第二节 核心概念的界定
一、媒体
从信息传播方式而言，在信息能力成为立法主体的固有约束限制下，各国法律规范制定主体需共同面对的一个问题是：信息科技的飞速发展使得以互联网为代表的新媒体[45]对信息传播方式和信息生产方式带来的质的改变和对公众参与带来的巨大影响。自互联网出现以来，传统媒体在我国逐渐退居二线，媒体形式由早期的博客、BBS论坛、公共聊天室逐步发展到后期的综合性门户网站、微博、社区交友平台以及微信移动社区交流平台等诸多新型网络传媒和移动传媒的新媒体时代。这使得立法主体所接收到的对某一事件的相关制度需求信息和大众反馈在一定时间内激增，与此相伴的是公民对法律规范制定的合理性和正当性需求的增加，这着重体现于与立法主体的商谈机制的进一步建立与完善。
从狭义和广义两个层面，可以对新媒体做出区分。狭义的新媒体仅指与传统媒体不同的新型传媒，包括被称为第四媒体的以电脑为终端的计算机信息网络和以手机等移动通信工具为终端、基于移动通信技术的移动互联网服务以及电信网络增值服务等传播媒介形式。这两种新媒体又可以称为网络媒体。广义的新媒体则包括大量的新兴媒体，指依托于互联网、移动通信、数字技术等新电子信息技术而兴起的媒介形式，既包括网络媒体，也包括传统媒体运用新技术以及和新媒体融合而产生或发展出来的新媒体形式，如电子书、电子纸、IPTV等。[46]
在众多以新媒介为基础的传播方式中，由于专业性和及时性，新闻网站和微博对于法治尤其是立法层面的影响最为深刻。本书的实证研究部分就是以我国主流新闻网站评选的各类年度十大新闻为基础性素材对影响法律制度供给的公共事件进行研究。因此，本书采用我国传播学对新媒体的狭义性定义，即本书中新媒体的种类主要包括以新闻网站、网络论坛社区为主要代表的对于公众舆论产生主要影响的新型媒体类型。其中，本书中所指新闻网络媒体是指综合类新闻网站、门户网站的新闻频道和传统媒体的网络版。综合类新闻网站是指新闻单位设立的登载超出本单位已刊登播发的新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通信信息的互联网新闻信息服务单位。这类网站一般分为重点新闻网站、地方重点新闻网站和其他新闻网站。该类网站是中国互联网世界的主流媒体，在新闻宣传和坚持舆论导向方面延续传统主流媒体特色的同时，在传播技术、传播方式和网络运营等方面又要依据新媒体的发展特点。[47]此外，本文中的网络媒体[48]和新媒体具有同样的内涵。
二、焦点事件
“焦点事件”(focusing events)并非法律研究中的常用概念，主要出现在政治学研究中有关政策议程设定的研究视野中。在政策议程设定的研究中，当讨论各种议题的重要性排序时，焦点事件常作为重要变量纳入研究范围。研究者关注这一元素的主要原因在于在政策制定过程中，任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应对挑战的各项资源是有限的。这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，还包括注意力资源。[49]焦点事件的出现常可以使与其关联的议题具有显著性，从而获得决策者的注意力，跃升并获得政策议程的优先地位。在政治学研究中，1977年杰克·沃克(Jack Walker)的研究较早地提出焦点事件对于议程设置和政策变迁的影响问题。[50]约翰·金登 (John Kindon)和托马斯·伯克兰 (Thomas Birkland)的后续研究对焦点事件的概念做出较为清晰的界定。根据托马斯·伯克兰的研究，焦点事件是指具有突发性的、相对鲜见的，可能被决策者定义为具有一定潜在治理风险，且这一风险可能与特定的群体或者特定地域相关，并为决策者和公众同时知晓的事件。[51]虽然焦点事件的发生与特定地域或者特定人群利益关系密切，但通过媒体或者相关利益团体的组织，其可能创造与更大群体的利益联结性，从而获得公众关注并引起决策者的注意。在金登有关政策议程的研究中，[52]焦点事件被视为以危机、危害或者其他类似事件构成的，能够引起政府内部及其周围人关注的推动力。[53]其使得某一议题获得较为显著的“能见度”,[54]从而可能获得相应的政策回应。
在法学研究中，伴随着社会风险的增加，焦点事件常成为扰乱正常立法决策模式的突发性因素，其主要指单一或者具有相似元素连续发生、引起社会群体广泛关注或者参与跟进的事件。[55]但依据我国法治实践的具体特点，引发立法变革的焦点事件通常由突发公共事件和影响性诉讼案件两部分构成。尤其就影响性诉讼案件而言，虽然较少被纳入公共政策研究的视野中，但在实践中常作为引发立法变革的诱因和动力而存在。
具体而言，本书中所指突发公共事件[56]是指对健康、生命、财产或者环境存在即时性风险的情形。大部分突发公共事件需要紧急状态的干涉以预防更坏情况的发生。一个单独的事件要成为突发公共事件通常需要满足三个条件之一：对于生命、健康、财产或者环境具有即时的威胁；已经造成人员伤亡、健康损害、财产损失或者环境损害；具有逐步升高的对生命、健康、财产或者环境引致危险的可能性。[57]突发公共事件具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响社会性、非程序性决策等基本特征。[58]根据发生过程、发生性质和内在机理，有学者将突发公共事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件以及经济危机五大类。[59]这些事件由于前述特征通常要求公权力机构在有限的时间和资源约束下做出最佳决策。其具有的突发性和社会影响性特征使得媒体尤其是网络媒体在议题构建过程中发挥了重要影响。因此，由媒体报道并引致相应立法变革的突发公共事件是本书研究对象的重要组成部分。
