法》第九条第一款规定：赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条（分别列举了行政机关及其工作人员在行使行政职权时因违法行为侵犯人身权和财产权的情形）规定的情形之一的，应当给予赔偿。该条款的立法本意至少包括以下两层：一是致害行为法定，必须属于本法第三条、第四条规定的范围；二是确认违法是给予赔偿的前提和条件，只有先确认违法才能决定是否赔偿及赔偿多少。
1995年《国家赔偿法》施行后，为了更好地保障受害人的权利，结合司法实践中遇到的实际情况，最高人民法院通过司法解释对立法者当时未能预料的情形加以规定。1997年《行政赔偿司法解释》第三条规定：“赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第三十四条又规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”上述规定明确表明，因事实行为造成损害的，赔偿请求人可以直接向法院提起行政赔偿诉讼，无须以该行为被确认违法为前提。
2010年修改后的《国家赔偿法》第九条第一款将原条文中“依法确认”的字样删除。从上述变化中不难解读出，修改后的《国家赔偿法》第九条显然已经取消了“违法确认”这个“前置条件”。为什么会有这种变化呢？与修改后的《国家赔偿法》将事实行为纳入行政赔偿诉讼范围不无关系。实践中，事实行为在很多情况下违法性非常明显，如公务人员殴打他人，或未履行任何手续直接拆除相对人房屋等，这些情况下行为的违法性问题几乎没有争议，对解决赔偿纠纷更有意义的问题已经从行为的违法性转变为该行为存在与否以及是否给相对人造成损害等问题。修改后的《国家赔偿法》第九条参考了相关法律、法规的规定，适应了实践的发展和需要。
（二）因行政行为提起赔偿诉讼是否需以该行政行为被确认违法为条件
2010年国家赔偿法的重大修改内容之一，即取消了确认违法程序。不仅第九条取消了原条文中的“依法确认”，第三十九条（原第三十二条）关于国家赔偿请求时效的规定也将“依法确认”删除，并增加规定了特殊时效，即“在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。
在一并提出赔偿请求的情况下，由于赔偿之诉附带在撤销之诉中，合法性审查、起诉期限等问题均有法律或司法解释的明确规定，故不存在争议。
然而，在因行政行为单独提起赔偿之诉的情况下，就如何理解违法确认与单独提出赔偿请求的关系存在不同认识。有观点认为，《国家赔偿法》第九条第一款所援引的第三条、第四条仍然坚持违法归责原则，而且实务中也鲜有单独赔偿的案例，所以取消“确认”字样对单独提起行政赔偿的程序没有影响。但也有观点认为，第三条、第四条并不是程序性的条文，而第九条作为规划整个行政赔偿程序的“路线图”，其第一款中的“确认”字样被删除等于改变了原第九条两款条文之间的逻辑关系，会给“单独提出赔偿请求”模式和行政复议、行政诉讼制度带来一定影响。
根据《行政赔偿司法解释》第二十一条的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。考虑到《行政赔偿司法解释》目前仍现行有效，且正在起草中的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定（二）》（送审稿）第二条“行政行为合法性先行处理程序的告知”规定，“公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼时，行政行为合法性未经审查的，人民法院应当告知其依法一并提起行政诉讼或者请求有权机关对该行政行为的合法性进行审查”，再次明确了行政行为的合法性审查是单独提起行政赔偿诉讼的前置条件。故我们倾向于认为，单独提起行政赔偿诉讼应当以行政行为已被确认违法为前置条件。
（三）赔偿争议如何处理
行政赔偿与民事损害赔偿一样，赔偿请求人与赔偿义务机关之间存在协商的余地。对于受害人而言，取得国家赔偿的权利是其个人权利，可以自由处分之，只要不违反法律及损害他人权益，任何人不得干预；对于赔偿义务机关来说，它对如何赔偿、赔偿多少等事项有一定的裁量权。双方能够在平等的基础上互谅互让，就赔偿问题达成协议[13]。修改前的《行政诉讼法》第六十七条第三款规定，赔偿诉讼可以适用调解。《行政赔偿司法解释》第三十条规定，人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式或赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。2014年《行政诉讼法》修改时，由于《国家赔偿法》对行政赔偿已有专章规定，故将原第九章“侵权赔偿责任”整体删除，但是该款内容及相应司法解释仍继续适用。
