自序

一、问题的源起

2010年4月13日的央视《新闻1+1》节目中，主持人白岩松依据“媒体监督推动纠纷迅速解决”的现象首次提出了“媒治”概念，用以描述在我国近年来频繁出现的通过媒体实现对社会治理或者通过媒体的舆论监督解决社会问题的现象。虽然这一概念在提出后受到诸多学者的挑战和批评，但伴随着移动互联时代的来临，媒体在中国社会转型，尤其是在法治发展进程中所发挥的力量和影响已不容小觑。从以普法为核心的法制宣传期到与司法频繁互动的舆论监督期，可以说媒体参与了我国法治实践的方方面面。因此，一系列法学、新闻传播学、政治学、公共管理学领域的学者对相关主题进行了深入挖掘和系统研究。而若从“媒体与法治”这一更为宏大的视角来看，似乎聚焦于“媒体与立法”这一主题的相关研究并不丰富。虽然法学和新闻传播领域已有一些研究尝试对媒体和立法的关系以及发生机制进行阐释，但是从整体而言，这些研究大多通过个案的方式截取媒体和立法互动的一个方面进行讨论，而相对系统的实证考察和深入的理论挖掘尚付阙如。理论研究的欠缺直接引致对当下立法实践的导向和支持不足。

实际上，从2003年开始就有一系列体现媒体报道和立法决策互动的事件进入了人们的视野：2003年，孙志刚事件推动《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，标志着我国收容遣送制度的终止。同年，非典事件催生了《突发公共卫生事件应急条例》，并创下中华人民共和国成立以来单项法规出台最快的纪录。2004年，西安宝马彩票案在媒体和网民的热烈讨论下成为《开奖公证细则》出台的催化剂。2006年，受到媒体广泛关注的浙江温州82名养殖户告赢了国家环保总局，《环境行政复议与行政应诉办法》顺之出台。2007年，媒体聚焦太湖蓝藻事件，随着连续深入的报道和公众的密切关注，《太湖流域管理条例》应运而生。这些鲜活的立法实践表明，伴随着互联网技术的普及，媒体报道和公众舆论对我国立法议程的影响逐渐凸显，并逐步呈现出媒体议程、公众议程和立法议程间频繁互动的格局和面貌。

因此，从公共政策的角度，有学者提出我国出现了一种“媒体与立法良性互动”的决策模式，媒体话语作为权利义务配置的外部敦促力量使得立法活动成为回应舆论的策略选择，出现了“回应型立法”的现象。那么，如何客观认识某些具有回应性的立法实践？如何探究媒体议程和公众议程对我国立法议程产生影响的深层动因对于实现科学立法和民主立法的重要目标具有至关重要的理论和实践意义。

当媒体报道作为立法活动的触发机制时，这种具有回应性的立法活动会同时显现出利弊两个方面。积极方面而言，这种“回应型立法”的行为不仅从立法资源的分配和部署环节更多体现了立法机关对民意的关切，在立法过程中加强了起草阶段公众参与的有效性，还可以客观上起到法律宣传的作用，从而一定程度上有利于法律的实施。尤其是对于那些因为部门利益或者集团利益产生僵局以致于难以出台、修订或者废止的法律法规而言，媒体报道中媒体、社会公众和立法主体的良性互动会形成“政策之窗”，推动法律制度的有效变迁。但是，这一现象的不利后果也不容忽视。尤其从保障立法决策质量的角度而言，立法决策者借助媒体获知公众立法需求，并在其压力影响下做出回应决策，这可能使得做出的立法决策不得不面对一系列不利后果：信息失真、信息不对称现象加重、信息结构失衡导致信息使用策略的失败，从而影响立法的科学性和民主性。从立法功能定位的角度而言，媒体与公众借助热门话题作为触发机制所呈现出的制度需求具有短期内强烈爆发的特性。这使得立法主体在短期内面对较大的行政压力和舆论压力，可能会失去应有的客观性、审慎性和中立性。因此，如何探索建立健全科学的立法需求收集机制，对民意加以有效辨认、凝聚和吸纳，从而理性、科学地获得对一项法律是否应当加以变动的准确判断成为我国立法机关有效应对时代变革的重要主题，也理应成为立法学研究者予以积极关注的重要领域。本书即是对这一主题的积极尝试和探索。