另外，上文提到的影响性诉讼案件是指影响公众法治观念，具有制度意义和较大社会影响，可能引起立法和司法的变革和相关公共政策改变的诉讼案件。[60]影响性诉讼一词来源于20世纪中期的美国，原本指代美国法官通过对具有社会影响的个案进行裁决推动社会变革的诉讼方式。与此密切相关的诉讼还有公益诉讼、结构性改革诉讼以及制度性改革诉讼。[61]后几类诉讼专门指代对民权制度的变革具有推动性作用的司法判决，是一类与司法政策制定相关的诉讼类型。与影响性诉讼相比，后三类诉讼大多是由公民个人引发、主张的诉求，与公民个人权利密切相关，且一般由个人诉讼和法官造法性行为推动制度变革的案件类型。但从范围上讲，我国语境下的影响性诉讼不仅包括由公民个人或者社会组织启动的诉讼，还包括由公权力启动的刑事诉讼。只要该诉讼案件引起公众的广泛关注并推动相关法律制度的变革，本研究就将其视为影响性诉讼。
三、立法主体
立法主体是各种立法活动主要参与者的总称。目前，主要存在法治说、功能说和权责统一说三种主要的学说对立法主体进行界定。[62]法治说认为，立法主体是依法有权进行或者参与法的制定、认可和变动活动的国家机关的总称。依法具有立法权和依法作为立法主体存在和运作是必备条件。[63]功能说强调，衡量是否为立法主体的标准不仅包括立法权，还要看该主体是否具有立法功能。不仅国家机关可以成为立法主体，各种有权参与或者事实上参与立法活动的机构、组织和个人以及具有立法性质的活动所依附、所赖以运行的实体都是立法主体。[64]权责统一说则从立法职权和立法职责对应的视角出发，认为立法主体是立法关系中依法享有立法职权并承担立法责任的国家机关、组织和个人。[65]
本书的研究主题主要围绕媒体报道的焦点事件和我国法律制度变迁的内在互动机理展开。因此，为保证研究对象的完整、全面，所有具有立法权[66]且进行或者参与法的制定、认可和变动活动的国家机构都被纳入本书有关立法主体的概念范畴。但由于各地立法情况的特殊性和复杂性，本书实证研究部分聚焦的立法主体主要集中于国家层面，即享有国家立法权的全国人大及其常委会、享有行政法规立法权的国务院以及享有部门规章制定权的国务院各部、委、局、直属机构[67]为主要代表的拥有立法权的主体。就最高人民法院和最高人民检察院而言，一方面，由于其作出的司法解释是由全国人民代表大会及其常委会通过宪法和法律授予解释权而形成的“授权性”解释。[68]另一方面，由于其在我国法律解释体系中处于重要的组成部分，[69]本书的实证研究部分亦将最高人民法院和最高人民检察院纳入广义的立法主体范畴内予以系统考察，以求较为全面地考察媒体对于立法议程设置的影响和作用。
四、法律制度
法律制度其实很难被定义。[70]从其上位概念而言，制度可以被定义为在广泛的社会秩序背景下对特定社会行动予以治理的规则系统。当这一系统由来自法律秩序中具有正当性的规则组成时，即可被视为法律制度。[71]从法律制度的来源和人类行为与现实领域的关系角度来看，有学者认为法律制度可以被划分为三个层次[72]和七个基本类别[73]，而不同类型的法律规则体系可以被视为法律制度的法律载体[74]。这些规则部分通过制度性法律概念的法律法规被预先决定[75]。
虽然对法律制度的概念进行统一界定非常困难，但仍然有一系列学者尝试从不同的进路出发对法律制度的概念进行界定。从社会科学的视角出发，法律制度常和法律运行的主体、法律运行的环境以及法律运行所涉及的行为相联系。美国学者劳伦斯·M．弗里德曼就从法律机构运行的视角来研究法律制度。他认为，法律制度首先是制度的一种，“以规范或者规则运行，与国家相连，或者有一个至少和国家行为相类似的权力结构。”[76]此时的法律制度被视为所有与法律有关的行为和制度，而不仅仅是法律的正式规范。[77]英国学者麦考密克和奥地利学者魏因贝格尔在《制度法论》中超越法律实证和自然法论而将法作为一种“制度的事实”，即将法视为一种社会存在的制度现象。[78]从形成的过程出发，法律制度还可以被视为“对一个社会民情中有效经验运转边界理想状态行为调整规则与裁决标准的描述化与建制化过程[79]”。从具体构成而言，法律制度还常被视为一国立法制度和司法制度的总称，即作为法制的简称。[80]此时的法律制度用以指代运用法律规范来调整各种社会关系时所形成的各种制度。
由于主要探求在制度运行、演变视角下，媒体报道的焦点事件中公众、社会团体、专家学者以及具有立法权的立法主体对现行法律规范的制定、认可、解释、补充、修改、废止行为以及施加影响的社会现象，本书中所指的法律制度是一种制度安排形式，通过制度供给和制度需求为核心变量，以激励、配置和约束等机制向人们提供旨在建立一种秩序的服务。这一层面上的制度创新可以被视为法律制度的供给者或者决定者与接收者或者需求者在制度市场上交易法律制度这一特殊商品的过程。[81]制度供给和制度需求分别决定于制度成本和制度收益的基础上。在具体的立法框架下，结合我国法律渊源的构成，本书中的法律制度是指具有立法权的立法主体通过立法活动产生的正式规则，包括宪法、法律、行政法规、部门规章等正式法律规范的总称。
五、立法议程
立法过程是在多元利益博弈的基础上将立法资源按照立法意愿进行选择、权衡和分配的过程。这一过程体现出具有决策权的主体在既有条件约束下对特定时期内的社会问题进行甄别、筛选和排序的图景，也是在已有的制度格局下对今后立法资源的运用方向加以体察、部署和决定的过程。因此，从立法过程的视角来看，立法学的研究主要集中于两个视角：(1)立法是如何进行的？(2)立法对社会产生了什么影响？对于第一个问题的回答形成了以立法过程为主要研究对象的一系列由立法权限、立法程序、立法技术等主题构成的立法学研究基础性理论；对于第二个问题的回答则形成了以立法评估为核心展开的一系列研究。从这一角度而言，立法学研究与公共政策理论研究的脉络呈现出较大的一致性。立法学理论的研究也逐渐呈现出从对静态法律制度研究的关注逐步发展到对整个立法过程动态视角的研究。
就本书所涉及的立法议程这一研究对象而言，其是探究立法活动与社会需求相衔接的重要过程。对立法议程的研究能够更好地揭示出一国现有法律体系形成的动力机制，洞悉立法活动中多元主体间的博弈，理解立法决策的内在激励和预测法律制度形成的未来发展方向。正如美国学者托马斯·戴伊在阐述公共政策议程设置的重要性时所指出的， “决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要”[82]。