《行政赔偿司法解释》第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。结合国家赔偿法和行政诉讼法的修改，上述条款应当辩证理解。在单独提起行政赔偿的案件中，由于行政行为的合法性已经行政先行处理程序或者行政诉讼程序予以审查并确认违法，故人民法院应就行政赔偿争议进行审理并作出判决。无论行政赔偿义务机关是否作出赔偿处理决定，人民法院仍然应当针对原告的赔偿请求能否成立进行审查。审查的重点是原告主张的侵权事实是否存在、要求赔偿是否有法律依据，以及损害结果与行政行为之间是否存在因果关系。被告的行政行为违法，且给原告造成了实际损失的，判决被告予以赔偿；被告的行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，应当判决驳回原告的赔偿请求。
二、赔偿之诉中关于行政行为的合法性审查是否仍受起诉期限限制问题
（一）行政诉讼法起诉期限与国家赔偿法请求时效之间的潜在冲突
根据我国现行法律规定，行政诉讼的起诉期限较短（6个月），申请赔偿的请求时效较长（2年）。这与两大法系主要国家或地区的立法例和司法实践具有共同性。为什么要这样规定呢？原因在于前者体现对行政效率的强调，将当事人可以对行政行为提起司法审查（撤销诉讼）的起诉期限规定为一个相对短暂的期间，有利于维护法秩序的稳定。而后者强调公平正义原则，赔偿请求的时效规定相对宽松，往往与民事请求权的消灭时效相同，注重的是相对人合法权益的保护和救济。
于是，出现了一个具有典型意义的问题：如果已经超过对行政行为合法性提起诉讼的期限，但没有超过国家赔偿法规定的请求时效，在赔偿义务机关否认行政行为违法的情况下，受害人请求行政赔偿的如何处理？通说认为，如果允许受害人提起确认违法的程序，则意味着受害人可以对行政行为的合法性提出异议，从而将会使行政诉讼法、行政复议法关于行政诉讼、行政复议时效的规定失去意义。起诉期限的规定是为了免使行政行为长期处于不确定的、可受追诉的状态，保证在行政机关未对行政行为确认违法、又超过合法性审查时效的情况下，受害人丧失请求行政赔偿的权利。[14]随着司法实践的发展需要，有观点认为，在行政撤销诉讼的起诉期限届满后，只要行政相对人在国家赔偿时效内启动国家赔偿程序，主张行政行为违法并提出赔偿请求，法院当然可以对相关的行政行为是否构成国家赔偿中的违法行为予以审查认定，并对赔偿请求作出相应的处理。[15]
笔者认为，根据现行法律及司法解释的规定，在一并提出赔偿请求的程序中，只要行政相对人在法定期间内申请行政复议或者提起行政诉讼，其所附带提出的赔偿请求往往不会发生时效适用方面的争议。在单独提起行政赔偿诉讼的程序中，若双方一致认为应当赔偿而仅对数额或方式有争议，基于当事人自认，法院无须对行政行为合法性进行审查，只需审查争议即可。若双方无法就行政行为违法达成一致，则法院无法回避对行政行为合法性的审查，应当本着实质解决行政争议的原则，根据个案的具体情况综合考虑并予以裁量。
（二）赔偿请求直接被相关行政行为的效力所拘束
在我国，行政赔偿诉讼属于一种特殊的行政给付诉讼，性质上属于向国家行使给付请求权。即使按照国际上较为通行的做法，不适用撤销诉讼的起诉期限规定，而适用请求权消灭时效的规定，也存在特殊情况下的例外情形。
例外情形是指，行政相对人的赔偿请求直接被相关行政行为的效力所拘束。例如，行政相对人要求除去某项行政决定的处理结果，这里主要针对纯金钱给付内容的行政决定，如支付养老金决定、税收决定等。行政相对人的赔偿请求内容已经直接被该行政决定的效力所拘束，而针对这些决定的起诉期限已经届满。在这种情况下，超过了起诉期限该行政行为便具备了不可争力，该行为的法效果不再受到攻击。如果允许行政相对人提出挑战，其赔偿请求显然与被诉行政决定的法效果直接产生矛盾冲突。故为了维护行政行为在超过起诉期限后不可争的法效果，可以适用起诉期限的规定对该赔偿请求予以驳回，或者直接裁定驳回起诉。