因此，从公共政策的语境来看，议程的用法常具有三个面向。第一，议程指代某一会议的具体安排；第二，议程指代一个组织者想要参与者采纳的计划；第三，议程还指代一套连贯的政策建议，它们彼此相关联，并且形成建议提出者所偏好的一系列法律法规。[83]从政府或者政策制定主体的视角，公共政策学家约翰·W．金登 (John W. Kingdon)将“议程”定义为：“对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目。”相应地，政府议程就是对正在为人们所关注的问题所进行的编目，而决策议程就是指对政府议程内部一些正在考虑就此做出某种积极决策的问题进行的编目[84]。与金登的定义类似，罗杰·科比 (Roger Cobb)和查尔斯·埃尔德 (Charles Elder)将议程定义为：“在某个时间点上，其合法性受到政治组织关注的具有争议的一组政治议题。” [85]
在我国的立法语境中，虽然《立法法》中多次出现“议程”相关的表达，但是立法议程迄今并未作为法定术语出现。“立法议程”的表达大多出现在新闻报道[86]、学术研究和公共政策的文件中。这些表达一般从广义和狭义两个维度加以使用。广义的立法议程与公共政策议程的内涵相接近，是指对某一项立法议题加以认定和进行方案规划的过程，其中包含立法主体对某一立法主题提出的计划、部署和对策方案。从立法过程的角度，立法议程可以指某一立法议题进入立法预测、立法规划、立法创议、立法决策或者起草法案等一系列立法准备阶段的过程。[87]在我国的立法实践中，如果某一立法议题进入立法计划、立法规划和立法性纲要文件则可以被视为进入立法机关的议程。[88]这一层面上的议程与战略、部署、计划、安排等决策事项密切相关。例如，我国国务院于1994年审议通过的《中国21世纪议程》中就针对中国可持续发展这一议题的总体战略、计划和对策方案进行了详细阐述，对我国如何达致可持续发展作出中长期的计划和安排。
狭义上的立法议程是指立法程序中具有立法权的机关在立法活动中必须遵循的法定步骤的一个环节，即指特定会议讨论议案的程序。因此，有学者认为立法议程专指审议讨论法律草案的议程。如果立法机关不审议讨论法律案，而是在讨论别的事项，如讨论该机关的选举、人大代表资格审查、经费支出、会议日程等，就不应当作为立法议程看待。[89]有学者曾对议程进行过定义，认为议程是指会议上讨论议案的程序，与议事程序的内涵具有较大相似性。还有学者认为议事程序与议事日程不同，议事程序包括会议的全部行程，议事日程只是议事程序的一部分。[90]
此外，在实践中，有新闻报道、政策文件或者学术论文使用“立法日程”的概念，如“我国政府已经将个人信息保护纳入立法日程”[91]“我国已经将制定民法典摆上立法日程”[92]“制定《社会保险法》在我国已提上立法日程，并为《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》所肯定。”[93]这种语境下的立法日程仍然指代广义上的某一立法议题进入立法准备阶段或者正式立法阶段之中。然而，立法日程的表达并不规范。虽然日程和议程的表达有时可以在相似的语境下交替使用，但是普遍语义运用中的日程仍然多指实施议程的某一段时间内的安排和流程，因此不建议代替立法议程使用。
首先，就本书的研究对象而言，从立法过程的视角出发，立法议程的含义采取与公共政策领域相类似的内涵。主要原因在于，“立法议程”这一术语的使用可以较为清晰地指明所讨论的活动定位于立法过程中的哪个阶段。其次，法律制度和公共政策的形成具有密切的关联，本书部分研究视角的选取大量受到公共政策理论的影响。因此，立法议程的选取具有理论框架上的一致性。最后，就国际立法实践而言，lawmaking agenda或者legislative agenda作为立法议程的常见术语已被广泛采用。[94]因此，综上所述，本文采用“立法议程”这一语词表达。
在本书中，所要研究和讨论的立法议程是指在任何给定的时间内引起立法主体以及与其密切的相关人员认真关注的议题的集合。从本质上而言，某一议题被纳入立法议程的过程就是对该议题所蕴含和涉及的利益进行调整和规制的过程；从立法过程而言，可以指立法主体对某一项立法议题加以认定和进行方案规划的过程，其中包含立法主体对某一立法主题提出的计划、部署和对策方案，进入立法预测、立法规划、立法创议、立法决策或者起草法案等一系列立法准备阶段的过程。[95]在这一语境之下，立法议程设置是指具有立法权的主体通过一定的选择和过滤机制确定某一立法议题的轻重缓急，并将其纳入确立立法项目、采纳立法建议、接受立法创议、作出立法决策等多方面的程序过程。[96]同时需要说明的是，进入立法议程的立法议题并不一定成为法律，立法过程中的每个环节都有可能导致一部法案无法最终成形。但本书关注的重点并不在于一个立法议题在纳入立法议程后是否成为法律公布于众，虽然这一过程毋庸置疑地具有重要的理论和现实意义。本书关注的乃是在何种情境、何种条件、何种主体参与、通过何种机制、何种内部和外部的动因作用下最终使得一项议题引起立法主体的注意并作出决策性回应的议程设置过程。
[1]. William L. Parish, Destratification in China, in James L. Watson ed., Class and Social Stratifi-cation in Post-Revolution China, Cambridge University Press, 2010, p.71.
[2]. 张欣：《美国行政规则制定请愿制度研究》，载《人大法律评论》2015年第2期。
[3]. Benjamin L. Liebman, Watchdog or Demagogue? The Media in the Chinese Legal System, Co-lumbia Law Review, Vol.105, 2005, pp.1-157.
[4]. Benjamin L. Liebman, Watchdog or Demagogue? The Media in the Chinese Legal System, Co-lumbia Law Review, Vol.105, 2005, pp.1-157.
[5]. 谢新洲： 《舆论引擎：网络事件透视》，北京大学出版社2013年版，第11页。
[6]. 周雪：《论媒体对立法的促进作用——以若干公众关注案件为例》，载《人大研究》2012年第8期。
[7]. 李林：《全面深化改革应当加强立法能力建设》，载《探索与争鸣》2017年第8期。
[8]. 朱景文：《中国特色社会主义法律体系：结构、特色和趋势》，载《中国社会科学》2011年第3期。
[9]. 谢晖、陈金钊主编：《立法：理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第20页。
[10]. 2011年3月10日，由全国人大常委会委员长吴邦国向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时宣布这一阶段性立法目标的完成。
[11]. 杨景宇：《中国立法史上的一个重要里程碑》，载《人民日报》2011年3月11日。
[12]. 根据《全国人民代表大会常务委员会工作报告》(2012)的内容，中国特色社会主义法律体系形成之后的立法重点主要放在科学立法和民主立法上。其主要包括：扩大公民对立法的有序参与，积极回应社会关切；更加注重法律体系的科学和统一，开展立法后评估试点工作。同时，该报告还着重强调：“提高立法质量是加强和改进立法工作的永恒主题，也是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。”2013年的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中指出，我国特色的社会主义法律体系形成之后要将精力放到法律的修改完善上，放到推动法律配套法规的制定修改上，同时为经济社会发展需要制定一些新的法律，不断完善中国特色社会主义法律体系。
[13]. 在《中国特色社会主义法律体系》白皮书和党的十八大报告中都有对“科学立法”的明确说明。
[14]. 李林：《当前我国立法的新要求》，载《北京日报》2017年9月4日。
[15]. 李林：《全面深化改革应当加强立法能力建设》，载《探索与争鸣》2017年第8期。
[16]. 中国互联网络信息中心：《第41次中国互联网络发展状况统计报告》,http://www.cnnic. net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201803/P020180305409870339136.pdf，最后访问日期：2018年3月5日。
[17]. 中国互联网络信息中心：《第41次中国互联网络发展状况统计报告》,http://www.cnnic. net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201803/P020180305409870339136.pdf，最后访问日期：2018年3月5日。
[18]. 中国互联网络信息中心：《第41次中国互联网络发展状况统计报告》,http://www.cnnic. net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201803/P020180305409870339136.pdf，最后访问日期：2018年3月5日。
[19]. 例如，以美国政治学年会 (American Political Science Association)2013年和2014年的立法论坛年度主题为例：2013年以“具有说服力的政治”为年度主题，主要研究草根阶层自下而上地对政策形成和规则制定所产生的影响；2014年则以“数字革命后的政治”为年度主题，主要研究在数字革命打破了传统的公民和国家间的代表及沟通机制后对政治决策产生的影响。两年的主题虽有不同，但是仍然包含三个共同的因素：信息时代的新媒体、公众参与和政策的形成。参见https://www.apsa-net.org/content_77049.cfm?navID=1063，最后访问日期：2014年5月17日。
[20]. 刘奇葆：《加快推动传统媒体和新兴媒体融合发展》,2014年4月23日，载人民网，http://politics.people.com.cn/n/2014/0423/c1001-24930310.html，最后访问日期：2014年5月29日。
[21]. 但需注意的是，以往各届的全国人大常委会工作报告和官方文件中对于媒体和舆论的重要作用也给予了重视。从1988年的《第七届全国人大常委会工作要点》中就提出建立新闻发布会和记者招待会制度，将与媒体的合作作为提高自身开放程度的一大要点。
[22]. 《全国人民代表大会常务委员会工作报告》,http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_2/2014-03/17/content_1856100.htm，最后访问日期：2014年5月1日。
[23]. 中国人大网：《提高立法质量落实立法规划——2013年10月30日全国人大常委会委员长张德江在第十二届全国人民代表大会常务委员会立法工作会议上的讲话》,http://www.npc.gov.cn/wx-zl/gongbao/2014-01/02/content_1823322.htm， 最后访问日期：2016年7月27日。
[24]. 参见2015年修订的《立法法》中第五条、第三十六条、第五十三条、第六十七条等。