就本案而言，本案被诉会议纪要的主要内容就是对不符合政策的部分员工不支付安置补偿费。不予赔偿决定的主要内容也是认为不支付安置补偿费合法有据，未侵害赔偿请求人的合法权益。行政相对人的赔偿请求直接被该会议纪要的效力所拘束，争议的焦点就是是否应当支付安置补偿费。因此，即使单独提起行政赔偿诉讼不以行政行为已被确认违法为前置条件，同时承认一般给付诉讼不适用撤销诉讼的起诉期限规定，也不能对此种情况下的行政赔偿诉讼适用请求权消灭时效的规定，而仍应受到行政诉讼起诉期限的限制。换句话说，即使再审申请人对本案被诉会议纪要单独提起行政赔偿诉讼，其起诉期限也不会比被诉会议纪要的撤销之诉的起诉期限长，因被诉会议纪要已超过法定起诉期限，故单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限亦已超过。
（三）国家赔偿诉讼中的违法标准与行政撤销诉讼中的违法标准存在差别
行政行为违法是国家承担行政赔偿责任的一个重要构成要件。在我国行政赔偿司法实践中，目前的习惯做法是按照修改后的《行政诉讼法》第七十条的规定来界定是否违法，包括主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、行政行为明显不当等情形。而确认违法的程序，既可以通过法院的行政诉讼程序来判决认定，也可以是行政机关自己确认自身行为违法并作出赔偿决定，或者行政复议机关予以确认并决定赔偿。确认行政行为违法，既可以单独提出，也可以在赔偿诉讼中一并提出。
有观点认为，行政撤销诉讼中的违法标准与国家赔偿诉讼中的违法标准不同。作为行政诉讼审查标准的违法，应在是否需要否定行政行为效力的基础上衡量，即使被诉行政行为违反法律法规的规定（如违反法定程序），也不一定被认定违法并撤销；而作为国家赔偿责任构成要件的违法，则出于在已经造成损害的情况下是否有可归责于行为主体事由的考虑。所以，行政诉讼中的违法侧重于对行政行为的评价和效力的对待，国家赔偿中的违法则侧重于对受害人损失的救济。[16]笔者赞同这一观点。
在行政赔偿诉讼中，相对人主张加害行为违法往往只是作为支持其赔偿请求的事实根据，甚至有些当事人在起诉状中仅列明一项诉讼请求，即“要求判令某赔偿义务机关给予赔偿”，而没有将确认该加害行为违法列入请求事项。在此情况下，根据诉判一致原则，法院可以仅对其赔偿请求能否得到支持作出判决，而对于加害行为是否违法在判决理由中予以阐明和认定即可，无须在判决主文中予以确认。
三、法院能否依职权审查起诉期限
（一）起诉期限是否属于起诉条件之一
修改后的《行政诉讼法》第四十九条规定了起诉条件，即提起行政诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”
《执行行政诉讼法司法解释》第四十四条第一款第（六）项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。行政诉讼法修改后，2015年最高人民法院出台《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对前述条款重新修订，第三条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无正当理由，已经立案的，应当裁定驳回起诉。
在行政诉讼法修改和司法解释制定过程中，对于起诉条件的范围存在较大争议。第一种意见认为，起诉条件仅限于《行政诉讼法》第四十九条规定的四项内容；第二种意见认为，除包含四项内容外，还包括复议前置等内容，但不包括起诉期限；第三种意见认为，起诉条件除了四项内容之外，还应当符合包括起诉期限、复议前置等内容在内的其他起诉条件。[17]在修改过程中，司法机关曾建议将起诉条件集中规定，立法机关虽认可这一意见，但考虑修法不宜对现有规定作大的调整，因此保留了原有的表述方式。同时认为，修改后的第四十九条并不是提起诉讼需要符合的全部条件，还要符合起诉期限、复议前置等其他条件。[18]同时，修改后的行政诉讼法取消了不予受理的规定，代之以不予立案的规定。[19]因此，从目前法律和司法解释的规定可以看出，起诉期限已经成为提起行政诉讼的条件之一。起诉必须在法定期限内提出，若无正当事由超过法定期限，行政相对人丧失的是诉权而非胜诉权。
（二）法院能否主动适用起诉期限规定