[25]. 该通知将需要重点回应的舆情划分为五个类别：(1)对政府及其部门重大政策措施存在误解误读的；(2)涉及公众切身利益且产生较大影响的；(3)涉及民生领域严重冲击社会道德底线的；(4)涉及突发事件处置和自然灾害应对的；(5)上级政府要求下级政府主动回应的政务舆情等。
[26]. 中国政府网：《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/12/content_5099138.htm， 最后访问日期：2016年8月29日。
[27]. 孙笑侠：《公案及其背景——透视转型期司法中的民意》，载《浙江社会科学》2010年第3期；何海波：《公众意见与司法判决——对过去十余年若干轰动性案件的考察》，载《实质法治：寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版；王启梁：《法律世界观紊乱时代的司法、民意和政治——以李昌奎案为中心》，载《法学家》2012年第3期；苏力：《法条主义、民意与难办案件》，载《中外法学》2009年第121期。
[28]. 周雪：《论媒体对立法的促进作用——以若干公众关注案件为例》，载《人大研究》2012年第8期。
[29]. 周雪：《论媒体对立法的促进作用——以若干公众关注案件为例》，载《人大研究》2012年第8期。
[30]. 与此相似的概念为民主立法的表达，即指公民个人、社会组织、企事业单位、国家机关等主体，通过合法方式对于制定法律、修改法律、解释法律、废止法律等所表达的意见、主张、建议、观点、看法等，目的在于通过参与或者影响立法来维护和保障某些特定的利益。参见李林：《民主立法与公众参与》，载中国法学网，http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=2616，最后访问日期：2014年5月29日。
[31]. 学界一般把这种转型界定为从传统社会向现代社会、由计划经济向市场经济的过渡。社会转型有三种主要的含义：1．社会体制在较短的时间内急剧转变；2．社会结构的重大转变；3．社会发展的阶段性转变。关于社会转型的研究可以参见宋林飞：《中国社会转型的趋势、代价及其度量》，载《江苏社会科学》2002年第6期。
[32]. 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，人民出版社2006年版，第73页。
[33]. 周旺生：《试论提高立法质量》，载《法学杂志》1998年第5期。
[34]. 吴元元教授的文章中通过无固定期限劳动合同、高空抛物伤亡连带赔偿制度、危急患者强行急救制度对“压力型立法”的弊端加以分析。参见吴元元：《信息能力与压力型立法》，载《中国社会科学》2010年第1期。
[35]. 马长山：《当下中国的公共领域重建与治理法治化变革》，载《法制与社会发展》2015年第3期。
[36]. 媒体对于法制宣传的代表性研究可以参见Michelson, E., Read, B. L, Public attitudes toward official justice in Beijing and rural China. In M. Y. K. Woo & M. E. Gallagher (Eds.), Chinese jus-tice, 2011, pp. 169-203. New York, NY: Cambridge University Press; Mary Gallagher, Yujeong Yang, Getting Schooled: Legal Mobilization as an Educative Process, Law & Social Inquiry, Vol.42, 2016等。
[37]. 关于司法、媒体与民意三者互动关系的研究可以参见孙笑侠：《公案的民意、主题与信息对称》，载《中国法学》2010年第3期。而对于民意在我国凸显的原因，有学者总结为传统媒体与非传统媒体对人们生活方式的改变、民众政治化思维的改变、与之伴随的公民的公共精神和公众参与意识的增长等因素。参见孙笑侠：《公案及其背景——透视转型期司法中的民意》，载《浙江社会科学》2010年第3期。本文主要集中于信息传播和信息生成方式对立法的影响，故由于篇幅所限对其他因素暂时不作探讨。对司法和民意的互动关系的研究还可以参见何海波：《公众意见与司法判决——对过去十余年若干轰动性案件的考察》，载《实质法治：寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版；王启梁：《法律世界观紊乱时代的司法、民意和政治——以李昌奎案为中心》，载《法学家》2012年第3期；苏力：《法条主义、民意与难办案件》，载《中外法学》2009年第121期。
[38]. 除此以外的研究还有杨秀：《国家立法活动中的媒体参与问题初探》，载《新闻传播》2012年第4期；龙小农：《公共事件传播对推动法制创新的作用》，载《传媒观察》2012年第12期；贾璋纬：《媒体宣传报道地方立法应注意的几个问题》，载《新闻界》2008年第2期。
[39]. 曾宪义：为朱景文《比较法社会学的框架和方法——法制化、本土化和全球化》所作序，人民大学出版社2001年版，第4页。
[40]. 石东坡：《论当代中国立法学学科建设问题》，载周旺生主编《立法研究》(第3卷)，法律出版社2002年版。
[41]. 石东坡的《“后体系时代”的立法实践范畴新论——基于修改 <立法法>的思考》一文中从实践的视角出发，将立法视为一种具有集体理性基础上“规范设计”本质的重要的、相对独立的政治实践、法律实践和制度实践，号召立法学学科建设深刻剖析“立法实践观”。参见石东坡：《“后体系时代”的立法实践范畴新论——基于修改 <立法法>的思考》，载《江汉学术》2014年第1期。李亮和汪全胜从立法学嬗变的动因出发，总结出我国后体系时代的立法学发展出现了法律创制转向法律实施、宏观法治转向微观法治两个方面的理论诉求；其走向从立法原理的认识论、立法价值的价值论、立法制度设计的本体论转向以立法技术为中心的方法论研究；立法技术出现了包括形式结构规范技术、实质结构规范技术的立法表达技术与以立法前评估、立法后评估为主要内容的立法评价技术的学科发展和转变表现。参见李亮、汪全胜：《论“后体系时代”立法学研究之嬗变——基于立法方法论的考察》,载《江汉学术》2014年第1期。
[42]. 刘松山：《当代中国处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。
[43]. 周旺生主编：《法理学》，北京大学出版社2007年版，第25页。
[44]. 在该篇文章中，作者通过时序分析的方法对立法决策的影响因素进行分析。主要有三种情形：1．由利益团体压力和资金优势主导的立法决策；2．由选举优势所主导的立法决策；3．排除利益团体主导、资金优势和选举优势因素外的其他因素主导的立法决策。Vincent Di Lorenzo, Legislative Cha-os: An Exploratory Study, Yale Law and Policy Review, Vol.12, 1994, p.435.
[45]. 虽然目前对于新媒体还没有最终定义，但是就一般而言，狭义的新媒体包括被称为“第四媒体”的互联网 (以电脑为终端的计算机信息网络)和“第五媒体”的移动网络 (以手机等移动通信工具为终端、基于移动通信技术的移动互联网服务以及电信网络增值服务等传播形式)；广义的新媒体包括大量的新兴媒体，指依托于互联网、移动通信、数字技术等新电子信息技术而兴起的媒介形式，既包括网络媒体，也包括传统媒体运用新技术以及和新媒体触合而产生或发展出来的新媒体形式，如电子书、数字报等。本书采用狭义上的新媒体概念。参见刘瑞生：《新媒体传播转型视阈下的意识形态建构》，载《苏州大学学报》2011年第6期。
[46]. 尹韵公、刘瑞生：《新媒体发展的全球视野与中国特色——2009年中国新媒体发展态势与前沿问题》，载中国社会科学院新闻与传播研究所主编的《中国新媒体发展报告 (2010)》， 社会科学文献出版社2010年版，第3页。
[47]. 有学者总结了此类新闻网站的特点：1．重点新闻网站尤其是中央重点新闻网站是互联网新闻传播的主力军，是国家互联网新闻传播的主打牌；2．重点新闻网站，尤其是中央重点新闻网站是这些网站的“领头羊”、排头兵，实力强大、支持力度大、发展较好；3．其他新闻网站，包括地方重点新闻网站在某种程度上一直借鉴中央重点新闻网站。参见杨斌艳：《中国新闻网站发展报告》，载中国社会科学院新闻与传播研究所主编的《中国新媒体发展报告 (2010)》， 社会科学文献出版社2010年版，第46页。
[48]. 就网络媒体的定义而言，广义的网络媒体泛指互联网；狭义的网络媒体指基于互联网这一传播平台，以文字、声音、图像等形式传播新闻信息的数字化、多媒体化的网站或平台。在我国，网络媒体还指经国家批准或者依法备案，从事互联网新闻信息服务的网站。参见《网络媒体和社会事件报告》,http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/mtbg/201206/P020120612508647869874.pdf，最后访问日期：2015年1月3日。
[49]. 王绍光：《从经济政策到社会政策的历史性转变》，载《中国经济时报》2008年12月8日。
[50]. 此外，还有一系列学者对于焦点事件进行了研究。代表性研究包括 Walker, Jack L, Setting the agenda in the U.S. Senate: a theory of problem selection, British Journal of Political Science, Vol.7, 1977．其他相关研究有Bamgartner, Frank and Bryan D. Jones, Agenda and Instability in American Poli-tics,University of Chicago Press, 1993; Cobb, Roger W., and Charles D. Elder, Participation in A-merican Politics: The Dynamics of Agenda-Building. 2nd ed., John Hopkins University Press; King-don, John W, Agenda, Alternatives and Public Policies, 2nd ed., Harper Collins, 1995; Light, Paul C., The President’s Agenda: Domestic Policy Choice from Kennedy to Carter (with Notes on Ronald Re-agan), Johns Hopkins University Press, 1982; Thomas Birkland, Focusing Events, Mobilization, and Agenda Setting, Journal of Public Policy, Vol.18, No.1, pp.53-74, 1998。
[51]. 参见Thomas Birkland, Focusing Events, Mobilization, and Agenda Setting, Journal of Public Policy, Vol.18, No.1, pp.53-74, 1998。
[52]. 金登的经典代表性著作讨论了三个核心问题：议程是如何建立的、供选择的备选方案是怎样加以阐明的，以及这些过程为什么会像它们实际发挥作用的方式那样发挥作用。参见约翰·金登：《议程、备选方法与公共政策》，丁煌、方兴译，中国人民大学出版社2006年版，第105页。