对行政机关告知起诉期限进行规定，意味着人民法院在受理过程中要对起诉期限进行审查。从该条文的文意上即可以看出审查相对人的起诉是否超过法定起诉期限既是人民法院的权利，亦是其职责。民法与行政法的立法目的不同。民法仅是为了保障公民、法人的合法民事权益，正确调整平等民事主体之间的民事法律关系。而行政法在处理公权与私权争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益的同时，还肩负监督行政机关依法行使职权的责任。与民事主体自由处分自己的权利不同，行政机关无法律依据不能因为相对人的起诉，放弃法律规定之外的职责。被诉行政行为超过起诉期限，就意味着产生了公定力、不可争力，这一法律效果从某种程度上说，即使非经法定程序撤销或者变更，亦是有公示、公信效果的，作出行政行为的行政机关无权放弃超过起诉期限的抗辩。
在审判实践中，如果原告的起诉已超过法定期限，但被告并未就此答辩或提出异议，法院能否依职权审查起诉期限？有观点认为法院不应主动审查起诉期限。法院在诉讼中如果主动审查原告是否超过起诉期限，实质上免除了被告对该部分的举证责任，而直接将举证责任归于原告一方，人民法院如此的处理方式是不符合证据制度规律的，也影响了司法裁判的公正性。[20]亦有观点认为，原告是否符合起诉条件是一审法院应主动审查的内容，超过诉讼时效，权利人丧失胜诉权，但起诉权并不丧失，对方不主张时效利益的，法官不能主动适用诉讼时效处理私权争议；但超过起诉期限，起诉人丧失诉权，法院要依职权审查权利人起诉是否超过法定期限，并进而作出是否受理或驳回起诉的决定。[21]
有学者认为，既然起诉期限不是法律明文规定的起诉条件，那么起诉期限并不必然是起诉与受理条件，也可能是受理后审查的条件与对象。法院在审查起诉是否立案受理时， 不应当审查起诉期限，如果被告尚未介入受案过程即对起诉期限进行审查，与法律规定相悖，而且还容易混淆法院自身的职能，导致受案过程中的不正当性。[22]
否认将起诉期限作为起诉条件更有利于保护相对人的诉权。笔者认为，法院可否依职权审查应当看起诉期限的性质，主要看起诉期限是否是起诉条件。根据现行行政诉讼相关的法律规定，法院对起诉期限是有主动审查权的，这一观点的法律依据在于《执行行政诉讼法司法解释》第四十四条规定：起诉超过法定期限且无正当理由的，法院应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。具体来说，在立案受理阶段，人民法院立案庭即应对原告起诉期限进行审查，如果经审查发现原告起诉超过法定期限的，应裁定不予受理。此阶段人民法院对起诉期限的审查只能是形式审查，对一些明显超过起诉期限的案件裁定不予受理或驳回起诉。如果说法院不应在立案受理时审查起诉期限，那么法律规定法院应当对超过法定起诉期限的裁定不予受理也就丧失了意义。如果在7 日内难以确定，法院应先受理，至于存在原告可能不知具体行政行为内容或不知诉权或起诉期限情形的，则应在受理后结合被告提交证据作出认定，如果被告在答辩中提出原告起诉超过起诉期限，并在举证期限内提交了相关证据，人民法院在开庭审理时，首先应就原告起诉是否超过起诉期限进行审查，如果法庭认为被告的抗辩理由成立，原告起诉超过起诉期限，则应裁定驳回起诉。
【结语】
综上所述，赔偿请求人申请行政赔偿，可以选择两种不同的路径，即向赔偿义务机关提出申请和向人民法院提起诉讼，分别按照行政先行处理后单独提出赔偿诉讼和行政诉讼附带赔偿诉讼程序进行。需注意以下三点：第一，在单独提起赔偿诉讼的情况下，行政机关的先行处理程序是必经程序，无论行政机关的处理结果如何，只要对行政处理结果不服，均可以向人民法院起诉。第二，在人民法院诉讼阶段，虽不以确认违法作为向法院起诉的前提条件，但行政行为是否已被确认违法是区别单独或一并提出赔偿请求的界限。在单独提起赔偿诉讼的情况下，需符合3个月的起诉期限。一并提出赔偿请求的，则适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。由于目前在司法实践中，无论行政相对人提起行政撤销诉讼还是确认诉讼，均必须统一适用起诉期限的规定，使得行政相对人的国家赔偿请求权间接地受到行政撤销诉讼短暂起诉期限的限制。第三，鉴于行政赔偿责任系违法责任，在行政机关的先行处理程序和人民法院的诉讼程序中均涉及对行政行为违法性的认定问题。如果行政机关在先行处理阶段未确认行政行为违法，则无论当事人是否提出请求，人民法院在诉讼阶段均不可避免地需依职权审查原行政行为的合法性，否则无法对赔偿争议作出判断。