[53]. 约翰·金登：《议程、备选方法与公共政策》，丁煌、方兴译，中国人民大学出版社2006年版，第119页。
[54]. 约翰·金登：《议程、备选方法与公共政策》，丁煌、方兴译，中国人民大学出版社2006年版，第120页。
[55]. 葛先园：《焦点事件在推动行政立法时的地位》，载《西北大学学报 (哲学社会科学版)》2014年第2期。
[56]. 与突发公共事件密切相关的概念还有危机、紧急状态、灾害、灾难或者灾祸等。这些概念用于描述性质相近的一类事件或者状态，但侧重点有所不同。参见郭济主编：《政府应急管理实务》，中共中央党校出版社2004年版，第1页。
[57]. Emergency Response and Recovery: Non Statutory Guidance Accompanying the Civil Contin-gencies Act 2004, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment _ data/file/253488/Emergency_Response_and_Recovery_5th_edition_ October_2013.pdf, last accessed on March 5, 2015.
[58]. 薛澜、钟开斌：《突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础》，载《中国行政管理》2005年第2期。
[59]. 具体划分的标准和每类突发公共事件的定义可以参见薛澜、钟开斌：《突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础》，载《中国行政管理》2005年第2期。
[60]. 南方周末：《2012年中国十大影响性诉讼》,http://www.infzm.com/content/84915，最后访问日期：2015年1月6日。
[61]. Margo Schlanger, Beyond the Hero Judge: Institutional Reform Litigation as Litigation, Michi-gan Law Review, Vol. 97, 1994, p.2.
[62]. 有关立法主体和立法权的探讨，可以参见李林：《立法权与立法的民主化》，载《清华法治论衡》2000年第1期。
[63]. 周旺生 立法学教程 北京大学出版社2006年版 第177页
[64]. 周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第178页。
[65]. 黄文艺主编：《立法学》，高等教育出版社2008年版，第39页。
[66]. 此处立法权是指为主权者所拥有的，由特定的国家政权机关所行使的，在国家权力中占据特殊地位的，旨在制定、认可和变动规范性文件，以调整一定社会关系的综合性权力体系。参见周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第324页。
[67]. 目前，我国最高人民法院和最高人民检察院在审判工作和检察工作中仍然运用法律解释权创制事实上的法律规则。为保证研究的全面性，本书实证部分也会对媒体报道的公众事件引致司法解释的创制行为有所涉及。但是，由于本书主要探讨拥有国家立法权主体和行政立法权主体对于媒体报道的公共事件中制度需求体现的回应型行为，除实证研究部分为保证全面性和客观性对相关司法解释予以必要涉及，本书的主体研究对象中并不包括最高人民法院和最高人民检察院两类主体。关于对司法解释权的争论和司法解释“立法化”现象的论述可以参见周道鸾：《论司法解释及其规范化》，载《中国法学》1994年第1期；陈兴良：《司法解释功过之议》，载《法学》2003年第8期；沈岿：《司法解释的“民主化”和最高法院的政治功能》，载《中国社会科学》2008年第1期；陈春龙：《中国司法解释的地位与功能》，载《中国法学》2003年第1期。
[68]. 从中国的司法解释制度运作来看，司法解释的规范依据来源于1981年6月10日由全国人民代表大会常务委员会作出的《关于加强法律解释工作的决议》。该决议规定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。”以此决议为基础，最高人民法院在2007年发布的《关于司法解释工作的规定》，对司法解释的性质、效力、分类和程序进行了进一步的明确。参见林峰、王书成：《司法式立法及制度反思——以 <劳动合同法>等法律的实施为分析样本》，载《法学》2012年第3期。该文指出，2015年《立法法》修改后第104条专门规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”
[69]. 陈春龙：《中国司法解释的地位与功能》，载《中国法学》2003年第1期。
[70]. Bengoetxea认为，“法律制度”这一术语所具有的家族相似性使得其很难被定义。一方面，由于其覆盖了所有可能的制度，因而难以给出一个清晰的定义；另一方面，如Ostrom和Ruiter认为的，在制度法学理论中，正如很多其他的社会科学制度分支研究一样，制度经济学、以公共选择为基准的政治学、制度社会学都似乎在更为广泛的制度概念上达成了一致，即法律制度是在规则之治中设置的为社会行为提供框架的规则体系。转引自Dick W. P. Ruiter, A Basic Classification of Legal Institu-tions,R atio J uris,V ol.10,N o.4,1997,p.358。
[71]. Dick W.P.R uiter,A Basic Classification of Legal Institutions,R atio J uris,V ol.10,N o.4, 1997, p.358.