以本案为代表，当事人在诉讼中主张某行政行为违法侵害其权益要求赔偿，但是针对该行政行为提起撤销诉讼的起诉期限早已届满，法院能否在行政赔偿诉讼中对该行政行为是否违法予以审查认定，并作为支持当事人赔偿请求的理由？ 这个问题看似是个小问题，但在司法实践中对当事人寻求救济的实际影响却很大。比较赔偿诉讼中的请求时效与撤销诉讼中的起诉期限，行政相对人更希望适用前者而非后者。更为重要的是，在撤销诉讼起诉期限届满的情况下，行政相对人是否仍然可以在赔偿诉讼中主张行政行为违法并请求赔偿？从我国当前的相关立法规定和学术观点来看，结论是否定的。这个问题涉及我国行政赔偿制度设计是否完善的问题，在此不展开，仅从行政行为的效力中关于不可争力理论与起诉期限的关系角度加以说明。起诉期限的限制与行政行为的效力密切相关，是撤销诉讼制度的基本特征之一。行政行为不可争力理论就是讨论行政相对人提起撤销诉讼的起诉期间的限制。起诉期限届满的法律效果是行政行为具有不可争力，即形式确定力。起诉期限届满后，行政相对人便不能再对该行为提起撤销诉讼，消除该行政行为的效力。
（作者单位：最高人民法院）
[1] 国家赔偿法中的时效是消灭时效，是指赔偿请求人在法定期限内不向国家赔偿的受理机关提出赔偿请求即丧失法律对其权利的保护。其不同于民法上的诉讼时效，既包括向法院起诉的诉讼时效，也包括向赔偿义务机关或复议机关请求赔偿的请求时效。违反国家赔偿请求时效的规定，不仅会丧失法院司法权的保护，也会丧失向赔偿义务机关或复议机关请求赔偿的权利。国家赔偿法的请求时效与行政诉讼法中的起诉期限不同，但在本案中有一定的关联性。
[2] 参见江必新主编，最高人民法院赔偿委员会办公室编著：《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第122页。
[3] 参见江必新主编，最高人民法院赔偿委员会办公室编著：《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第125页。
[4] 杨小君：《国家赔偿法律问题研究》，北京大学出版社2005年版，第189页。
[5] 确认违法主要是指：作出违法行为的机关自己承认违法；向作出违法行为的上级机关申请复议，经复议机关确认；向人民法院提起行政诉讼，经人民法院判决、裁定或调解确认。
[6] 《行政赔偿司法解释》第二十一条第（四）项明确规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”该条款是将确认违法作为起诉条件设计的。
[7] 详见《国家赔偿法》第十三条、第十四条、第三十九条规定。
[8] 胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第167页。
[9] 参见梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第261页。
[10] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第230页。
[11] 甘文：《行政诉讼司法解释之评论》，中国法制出版社2002年版，第119页。
[12] 梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第273页。
[13] 应松年、杨小军主编：《国家赔偿制度的完善》，国家行政学院出版社2008年版，第283页。
[14] 林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社2009年版，第269～270页。
[15] 林俊盛：《行政诉讼起诉期限制度研究》，法律出版社2014年版，第196页。
[16] 参见杨小君：《国家赔偿》，载应松年主编：《当代中国行政法》（下卷），中国方正出版社2005年版，第1845～1847页。
[17] 江必新、梁凤云：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第37页。
[18] 袁杰主编，全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第134～137页。
[19] 参见修改后的《行政诉讼法》第五十一条规定。
[20] 窦家应：《行政诉讼起诉期限审查之检讨》，载《法律适用》2007年第10期。
[21] 武俊山：《有关行政诉讼起诉期限的几个问题》，载《理论探索》2011年第5期。
[22] 张弘：《行政诉讼起诉期限研究》，载《法学》2004年第2期。