[72]. 具体可参见Dick W. P. Ruiter, A Basic Classification of Legal Institutions, Ratio Juris, Vol. 10, No. 4,1997, p.357以及Dick W.P. Ruiter所著的Legal Institutions, Kluwer Academic Publishers一书中的第五章“法律制度的分类”(Categories of Legal Institutions),pp.97-116。
[73]. 七个基本类别为法人 (Legal Person)、法律质量 (Legal Qualities)、法律地位 (Legal Sta-tus)、私人法律关系 (Personal Legal Relations)、法律配置 (Legal Configurations)、客观法律关系(Objective Legal Relations)和法律对象 (Legal Objects)。参见Dick W. P. Ruiter, A Basic Classifica-tion of Legal Institutions, Ratio Juris, Vol. 10, No. 4, 1997, p.365。
[74]. Dick W. P. Ruiter, A Basic Classification of Legal Institutions, Ratio Juris, Vol. 10, No. 4, 1997, p.369.
[75]. Dick W. P. Ruiter, A Basic Classification of Legal Institutions, Ratio Juris, Vol. 10, No. 4, 1997, p.369.
[76]. [美]劳伦斯·M．弗里德曼著，李琼英、林欣译：《法律制度——从社会科学角度观察》，中国政法大学出版社2004年版，第12页。
[77]. 转引自肖扬：《当代法律制度》，载《法学家》1999年第6期。
[78]. [英]尼尔·麦考密克，[奥地利]奥塔·魏因贝格尔：《制度法论》，中国政法大学出版社2004年版，第334-339页。
[79]. 宋全成、解永照：《法律制度的界定》，载《中共长春市为党校学报》2006年第8期。
[80]. 肖扬：《当代法律制度》，载《法学家》1999年第6期。
[81]. 吴强军、郑亚莉：《对法律制度的一种经济学理解》，载《政法论坛》2000年第1期。
[82]. [美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，华夏出版社2004年版，第32页。
[83]. John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Second Edition, Addison-Wes-ley Longman, 2003, pp. 2-3.
[84]. John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Second Edition, Addison-Wes-ley Longman, 2003, pp. 2-3.
[85]. Roger Cobb, Charles Elder, Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building, Allyn and Bacon, 1972, p.14.
[86]. 约翰·凯：《勿让媒体推动立法议程》,http://www.ftchinese.com/story/001045850，最后访问日期：2018年4月15日；《应对气候变化首次纳入立法议程》,http://www.legaldaily.com.cn/misc/2009-08/26/content_1143487.htm，最后访问日期：2018年4月15日；《慈善事业立法列入立法议程》,http://digi.dnkb.com.cn/dnkb/html/2012-03/14/content_205984.htm，最后访问日期：2018年4月15日；新华网：《见死不救应当提上立法议程》,http://news.xinhuanet.com/com-ments/2009-11/01/content_12365574.htm，最后访问日期：2015年2月16日。
[87]. 周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第170～172页。
[88]. 李鹏：《李鹏人大日记——立法与监督》，中国民主法制出版社2005年版，第19页。
[89]. 倪正茂：《比较法学探析》，中国法制出版社2006年版，第476页。
[90]. 李林：《立法议程》,http://review.jcrb.com.cn/ournews/asp/readnews.asp?id=102161,最后访问日期： 年 月 日。
[91]. 梅绍祖、齐爱民：《法学前沿问题探讨——个人信息保护的基础性问题研究》，载《苏州大学学报 (哲学社会科学版)》,2005年第2期。
[92]. 张礼洪：《民法典的分解现象和中国民法典的制定》，载《法学》2006年第5期。
[93]. 余卫明：《社会保险立法的模式选择》，载《河北法学》2004年第21期。
[94]. 参见Jeffery Talbert, Matthew Potoski, Setting the Legislative Agenda: The Dimensional Structure of Bill Cosponsoring and Floor Voting, The Journal of Politics, Vol. 64, 2002; Thomas Braun-inger, Mark Debus, Legislative Agenda-setting in Parliamentary Democracies, European Journal of Po-litical Research, Vol. 48, 2009; Bjorn Erik Rasch, George Tsebelis eds., The Role of Governments in Legislative Agenda Setting, Routledge, 2011; Peter John Shaun Bevan, What Are Policy Punctuations? Large Changes in the Legislative Agenda of the UK Government, 1911-2008, Policy Studies Journal, Vol.40, 2012等。
[95]. 周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第170～172页。
[96]. 周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第241页。
